試論建設(shè)我國(guó)統(tǒng)一的海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法船隊(duì)

李 朗,王立松,張志平,謝博文

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100;2.國(guó)家海洋局第一海洋研究所 青島 266061)

試論建設(shè)我國(guó)統(tǒng)一的海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法船隊(duì)

李 朗1,2,王立松2,張志平2,謝博文2

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 青島 266100;2.國(guó)家海洋局第一海洋研究所 青島 266061)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后,我國(guó)周邊國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架資源的爭(zhēng)奪,海洋維權(quán)形勢(shì)日趨緊張。2013年我國(guó)重組國(guó)家海洋局,成立中國(guó)海警局,整合了現(xiàn)有的四支海上執(zhí)法力量。文章從專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海上執(zhí)法的主要手段——千噸級(jí)大型公務(wù)船角度闡述了目前國(guó)內(nèi)海洋公務(wù)船管理的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)以及對(duì)策建議。

公務(wù)船;專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法;統(tǒng)一管理

1994年 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)正式生效。1996年 《公約》開始對(duì)我國(guó)生效。1998年,我國(guó)通過(guò) 《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》。這意味著我國(guó)的主權(quán)和利益范圍擴(kuò)展到12海里領(lǐng)海以外,包括了毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等大片海洋區(qū)域。我國(guó)是位于亞歐大陸東部的大國(guó),擁有世界上最寬廣的大陸架之一。根據(jù) 《公約》規(guī)定,我國(guó)管轄海域約300萬(wàn)km2,是陸域面積的1/3。這使我國(guó)海洋管理和執(zhí)法面臨前所未有的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇。

我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)近年發(fā)展迅猛,海岸帶開發(fā)活動(dòng)、漁業(yè)養(yǎng)殖和捕撈、石油和天然氣資源開發(fā)、海砂開采等活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成嚴(yán)重影響。在國(guó)際領(lǐng)域,隨著中國(guó)海周邊國(guó)家加緊對(duì)海洋資源和海洋權(quán)益的爭(zhēng)奪,我國(guó)在黃海、東海和南海均存在海洋劃界爭(zhēng)端。

為保護(hù)海洋環(huán)境、合理開發(fā)海洋資源、維護(hù)海洋權(quán)益,我國(guó)相關(guān)海洋行政主管部門均建立了公務(wù)船隊(duì)。公務(wù)船是我國(guó)在海上依法履行管理職責(zé)、維護(hù)海洋開發(fā)秩序和進(jìn)行海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)的基本手段。公務(wù)船具有較高的航速,自持力長(zhǎng),耐波性較好,搭載執(zhí)法人員,配備專業(yè)執(zhí)法裝備,具備完成海上管理和執(zhí)法任務(wù)的基本能力。區(qū)別于近海執(zhí)法的公務(wù)艇,公務(wù)船排水量一般在100噸以上,具備在12海里領(lǐng)海外執(zhí)法的能力。根據(jù)排水量,我國(guó)公務(wù)船一般分為500噸級(jí)、1000噸級(jí)和3000噸級(jí)及以上船舶。目前,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主要由1000噸級(jí)以上公務(wù)船完成執(zhí)法和維權(quán)任務(wù)。由于我國(guó) 《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》只對(duì)我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的基本權(quán)利做了原則性宣示,沒(méi)有明確具體的執(zhí)法主體、工作內(nèi)容、管轄對(duì)象和職責(zé)權(quán)限,可操作性較差。多年來(lái),我國(guó)公務(wù)船隸屬于不同行政管理部門,海上執(zhí)法力量分散,嚴(yán)重影響了海上執(zhí)法效率、管理成本和國(guó)際形象。為滿足國(guó)家日益發(fā)展的海上維權(quán)執(zhí)法需求,根據(jù)2013年3月14日第十二次全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,我國(guó)重新組建國(guó)家海洋局,成立中華人民共和國(guó)海警局,整合了中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政和海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)。這一歷史性的舉措改變了我國(guó)海上執(zhí)法和管理的分散局面。但由于長(zhǎng)期歷史發(fā)展過(guò)程中積累的問(wèn)題,以及日益嚴(yán)峻的海上斗爭(zhēng)形勢(shì),中國(guó)海警局建立統(tǒng)一海上執(zhí)法船隊(duì)的工作仍面臨很大挑戰(zhàn)。

