權(quán)力監(jiān)督制約缺失下縣委“一把手”腐敗問題思考

馮曦，陳海春

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074）

權(quán)力監(jiān)督制約缺失下縣委“一把手”腐敗問題思考

馮曦，陳海春

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074）

古語有言“郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富”、“一室之不治，何家國天下之為”，足見治理縣郡的重要性。縣委“一把手”權(quán)力大、責(zé)任重，既是黨的縣級地方組織負(fù)責(zé)人，代表了黨和縣級地方政府形象，同時(shí)其作為靠近基層的“一把手”又直面民眾，極易受到民眾的關(guān)注。因此，縣委書記腐敗所造成的危害和影響也是不容忽視的。其中權(quán)力監(jiān)督制約缺失是造成權(quán)力腐敗的溫床，通過對比中西方權(quán)力監(jiān)督制約思想發(fā)展，分析縣委“一把手”權(quán)力腐敗的特征及危害、找尋權(quán)力監(jiān)督制約缺失下的腐敗根源，結(jié)合我國實(shí)際，以期能提出具備可行性的對策。

縣委“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；權(quán)力制約；腐敗

權(quán)力是人類社會(huì)中特有的社會(huì)現(xiàn)象，它為人類社會(huì)的組織提供保障。從這個(gè)意義上看，一切的權(quán)力都是公共權(quán)力。其本質(zhì)是維護(hù)人類社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策以及管理能力。[1](p50)美國學(xué)者亨廷頓指出權(quán)力是“影響或控制他人行為的力量?！睓?quán)力本身具有自蝕性的，不加制約和監(jiān)督的權(quán)力極易滋生腐敗。賄賂和腐敗可能和政府本身一樣古老，然而隨著市場的全球化和民主的傳播，他們受到越來越多的國際監(jiān)督。[2](p56-59)權(quán)力的制約監(jiān)督問題成為了世界各國都十分重視的問題。

對于我國而言，雖然政府一直強(qiáng)調(diào)對領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督制約，但由于研究起步晚，加之正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，監(jiān)督制約體制仍存在不完善的地方?？v觀近年來的腐敗案件，不難發(fā)現(xiàn)“一把手”腐敗案件無論從數(shù)量，還是在當(dāng)年總量中所占比例來看，都值得引起我們足夠的重視。作為縣委“一把手”，縣委書記既是中央和省委實(shí)現(xiàn)對地方治理的執(zhí)行者，又是縣內(nèi)的“一把手”，處于政權(quán)的核心，權(quán)力大、責(zé)任重、風(fēng)險(xiǎn)高。近年來大有成為腐敗的高危人群的趨勢。2007年統(tǒng)計(jì)的安徽省北部18名縣委書記落馬，令人唏噓不已。僅2009年和2010年，全國就查處了縣委書記、副書記180人。如云南省孟連傣族拉祜族佤族自治縣前后兩任縣委書記胡文彬、刀立富受賄案，貴州省普安縣委原書記王茂敏受賄案，以及自稱“溫和腐敗”的云南省麻栗坡縣委原書記趙仕永受賄貪污案等，黨的十七大以來，全國受處分的縣處級“一把手”占同期同級受處分總?cè)藬?shù)的三分之一以上，他們的腐敗給黨和國家造成了巨大的損失，直接沖擊群眾對黨和政府的信任。而身處基層原本應(yīng)為一縣百姓公仆的縣委書記緣何成為腐敗的高危人群，這也是值得我們反思的。

一、中西方權(quán)力監(jiān)督制約思想的理論與實(shí)踐發(fā)展

1.西方權(quán)力監(jiān)督制約思想的發(fā)展及演進(jìn)。

西方的權(quán)力監(jiān)督制約思想經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程，理論研究也較為成熟，雖然其并沒有真正實(shí)現(xiàn)防止權(quán)力異化和濫用的全部目標(biāo)，但是其中諸多的積極因素和閃光點(diǎn)也為我們國家的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的改進(jìn)和完善提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

從思想的發(fā)展來看主要有以下幾種觀點(diǎn)。早在古希臘時(shí)代亞里士多德就特別強(qiáng)調(diào)分權(quán)的重要意義，他認(rèn)為必須適度分權(quán)，合理配置權(quán)力。與亞里士多德相較，波里比阿第一次提出了三種國家權(quán)力相互制衡的思想。[3](p115-118)英國的洛克首先提出現(xiàn)代意義的分權(quán)學(xué)說，他的分權(quán)理論主要是立法權(quán)和其他兩權(quán)（包括執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)）的分立。法國思想家孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中創(chuàng)造性地提出了三權(quán)分立的主張，他認(rèn)為“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵4](p94-101)孟德斯鳩認(rèn)為國家權(quán)力應(yīng)分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并由不同的國家部門來掌管，對司法獨(dú)立基于承認(rèn)是其理論的重大意義所在。法國的思想家盧梭則反駁了三權(quán)分立的思想，提出了人民主權(quán)學(xué)說，他認(rèn)為主權(quán)屬于全體人民，在他看來直接民主是最理想的民主制度。美國思想家杰斐遜綜合了前人的分權(quán)和人民民主理論，他將縱向分權(quán)與橫向分權(quán)相結(jié)合，三權(quán)分立且三權(quán)平衡，“立法、行政和司法權(quán)置于一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人還是許多人，不論是世襲的、少數(shù)人任命的或選舉的，均可公正地?cái)喽ㄊ桥罢?。”[5](p246)托克維爾和達(dá)爾則強(qiáng)調(diào)以社會(huì)來制約權(quán)力。指出應(yīng)該有一個(gè)獨(dú)立于政治國家之外的市民社會(huì)實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督。通過培育和發(fā)展利益集團(tuán)，形成權(quán)力的多元化，以達(dá)到制衡的目的。