1 國(guó)內(nèi)外公務(wù)船發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)海洋執(zhí)法船現(xiàn)狀

我國(guó)在多年的傳統(tǒng)海洋管理工作中一直是一種 “分散型的管理體制”[1]。涉海管理部門有:國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、公安部和海關(guān)等政府行政管理部門。中國(guó)海警局成立前,各部門相應(yīng)的公務(wù)船包括:海監(jiān)執(zhí)法船、漁政執(zhí)法船、海事救助船、海警船和海關(guān)緝私船。其中國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)系統(tǒng)是我國(guó)海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的主要力量,并已形成了中央、省 (直轄市、自治區(qū))、市到地方的系統(tǒng)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

2013年,我國(guó)重組國(guó)家海洋局,成立中國(guó)海警局,整合了除交通運(yùn)輸部海事機(jī)構(gòu)外的其他4家海上執(zhí)法部門,并設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)。這一歷史性的舉措,徹底扭轉(zhuǎn)了我國(guó)海上執(zhí)法和管理的分散局面。但由于中國(guó)海警局剛剛成立,正在逐步完成各系統(tǒng)執(zhí)法力量的整合工作,其成立前各部門的公務(wù)船現(xiàn)狀反映了目前我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法能力。

1.1.1 海監(jiān)系統(tǒng)

中國(guó)海監(jiān)是國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)下,中央與地方相結(jié)合的行政執(zhí)法隊(duì)伍。其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)成立于1998年。根據(jù) 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和 《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》,其主要職責(zé)是:對(duì)我國(guó)管轄海域 (包括海岸帶)實(shí)施巡航監(jiān)視,對(duì)侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違法行為進(jìn)行查處。

中國(guó)海監(jiān)由國(guó)家、省 (直轄市、自治區(qū))、市、縣四級(jí)海監(jiān)機(jī)構(gòu)組成。國(guó)家隊(duì)伍由3個(gè)海區(qū)總隊(duì)及其所屬的10個(gè)海監(jiān)支隊(duì)、3個(gè)航空支隊(duì)和3個(gè)維權(quán)執(zhí)法支隊(duì)組成;地方隊(duì)伍由11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)總隊(duì),52個(gè)地、市級(jí)海監(jiān)支隊(duì),189個(gè)縣市級(jí)海監(jiān)大隊(duì),7個(gè)國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)支隊(duì)和1個(gè)自然保護(hù)區(qū)大隊(duì)組成。根據(jù)2012年底資料,中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)擁有海監(jiān)船62艘,其中能夠承擔(dān)遠(yuǎn)海維權(quán)執(zhí)法任務(wù)的大型執(zhí)法船26艘,包括3000噸級(jí)以上的4艘、2500噸級(jí)1艘、1500噸級(jí)4艘、1000噸級(jí)11艘、800噸級(jí)6艘[2]。

1.1.2 海警系統(tǒng)

中國(guó)公安邊防海警部隊(duì)隸屬于公安部邊防局,根據(jù)2007年 《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》,主要職責(zé)為近海海上治安。編制列入武警序列,是由公安部領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役部隊(duì)。

全國(guó)共有20個(gè)海警支隊(duì),擁有500余艘船只,主力船型為130噸的218型和600噸級(jí)的618型。1000噸級(jí)船型較少,主要為2007年交付的排水量1600噸的718型和1500噸級(jí)的053H級(jí)護(hù)衛(wèi)艦改造的兩艘海警船。

1.1.3 漁政系統(tǒng)

漁政部門隸屬于農(nóng)業(yè)部。根據(jù) 《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》,其主要職責(zé)為:在我國(guó)領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域執(zhí)行漁業(yè)行政執(zhí)法任務(wù)。對(duì)外代表國(guó)家行使?jié)O政漁港監(jiān)督管理權(quán),維護(hù)國(guó)家海洋與漁業(yè)權(quán)益;對(duì)內(nèi)貫徹國(guó)家漁業(yè)發(fā)展方針政策,開展?jié)O政執(zhí)法,保護(hù)資源環(huán)境以及漁民的合法權(quán)益。