2.馬克思主義權(quán)力監(jiān)督制約思想及其中國化。

馬克思、恩格斯對西方的權(quán)力制約思想進(jìn)行了揚(yáng)棄形成了自己的權(quán)力監(jiān)督制約思想。從國家與社會(huì)的關(guān)系的視角，提出了唯物主義的國家與社會(huì)理論，在馬克思看來“政治運(yùn)動(dòng)，即目的在于用一種普遍的形式，一種具有普遍的社會(huì)強(qiáng)制力量的形式來實(shí)現(xiàn)本階級利益的階級運(yùn)動(dòng)。”[6](p396)馬克思認(rèn)為分權(quán)只是取得政權(quán)的統(tǒng)治者的分權(quán)，因而，國家權(quán)力只是一定階級的權(quán)力，削權(quán)和限權(quán)會(huì)使無產(chǎn)階級的利益受損。同時(shí)馬克思認(rèn)為無產(chǎn)階級的普選制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的核心。列寧將馬克思、恩格斯的權(quán)力監(jiān)督制約思想與蘇聯(lián)的實(shí)際相結(jié)合，提出了以人民權(quán)利制約權(quán)力的思想，強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，以民主來加強(qiáng)監(jiān)督制約。

黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人結(jié)合中國的具體情況，對馬克思、恩格斯以及列寧的權(quán)力監(jiān)督制約理論進(jìn)行了繼承和發(fā)展。毛澤東吸取了中國傳統(tǒng)文化中的合理思想，結(jié)合馬克思的權(quán)力制約觀與近代中國的實(shí)際情況在權(quán)力制約方面有諸多論述，尤其是防止權(quán)力濫用，防治腐敗方面。改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志則吸取了中外權(quán)力監(jiān)督制約的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，豐富了我國的權(quán)力監(jiān)督制約思想，從改革開放和中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的具體實(shí)際出發(fā)，更加強(qiáng)調(diào)制度化的監(jiān)督和制約。江澤民則在此基礎(chǔ)上結(jié)合世情國情黨情的新變化，實(shí)現(xiàn)了對我國權(quán)力監(jiān)督理論的發(fā)展和創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)以德制權(quán)、以法制權(quán)、以制度治權(quán)等方面對權(quán)力的監(jiān)督制約。胡錦濤強(qiáng)調(diào)要樹立正確的權(quán)力觀，加強(qiáng)廉政文化建設(shè)，整合各監(jiān)督主體形成監(jiān)督合力，面對新世紀(jì)新變化，進(jìn)一步地發(fā)展了我國的權(quán)力監(jiān)督制約理論。

二、縣委“一把手”權(quán)力監(jiān)督制約缺失的腐敗特征及危害

1.縣委“一把手”權(quán)力腐敗的特征。

（1）腐敗領(lǐng)域的滲透性。

腐敗領(lǐng)域的擴(kuò)大及相互滲透性成為當(dāng)前權(quán)力腐敗的重要特征，這種腐敗特征是在當(dāng)前我國社會(huì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期形成的，具有鮮明的時(shí)代特征。權(quán)力腐敗的現(xiàn)象開始由單一的腐敗渠道向多樣化的腐敗方式發(fā)展，這種橫向的擴(kuò)散，向各個(gè)部門、行業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域輻射。[7](p65-67)權(quán)力腐敗的背后是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生活等各個(gè)領(lǐng)域的腐敗滲透。權(quán)力尋租對象的范圍的擴(kuò)大、領(lǐng)域的滲透和交織使得一些打著服務(wù)民眾，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程、扶貧資金的籌措等領(lǐng)域成為腐敗滋生的溫床。特別是一些國家級貧困縣的“一把手”往往打著“敢闖冒進(jìn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號，采用公開半公開的形式“拉關(guān)系、跑官位”截留和挪用上級財(cái)政專項(xiàng)扶持基金。[8]甘肅宕昌縣原縣委書記王先民即為一個(gè)典型案例。宕昌是一個(gè)名副其實(shí)的貧困縣。在此種情況下，作為貧困縣的縣委書記，王先民從2006年擔(dān)任縣委書記起不到4年的時(shí)間，貪腐總額卻高達(dá)1500多萬，其中有1300多萬元就來自工程領(lǐng)域的受賄。汶川大地震和國際金融危機(jī)后，國家給作為重災(zāi)區(qū)的宕昌投入資金用作災(zāi)后重建和基礎(chǔ)建設(shè)，這同時(shí)也給王先民極大的創(chuàng)收機(jī)會(huì)。此外，節(jié)假日腐敗、涉外腐敗、家庭腐敗、色情腐敗、涉黑腐敗等等腐敗的新領(lǐng)域新途徑，無疑給腐敗的防治工作帶來了不小的阻滯。

（2）腐敗行為的群體性。

腐敗行為的群體性包括橫向的集體腐敗和縱向的連續(xù)腐敗。從橫向上看，腐敗行為的集體性特征表現(xiàn)為集團(tuán)化的官商勾結(jié)、官官相護(hù)，甚至涉及親友?？傮w而言集團(tuán)性的腐敗架構(gòu)起了一張無形的權(quán)力網(wǎng)，其特征多以謀取私利為目的，以金錢和權(quán)力為基礎(chǔ)，集團(tuán)化的利益聯(lián)盟腐敗由于其力量強(qiáng)大，相互包庇，增加了腐敗防治的難度。而縱向上的腐敗連續(xù)性表現(xiàn)為“前腐后繼”的怪圈。數(shù)年間同一職位連續(xù)發(fā)生腐敗案件，不同的人，相同的命運(yùn)，例如湖北省監(jiān)利縣在過去16年里連續(xù)四任縣委書記落馬的案例，其中涉及集團(tuán)腐敗和連續(xù)腐敗，個(gè)中的因素縱橫交織。

（3）腐敗方式的智能性。

腐敗行為的智能性特征主要表現(xiàn)在兩方面。筆者認(rèn)為，腐敗行為方式的隱蔽性和利用高科技手段腐敗的新手段新方式。第一，就隱蔽性而言，“邊腐敗邊發(fā)展”、“溫和腐敗”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，無疑為權(quán)力監(jiān)督提出了更高的要求，云南省麻栗坡縣委原書記趙仕永認(rèn)為像自己這樣在為人辦好事的情況下收點(diǎn)錢，是溫和的，因而自己是一個(gè)溫和腐敗的縣委書記。安徽定遠(yuǎn)縣縣委書記陳兆豐作為狂賣百頂官帽的巨貪，然其偽裝成親民和藹的形象，時(shí)常與村民、來訪者交談，使得其行為更具隱蔽性。第二，則是隨著信息時(shí)代的到來，腐敗的手段也“與時(shí)俱進(jìn)”，利用信息網(wǎng)絡(luò)、計(jì)算機(jī)等新工具，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、相互串通，對監(jiān)督與偵破帶來了巨大的阻力。

2.縣委“一把手”權(quán)力腐敗的危害。

——經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的危害。

部分地方官員權(quán)力尋租逐利，帶來的是公共資源的流失，在信息不對稱的情況下，無形中拉大了貧富差距，造成了部分群體的暴富，貧富差距的拉大無疑會(huì)使當(dāng)前本來就成為民生關(guān)注重點(diǎn)的公眾社會(huì)心態(tài)問題變得更為棘手。此外在集團(tuán)化的權(quán)力腐敗過程中，易因此形成強(qiáng)勢利益集團(tuán)，左右地方公共政策的制定和實(shí)行，偏離民眾需求，極大地?fù)p害了公共利益。權(quán)力的過分集中，滋生了公權(quán)私用、特權(quán)專用等現(xiàn)象，致使公共權(quán)力背離其公共性，這對于實(shí)現(xiàn)善治，增加民眾決策參與度是極為不利的。這一點(diǎn)在權(quán)力監(jiān)督機(jī)制并不完善的縣區(qū)更為明顯，買官賣官，跑官要官現(xiàn)象不僅使得部分官員攫取巨額財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也無形地形成了利益集團(tuán)，其危害和影響是難以估量的。

經(jīng)濟(jì)腐敗因其往往涉及工程、扶貧款項(xiàng)等經(jīng)濟(jì)問題，易造成工程的質(zhì)量得不到保障以及民眾無法得到實(shí)惠等問題，降低了公共基礎(chǔ)設(shè)施的安全性，提升了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，對經(jīng)濟(jì)市場本身的運(yùn)行也帶來了負(fù)面的影響，人為地干涉了市場的正常運(yùn)行，有違公平與效率的原則。近年來頻發(fā)的塌房、倒橋、礦難等安全事故，食品安全、房價(jià)居高不下等民生問題背后都能找到權(quán)力腐敗的影子。政治權(quán)力進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的必然結(jié)果即為干擾正常秩序，帶來安全隱患。羅爾斯在《正義論》中告訴我們，所有的社會(huì)基本價(jià)值都應(yīng)平等地分配，除非對其中一種或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。我們必須本著公平正義的原則，平等公正地對待管理過程中的當(dāng)事人。