漁政部門在黃渤海、東海、南海3個(gè)海區(qū)設(shè)置區(qū)域性的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),還在重要漁港、邊境水域和跨省、自治區(qū)、直轄市的大型江河根據(jù)需要設(shè)置漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。其系統(tǒng)包括農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督管理局直屬的三大海區(qū)局和11個(gè)沿海省級(jí)漁業(yè)行政主管部門,各類機(jī)構(gòu)共2800余個(gè)。截至2010年底,漁政局共注冊(cè)漁政船1421艘。其中有兩艘排水量2500噸級(jí)以上的漁政船,6艘1000噸級(jí)漁政船[]。

1.1.4 海關(guān)系統(tǒng)

海關(guān)是國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān),由海關(guān)總署統(tǒng)一管理。依據(jù) 《海關(guān)法》,國(guó)家在海關(guān)總署設(shè)立專門偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu),配備專職緝私警察,負(fù)責(zé)對(duì)其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審。管轄地域范圍為:內(nèi)海、領(lǐng)海、界河、界湖。

海關(guān)共有46個(gè)直屬單位,600個(gè)隸屬海關(guān)和辦事處。緝私警察施行海關(guān)和公安雙重領(lǐng)導(dǎo),以海關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。海關(guān)總署緝私局擁有緝私船共200余艘。主要船型為230噸的616型、190噸的626型和160噸的611型。

1.1.5 海事系統(tǒng)

海事局隸屬于交通運(yùn)輸部,由原來(lái)的港務(wù)監(jiān)督局和船舶檢驗(yàn)局合并組建。負(fù)責(zé)行使國(guó)家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法,并履行交通部安全生產(chǎn)管理職能。

海事局下設(shè)機(jī)構(gòu)包括直屬的14個(gè)海事局和28個(gè)省、自治區(qū)和直轄市地方海事局。海巡船分為千噸級(jí)及以上大型船舶、船長(zhǎng)45～60米級(jí)的中型船舶和45米級(jí)以下小型船舶。代表性的大型船舶為3000噸級(jí) “海巡31”和 “海巡11”。

1.2 國(guó)外發(fā)展情況

目前,世界上大部分國(guó)家以海岸警備隊(duì)進(jìn)行海上綜合執(zhí)法,包括:美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)、日本海上保安廳、韓國(guó)海洋警察署以及俄羅斯邊防警衛(wèi)隊(duì)等。各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)不僅負(fù)責(zé)海洋權(quán)益維護(hù),還負(fù)責(zé)海上救助、海上治安執(zhí)法、漁業(yè)管理和海洋環(huán)境保護(hù)。尤其是我國(guó)海洋鄰國(guó)韓國(guó)與日本均建立了機(jī)構(gòu)完備、裝備精良的海岸警備隊(duì),并在黃海、東海的執(zhí)法中體現(xiàn)出了較高的執(zhí)法效率。其公務(wù)船是一種準(zhǔn)軍事化船型,完全根據(jù)200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)巡邏艦的理念設(shè)計(jì),配有艦炮和直升機(jī),追求快速反應(yīng)能力。

韓國(guó)海洋警察廳隸屬于韓國(guó)國(guó)土海洋部,任務(wù)包括:韓國(guó)領(lǐng)海警備巡邏、海難搜救、調(diào)查海上違法犯罪、監(jiān)測(cè)和防治海洋污染和防范海上軍事威脅等。截至2009年12月,擁有各類船舶278艘,其中1000噸級(jí)以上大型船舶為26艘[]。

日本海上保安廳隸屬于日本國(guó)土基礎(chǔ)設(shè)施交通省,任務(wù)包括:維護(hù)海上治安、維護(hù)海上交通安全、遏制海難事故、防止海上災(zāi)害和防治海洋污染。擁有各類艦船476艘,其中包括122艘巡視船、234艘巡視艇、63艘特殊警備救難艇、13艘海洋調(diào)查船、1艘航道標(biāo)志測(cè)量船、3艘設(shè)標(biāo)船、37艘燈塔巡檢船和3艘教育業(yè)務(wù)用船[5]。其大型巡視船包括3000噸級(jí)PLH級(jí)13艘,1000噸級(jí)PL級(jí)34艘?？梢?jiàn),日本用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的大型公務(wù)船數(shù)量與我國(guó)現(xiàn)有海洋執(zhí)法部門大型公務(wù)船的總數(shù)不相上下。