——政治穩(wěn)定方面的危害。

建設(shè)廉潔政治是馬克思主義政黨的本質(zhì)要求，是加強(qiáng)黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)的應(yīng)有之義，是發(fā)展社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。[9](p21-23)足見其重要性，從另一角度來看，也說明權(quán)力腐敗對政治穩(wěn)定方面的危害不容忽視。政府與公眾是委托代理的關(guān)系，政府的權(quán)力源于民眾權(quán)力腐敗致使人民利益受損，這種以公權(quán)尋租謀取既得利益的方式頻繁發(fā)生，勢必會(huì)降低民眾對政府的信任度?？h委書記作為直面基層民眾的百姓“父母官”，如若無視民眾的切身利益與構(gòu)建法治政府的目標(biāo)，繼續(xù)將”一言堂”，權(quán)大于法、私大于公的錯(cuò)誤理念進(jìn)行到底，勢必導(dǎo)致民心動(dòng)搖，影響地方政權(quán)穩(wěn)定。小到區(qū)縣，大到國家，皆是此理。近年來頻發(fā)的群體性事件，各種叢生的社會(huì)心態(tài)問題都與此有著一定的關(guān)聯(lián)。

——文化建設(shè)方面的危害。

權(quán)力腐敗最可怕的地方在于它不僅只是一種行為或者現(xiàn)象，甚至能產(chǎn)生腐敗文化，影響社會(huì)的價(jià)值判斷。道格拉斯曾說過正式規(guī)則只是決定總體約束的一小部分，當(dāng)人們做出行為選擇之時(shí)，往往靠的是非正式制度的約束。文化思想道德建設(shè)對人的影響相比經(jīng)濟(jì)政治方面更為深遠(yuǎn)和隱性，腐敗文化的出現(xiàn)，不僅使得部分官員將腐敗逐利披上文化的外衣，更重要的是它使權(quán)力腐敗成為某些人認(rèn)為的慣例和規(guī)范，從而在社會(huì)上形成一種影響社會(huì)風(fēng)氣，形成對腐敗現(xiàn)象的“習(xí)以為常”、甚至產(chǎn)生當(dāng)官就是逐利的拜金主義錯(cuò)誤觀點(diǎn)。腐敗對于文化的侵蝕，一方面體現(xiàn)在造成民眾甚至部分官員是非顛倒，引導(dǎo)錯(cuò)誤的社會(huì)價(jià)值取向；另一方面則是為腐敗的增長提供溫床，同時(shí)腐敗對文化的扭曲，不利于我國的文化軟實(shí)力的提升。這在傳統(tǒng)文化風(fēng)俗相對濃厚的縣一級地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯，部分縣委書記把文化包裹著的高檔奢侈品作為公務(wù)消費(fèi)所用，天價(jià)酒、高檔茶，同時(shí)大興土木，修建一些耗資高昂的所謂文化建筑，當(dāng)權(quán)力尋租的魔爪伸向文化領(lǐng)域時(shí)，我們應(yīng)思忖的是如何守住精神家園。

——社會(huì)和諧方面的危害。

和諧社會(huì)作為人類追求的美好社會(huì)形式，是中國共產(chǎn)黨當(dāng)前執(zhí)政的戰(zhàn)略任務(wù)，其中公平正義、安定有序是兩個(gè)重要基本特征，以人為本是建設(shè)和諧社會(huì)的核心所在。而權(quán)力監(jiān)督制約缺失所致的權(quán)力尋租，出發(fā)點(diǎn)是以己為本而非以民，對黨風(fēng)和民心的凝聚造成了負(fù)面影響。作為縣內(nèi)一把手的縣委書記，是黨在地方的形象代表，其一言一行都對官民之間的魚水聯(lián)系起著至關(guān)重要的作用。當(dāng)前的教育資源不均，貧富差距大，醫(yī)患關(guān)系難，農(nóng)民工的社會(huì)保障及留守子女心態(tài)問題，無疑都是擺在縣內(nèi)、市內(nèi)乃至國內(nèi)的重要難題。不能像甘肅漳縣這一貧困縣的縣政府那樣只是修一道“遮羞墻”，來掩蓋自己的治理不力。徒勞無功，勞民傷財(cái)，久而久之必然致使政府公信力下降，社會(huì)風(fēng)氣和諧不再，民眾普遍缺乏安全感，群體性事件頻發(fā)，縣政府得做民眾的“撐腰體”。

三、縣委“一把手”權(quán)力監(jiān)督制約缺失的根源

1.傳統(tǒng)文化與環(huán)境的因素。

上下五千年的中華文化源遠(yuǎn)流長，然而在其中漫長的封建制度中形成的“人治”思想和“官本位”思想很難根除，加之儒家文化原本具有的兩面性，一方面讓官員的自律成為制約腐敗的重要手段，另一方面讓民眾安于世治，更加期待圣君賢相，清官廉吏，而非制度本身。正是這種歷史文化的遺留問題，滋生了一些人求官是為了逐利的思想，一些官員理想信念缺失，把思想教育當(dāng)作求得仕途升遷的敲門磚。古代的基層官員既有不少的廉潔佳話如“一錢太守”劉寵、海瑞等，也不乏腐敗驕奢之徒?？梢娒癖妼Π傩崭改腹俚年P(guān)注，現(xiàn)今亦是如此，孫中山先生告訴我們應(yīng)當(dāng)“立志做大事，不應(yīng)立志做大官”，習(xí)近平總書記告訴我們“千萬不要既想當(dāng)官又想發(fā)財(cái)”皆是此理。

除了歷史文化形成的根源，當(dāng)前我國處在的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也不可避免地會(huì)帶來腐敗的現(xiàn)象。亨廷頓認(rèn)為腐敗的發(fā)生與社會(huì)的現(xiàn)代化有著一定的聯(lián)系，特別是當(dāng)前我國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的上升期，社會(huì)發(fā)展使得政府的職能擴(kuò)大，這也就為權(quán)力的腐敗提供了可乘之機(jī)；社會(huì)現(xiàn)代化同時(shí)還對人們的社會(huì)價(jià)值觀產(chǎn)生了影響，這也導(dǎo)致了新問題的出現(xiàn)。這個(gè)問題在縣區(qū)得到了放大，縣區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地區(qū)，在發(fā)展的同時(shí)，作為處在縣里權(quán)力頂層的縣委書記，如若受到社會(huì)轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境影響，則易使腐敗的問題蔓延開來。

2.自我約束與監(jiān)督的因素。

無論歷史文化因素還是社會(huì)轉(zhuǎn)型因素都是外部客觀的因素，而馬克思說過內(nèi)因才是起決定性作用的。自我制約與監(jiān)督的缺失體現(xiàn)在法制觀念的缺乏、理想信念的淡薄、“公仆服務(wù)”意識的錯(cuò)位。重慶市纂江縣原縣委書記張開科有句“名言”，“學(xué)法，學(xué)法，學(xué)啥子法，我就是法”，可見部分縣委書記對法律權(quán)威性的熟視無睹，骨子里仍是權(quán)大于法的理念，甚至出現(xiàn)紅頭文件不如口頭文件的現(xiàn)象；公仆意識的淡薄從根本上看是特權(quán)心理在作祟，在權(quán)力監(jiān)督制約缺失下，權(quán)力過大，久而久之忘記了自己的公仆身份，以權(quán)壓民，變“仆人”為“主人”；理想信念的缺失，體現(xiàn)在部分官員對馬列主義信仰的不足，只顧一己私欲，甚至還有一些利用封建迷信滋生腐敗文化的做法。曾子曾經(jīng)說過“吾日當(dāng)三省吾身”就是這個(gè)道理，自我約束和監(jiān)督的缺失著實(shí)會(huì)讓權(quán)力腐敗橫行起來肆無忌憚。

3.監(jiān)督主體與層級的因素。

權(quán)力監(jiān)督制度的缺失因素是權(quán)力腐敗滋生的最為重要的根源之一，從縱向上看，核心問題為誰來監(jiān)督縣委書記，涉及上級、同級、下級；從橫向上看，涉及各個(gè)監(jiān)督主體，十八大首次提出四個(gè)監(jiān)督主體，即黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督；從監(jiān)督環(huán)節(jié)來看，縣委書記從選拔、任用到管理整個(gè)過程的監(jiān)督也存在不完善的地方。

縱向的權(quán)力監(jiān)督缺失因素，首先體現(xiàn)在上級監(jiān)督的遠(yuǎn)和難。古語有言“天高皇帝遠(yuǎn)”，對于郡縣來說，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)與權(quán)力的中心，權(quán)力的運(yùn)行過程很難被上級監(jiān)察到，上級委派的巡視組，又可能因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ和縣里的臨時(shí)表面工作，可能出現(xiàn)失真，此外個(gè)別上級還與某些縣委書記有利益上的共識，需要他幫自己辦事，這無形中更增添了監(jiān)督的難度；其次，同級監(jiān)督的難體現(xiàn)在同級縣紀(jì)委監(jiān)察缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，導(dǎo)致監(jiān)督不力，效果疲軟；最后，下級監(jiān)督的難體現(xiàn)在，縣委書記權(quán)力過大，下級不敢監(jiān)督，不能監(jiān)督，甚至一些下級還會(huì)依附于縣“一把手”，互惠共利，形成利益集團(tuán)。

橫向上的權(quán)力監(jiān)督缺失因素體現(xiàn)在眾監(jiān)督主體之間缺乏有效的配合未形成協(xié)同合力。同時(shí)多個(gè)監(jiān)督部門的職能界限不明不清，單個(gè)主體的監(jiān)督能力有限，致使監(jiān)督效率和質(zhì)量未達(dá)預(yù)期，監(jiān)督成本高昂。由于權(quán)力運(yùn)行的隱秘和不透明性，也為監(jiān)督主體的監(jiān)督帶來了阻礙。