2 我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)公務(wù)船海上執(zhí)法問(wèn)題分析

隨著我國(guó)在1998年通過(guò) 《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》,我國(guó)公務(wù)船開始跨出12海里領(lǐng)海界限,進(jìn)入黃海、東海和南海200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法。由于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海區(qū)面積廣,海洋環(huán)境惡劣,海上斗爭(zhēng)形勢(shì)復(fù)雜,因此只有1000噸級(jí)以上公務(wù)船才具有執(zhí)法能力。1000噸級(jí)公務(wù)船一般為無(wú)限航區(qū)、續(xù)航力在5000海里以上,自持力30天以上,能夠在10級(jí)海況下航行。而1000噸級(jí)以下船舶由于船舶續(xù)航力和自持力限制,以及船舶本身噸位小、吃水淺,因而試航性較差,不適于在遠(yuǎn)海執(zhí)行任務(wù)。目前,我國(guó)和鄰國(guó)日本、韓國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的主力船舶均為1000噸級(jí)以上。

國(guó)家海洋局中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)在2000年以后啟動(dòng)了新型海監(jiān)船建造計(jì)劃,船舶噸位基本都在1000噸以上。這就是為了適應(yīng)新時(shí)期我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的任務(wù)需求而設(shè)計(jì)的。其中在 “十五”和 “十一五”10年期間建造三型船共13艘,分別為1000噸級(jí)8艘、1500噸級(jí)3艘和3000噸級(jí)2艘?！笆濉币詠?lái),啟動(dòng)了22艘千噸級(jí)以上海監(jiān)船建造計(jì)劃。2006年,中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)正式建立了定期維權(quán)巡航執(zhí)法制度,以在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)宣示主權(quán),履行維權(quán)執(zhí)法職能,維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。尤其是2011年7月, 3000噸級(jí)的“海監(jiān)50”船交付使用,使中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)在東海和南海各擁有了一艘3000噸級(jí)電力推進(jìn)的先進(jìn)海監(jiān)執(zhí)法船。兩年多來(lái),中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)多次以兩艘3000噸海監(jiān)船為旗艦,加上多艘1000噸級(jí)和1500噸級(jí)海監(jiān)船組成巡航編隊(duì),對(duì)東海油氣田區(qū)、釣魚島、西沙、東沙、中沙和南沙海域進(jìn)行巡航執(zhí)法。

2012年4月10日,菲律賓海軍在黃巖島襲擾我國(guó)漁船,中國(guó) “海監(jiān)75”船和 “海監(jiān)84”船首先趕到,解救了中國(guó)漁民。2012年9月,日本 “國(guó)有化”釣魚島鬧劇發(fā)生后,中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)先后派遣中國(guó) “海監(jiān)50”“海監(jiān)83”“海監(jiān)15”“海監(jiān)26”“海監(jiān)27”“海監(jiān)51”和“海監(jiān)66”等執(zhí)法船趕赴釣魚島海域執(zhí)行維權(quán)巡航執(zhí)法任務(wù)。這些公務(wù)船均是近年建造完成的1000噸級(jí)、1500噸級(jí)和3000噸級(jí)新型公務(wù)船。可見(jiàn),在目前專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)生的沖突中,1000噸級(jí)以上公務(wù)船是執(zhí)法的基本力量。

近年來(lái),隨著沿海各國(guó)加強(qiáng)了對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)資源和油氣資源的開發(fā)力度,海上爭(zhēng)端頻繁發(fā)生,而以前我國(guó)海上執(zhí)法公務(wù)船分別隸屬于中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)、漁政部門、交通海事部門、公安部邊防局和海關(guān)緝私局,這同韓國(guó)、日本由海岸警衛(wèi)隊(duì)統(tǒng)一海上執(zhí)法的情況形成鮮明對(duì)比。這嚴(yán)重影響了我國(guó)公務(wù)船海上執(zhí)法和維權(quán)的效率和成本。2013年,我國(guó)成立了中國(guó)海警局,整合了中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政和海關(guān)總署海上緝私警察隊(duì)伍。在新的斗爭(zhēng)形勢(shì)下,中國(guó)海警在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的公務(wù)船仍面臨很大挑戰(zhàn),具體存在的問(wèn)題如下。