縣委書記的選拔任用到管理過程中的監(jiān)督同樣存在著不完善的地方。選拔的方式，人員配備的結(jié)構(gòu)不甚合理，縣委書記是一個(gè)責(zé)任重、風(fēng)險(xiǎn)高的職位，需要具備多方面的綜合能力。李源潮在全國貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》座談會(huì)上就講到了對縣委書記選拔任用的辦法，要有地方基層領(lǐng)導(dǎo)的工作經(jīng)驗(yàn)，要形成老中青階梯配備。當(dāng)前的選拔制度多是委任制，公開選拔的不多，同時(shí)結(jié)構(gòu)配備還存在須完善的地方，管理監(jiān)督過程中的執(zhí)行力存在監(jiān)督不到位，縣委書記的權(quán)力異化現(xiàn)象也因而未得到有效的解決和規(guī)避。

4.權(quán)力分配與運(yùn)行的因素。

腐敗是公共權(quán)力的伴生現(xiàn)象，公共權(quán)力自身天然具有腐蝕性、擴(kuò)張性、強(qiáng)制性，縣委書記權(quán)力配置的不科學(xué)即會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的失控。原黑龍江省靖宇縣縣委書記李鐵成利用職務(wù)之便，大肆收取下級送來的財(cái)物，他在事后也表示自己收取的時(shí)間久了也就心安理得了。下級送財(cái)物和上級收受財(cái)物看似是件兩廂情愿的事，實(shí)則都在利用過于集中的權(quán)力設(shè)租尋租。此外行政權(quán)力的交叉外溢，也是一個(gè)重要的體制疏漏，在地方尤其是一些縣內(nèi)急需發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招商引資、工程項(xiàng)目的增多易導(dǎo)致官員和企業(yè)的關(guān)系密切，形成利益集團(tuán)干擾市場。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出“官商交往要相敬如賓，不要勾肩搭背”，此話甚是在理，道出了問題的本質(zhì)、反映了民眾的心聲，然要應(yīng)對此問題，除了加強(qiáng)官員思想教育，更重要的是對權(quán)力的配置加以制約和合理分配。西方的三權(quán)分立和地方自治等權(quán)力制衡制度雖然并不適應(yīng)中國當(dāng)前的國情，但有不少值得借鑒的地方，中國并不需要搞“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”也有其弊端，然這并不等于要搞“三權(quán)合一”，對包括縣委書記在內(nèi)的基層“一把手”的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)進(jìn)行分化和合理配置是勢在必行的。

四、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約防治縣委“一把手”腐敗的對策

1.加強(qiáng)思想道德教育，樹立自省自察意識。

部分官員理想信念的缺失和金錢權(quán)力至上的錯(cuò)誤觀念，使得自我約束和監(jiān)督出現(xiàn)問題，自防是內(nèi)因，因而應(yīng)該通過思想道德教育，通過宣傳廉潔縣委書記的典型、加強(qiáng)對黨的最新理論思想的學(xué)習(xí)，并落到實(shí)處，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于轉(zhuǎn)會(huì)風(fēng)、文風(fēng)、作風(fēng)的要求，做到多自省自察、多自我批評、多了解民意訴求，實(shí)現(xiàn)習(xí)總書記所說的著力造就高素質(zhì)縣委書記隊(duì)伍。自省自察不應(yīng)是當(dāng)做一種負(fù)擔(dān)，而應(yīng)作為一項(xiàng)工作的必然要求，提升自我思想境界的一種手段，只有轉(zhuǎn)變了思想觀念，堅(jiān)定馬列主義與為民眾服務(wù)的理想信念，才能應(yīng)對市場經(jīng)濟(jì)體制下的種種誘惑。

2.推進(jìn)政治體制改革，合理配置監(jiān)督權(quán)力。

科學(xué)合理地對縣委書記的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解和限制，是推進(jìn)民主集中制落實(shí)的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識和處理好“核心”和“非核心”的關(guān)系，過分強(qiáng)調(diào)核心可能會(huì)帶來一言堂的隱憂，過去我們也曾經(jīng)歷過這樣或那樣的挫折，一元化領(lǐng)導(dǎo)往往容易變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)；而權(quán)力的過分分散，“核心”的缺失，也可能會(huì)導(dǎo)致在集體決策的同時(shí)缺乏穩(wěn)定軍心的定海神針，沒有核心的領(lǐng)導(dǎo)集體是靠不住的，小到郡縣，大致國家，皆是如此。因此權(quán)力的科學(xué)配置中的“科學(xué)”二字即為集分得當(dāng)。對權(quán)力的制約，西方的理論有以權(quán)力制約權(quán)力、以法律制約權(quán)力、以社會(huì)制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力。科學(xué)配置權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是通過權(quán)力和法律等強(qiáng)制性的措施予以實(shí)施。

縣委書記集人財(cái)事的權(quán)力于一身，過大的權(quán)力造成了特權(quán)心理，也滋長了權(quán)力尋租的危害?？茖W(xué)配置權(quán)力首先關(guān)鍵要對權(quán)力的邊界予以明確的界定，在履行工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)有效地分解，嚴(yán)格遵循民主集中制原則。我們知道責(zé)任除了職位本身賦予的部分，還包括干部自身應(yīng)有的公共責(zé)任意識，應(yīng)該雙管齊下，內(nèi)外合力，嚴(yán)格制約權(quán)力。從橫向上來看，要做到黨政合理分權(quán)、政企合理分權(quán)，使得縣黨委、政府在法律監(jiān)督的軌道下行使權(quán)力，合理劃分權(quán)力界限，避免縣政府對經(jīng)濟(jì)市場的過多干預(yù)，制約部分縣委書記與企業(yè)形成利益集團(tuán)；縱向來看，要做到中央和地方合理分權(quán)，郡縣屬于地方，中央和地方也應(yīng)建立和完善合理分權(quán)體制，中央應(yīng)加強(qiáng)對地方的監(jiān)督，本著執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，建立平等、公開、合法的地方利益表達(dá)機(jī)制。通過橫向與縱向分權(quán)，以期能有效應(yīng)對權(quán)力配置制約失衡的問題。

建立陽光全運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)是貫穿權(quán)力運(yùn)行的全過程，并且要形成長效機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行力度。黨務(wù)政務(wù)公開、建立完善的政府信息公開制度、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度。

選人用人機(jī)制的透明化。無論是縣委書記的選拔任用還是其用人選人，都應(yīng)嚴(yán)把關(guān)口?？h委書記的選拔任用，應(yīng)按程序上報(bào)省級黨委常委會(huì)議審議，堅(jiān)持公平正義的原則，同時(shí)廣泛聽取和尊重民意，同時(shí)做好試用期、年度述職述廉、屆中審計(jì)、巡視巡察、離任審計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)的考核把關(guān)、并廣泛納民意，使縣委書記的履職更加公開迸明。縣委書記應(yīng)有多部門、多基層工作的經(jīng)驗(yàn)，不僅有利于樹立重視基層的服務(wù)意識，豐富的基層鍛煉經(jīng)驗(yàn)和意志品質(zhì)更有利于適應(yīng)縣委書記的職位。

完善政府信息公開制度。當(dāng)今世界各國都極為重視廉政建設(shè)中的政府政務(wù)信息公開的相關(guān)舉措。公開與監(jiān)督是自律的基礎(chǔ)，自律來源于他律，沒有他律也就沒有持久的自律。[10](p157)信息公開不僅有利于權(quán)力的監(jiān)督主體提高監(jiān)督效率和效果，有利于約束部分官員的權(quán)力尋租，還有利于加強(qiáng)政府和民眾的溝通，消除民眾監(jiān)督不力產(chǎn)生的對政府的不信任，加大社會(huì)監(jiān)督的群眾參與度。制定相應(yīng)的《政府信息公開法》，并保障其執(zhí)行力；對公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開，也是一種有效透明權(quán)力運(yùn)行的表現(xiàn)，同樣可以起到提升縣政府公信力，制約監(jiān)督縣委書記權(quán)力行使的作用。

3.完善監(jiān)督制約機(jī)制，四項(xiàng)監(jiān)督形成合力。

十八大首次提出的四項(xiàng)監(jiān)督黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，這需要各監(jiān)督主體形成協(xié)同合力，突出自身監(jiān)督的獨(dú)立性，保障監(jiān)督效果。

完善黨內(nèi)監(jiān)督體現(xiàn)在：第一，要完善黨務(wù)公開機(jī)制，通過透明化手段，消除信息不對稱，利于權(quán)力的監(jiān)控，擴(kuò)大基層黨員的參與權(quán)與知情權(quán)；第二，上級黨委紀(jì)委要加強(qiáng)對縣委，尤其是縣委書記的監(jiān)督，因?yàn)樵绞俏桓邫?quán)重者越是應(yīng)受到監(jiān)督，監(jiān)督的本質(zhì)不是對人，而是對權(quán)力。當(dāng)前采用的巡視制度是反腐的一劑良藥，然而如何提升巡視的效果，應(yīng)該在采用多頻次方式的基礎(chǔ)上，對巡視小組的監(jiān)督人員進(jìn)行問責(zé)，以提升巡視監(jiān)督的效果，同時(shí)黨的委員會(huì)應(yīng)定期審議縣委書記的表現(xiàn)，強(qiáng)化監(jiān)督的力度；第三，黨內(nèi)民主是黨的生命，可通過多開展和完善領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度，通過開展批評與自我批評，促進(jìn)縣委領(lǐng)導(dǎo)班子的廉政思想提高。

民主監(jiān)督由于不帶強(qiáng)制性往往受到的重視不夠，完善民主監(jiān)督應(yīng)該從提高其影響力著手，民主監(jiān)督應(yīng)本著陽光、公平的原則，增加民眾的議政參與度，民主監(jiān)督應(yīng)與其他監(jiān)督形成合力，通過其自身自由表達(dá)民意訴求的特點(diǎn)，達(dá)到讓權(quán)力運(yùn)行在陽光下的目的。

完善法律監(jiān)督體制重在體現(xiàn)法律的明晰性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、獨(dú)立性，通過制定相應(yīng)的法律，對縣委書記的權(quán)力邊界進(jìn)行明確的劃定和限制，加大懲處力度和幫正監(jiān)督主體的獨(dú)立性。

輿論監(jiān)督因?yàn)槠渥陨淼奶攸c(diǎn)，成為社會(huì)腐敗的預(yù)警系統(tǒng)。輿論監(jiān)督的完善和正確引導(dǎo)，對權(quán)力監(jiān)督起著重要的作用。以社會(huì)力量制約權(quán)力的輿論監(jiān)督是美國十分重視的一項(xiàng)監(jiān)督渠道，其素有“第四權(quán)力”的美譽(yù)。尤其是在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，輿論監(jiān)督作為一種非強(qiáng)制監(jiān)督，其效力也愈發(fā)地凸顯。網(wǎng)絡(luò)作為一種新型的媒介，正成為輿論監(jiān)督的重要渠道。廣受熱議的楊達(dá)才、雷政富等就是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督成效的典型代表，因此正確對待網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、拓寬民眾監(jiān)督渠道是完善輿論監(jiān)督的重要條件。同時(shí)對于傳統(tǒng)的新聞媒體，也應(yīng)該和民意站在一邊，對于腐敗問題應(yīng)該及時(shí)公正地予以報(bào)道。對于不敢報(bào)道的媒體和不敢揭發(fā)的民眾，應(yīng)給予相應(yīng)的政策支持，保障其沒有后顧之憂，有了政府制定的“撐腰體”，也就能激發(fā)社會(huì)輿論監(jiān)督的積極性。

4.技防人防雙管齊下，科技法律協(xié)同監(jiān)督。

針對當(dāng)前權(quán)力腐敗的隱蔽性及新形式、新特點(diǎn)的層出不窮，應(yīng)當(dāng)充分重視科技監(jiān)督的力量，大力推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)和發(fā)展，突出技防的重要性。大國的崛起往往伴隨著科技的創(chuàng)新，廉政建設(shè)亦是如此。通過網(wǎng)絡(luò)這一新興的表達(dá)民意訴求和強(qiáng)化輿論監(jiān)督的重要渠道，完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變以往腐敗防治中“以治為主”的觀念和政策，加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)的研發(fā)，構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行透明、民意表達(dá)暢通的綜合監(jiān)控互動(dòng)平臺(tái)。

技防的根本還是需要人來駕馭新技術(shù)，將監(jiān)督落實(shí)到位，這一切都須由細(xì)致明確的法律法規(guī)保障監(jiān)督行之有效，因而其重要性無需多言。第一，完善權(quán)力監(jiān)督的法律體制最重要的須保證法律制定的明晰性，防止貪官鉆法律的空子。當(dāng)前法律的漏洞正在被一些官員利用，“裸官”的層出不窮，一系列“房姐”、“房叔”、“房妹”事件的出現(xiàn)對法律提出了挑戰(zhàn)，因而完善法律漏洞至關(guān)重要。相關(guān)法律的制定應(yīng)更加考慮對細(xì)節(jié)的把控，力爭做到滴水不漏，清楚明晰，同時(shí)法律的制定也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，對于新型的權(quán)力腐敗方式加以監(jiān)督和制約。浙江高院的“拒腐”手冊就是一向很好的嘗試，其能夠結(jié)合具體的場景、案例，而給出明確的規(guī)范，對24種法官在辦案過程中可能遇到的收受賄賂行為給出了處理建議，這種細(xì)致具體的方式很值得借鑒。第二，加大懲治力度是保障法律強(qiáng)制性和權(quán)威性的重要途徑，尤可加大權(quán)力尋租的成本和風(fēng)險(xiǎn)，加大對腐敗官員的經(jīng)濟(jì)和政治懲處力度，健全相關(guān)的舉報(bào)法律制度，完善信訪制度，為民眾監(jiān)督提供合理有效的法律支撐，在加大懲治力度的同時(shí)要加大對舉報(bào)人的隱私安全和合法權(quán)利的保護(hù)，同時(shí)建立和完善相應(yīng)的激勵(lì)制度。第三，西方瑞典的監(jiān)察專員制度和新加坡的反貪調(diào)查局等都是獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的典范，作為監(jiān)督縣委書記的縣紀(jì)檢監(jiān)察，體現(xiàn)其獨(dú)立性是提高監(jiān)督執(zhí)行力的重要方式。因而需要制定相應(yīng)的法律予以保障其獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)力。廣東的預(yù)防腐敗局，珠海的“橫琴”廉政辦都是協(xié)同反腐、反腐一體化的典范，雖其獨(dú)立性仍有限，但是很好的嘗試。

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責(zé)任編輯 周 剛

D630.9

：A

：1003-8477（2013）06-0032-05

馮曦（1987—），男，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。陳海春（1956—），男，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。