2.1 各類執(zhí)法船總數(shù)較多,但大多數(shù)噸位較小

我國(guó)目前海上各類執(zhí)法船總數(shù)較多,但大多數(shù)噸位較小,不能進(jìn)行遠(yuǎn)海維權(quán)執(zhí)法任務(wù)。1000噸級(jí)以上海上執(zhí)法公務(wù)船總數(shù)僅40余艘,雖然與日本和韓國(guó)在一個(gè)數(shù)量級(jí)別上,但我國(guó)是大陸國(guó)家,面對(duì)渤海、黃海、東海和南海廣闊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,單位海區(qū)面積的執(zhí)法船數(shù)量相對(duì)較少,遠(yuǎn)不能勝任越來(lái)越多的海上執(zhí)法任務(wù)。

2.2 公務(wù)船建造質(zhì)量和裝備水平有待提高

與日本和韓國(guó)公務(wù)船相比,我國(guó)公務(wù)船建造質(zhì)量和裝備水平仍有一定差距。日韓公務(wù)船普遍裝備中小口徑速射武器。但我國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的公務(wù)船基本沒(méi)有20mm以上艦炮的配置。在設(shè)計(jì)建造標(biāo)準(zhǔn)上,日本和韓國(guó)公務(wù)船按照準(zhǔn)軍船標(biāo)準(zhǔn)建造,而我國(guó)公務(wù)船因之前隸屬于不同系統(tǒng),因此依據(jù)的設(shè)計(jì)建造標(biāo)準(zhǔn)均不同。例如中國(guó)海監(jiān)船按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)船級(jí)社特種船規(guī)范進(jìn)行船舶建造,而漁政部門依據(jù)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的漁業(yè)船舶建造規(guī)范進(jìn)行建造和管理,這都使我國(guó)公務(wù)船在海上沖突對(duì)抗中處于不利地位。

3 逐步建設(shè)我國(guó)統(tǒng)一的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海上執(zhí)法船隊(duì)

由于海上資源、環(huán)境和空間的高度相關(guān)性,因此對(duì)海洋各類資源開發(fā)、環(huán)境整體保護(hù)以及海洋空間的利用,必然從單一海洋要素的管理走向多要素的管理,從行業(yè)管理走向綜合管理。由于受生產(chǎn)力以及科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平的限制,我國(guó)的海洋開發(fā)與管理是從行業(yè)管理起步的,并形成了多個(gè)涉海管理部門。雖然有國(guó)家海洋局這一綜合海洋管理部門,但受各種因素限制,不能有效整合、協(xié)調(diào)和管理各涉海管理資源。這也就從根本上造成了之前我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法公務(wù)船的分散管理局面。而這一局面是產(chǎn)生各種海上執(zhí)法問(wèn)題的根源。

隨著我國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展,國(guó)家對(duì)海洋的需求和依賴越來(lái)越大,對(duì)海洋管理部門的投入不斷加大。各涉海部門都在尋求建造更多更大的執(zhí)法船舶。2013年4月16日,交通運(yùn)輸部5418噸的“海巡01”船下水,這標(biāo)志著“十二五”一個(gè)新的大噸位公務(wù)船建造高峰的來(lái)臨。在新的形勢(shì)下,我們必須改革舊的管理模式,在管理機(jī)制上有所創(chuàng)新,才能適應(yīng)愈來(lái)愈嚴(yán)峻的海上執(zhí)法環(huán)境。

根據(jù)2013年 《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,我國(guó)重新組建國(guó)家海洋局。國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法。我國(guó)新成立的國(guó)家海洋委員會(huì)具體工作也由國(guó)家海洋局承擔(dān)。根據(jù)2013年7月發(fā)布的 《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,國(guó)家海洋局加強(qiáng)的職責(zé)包括 “加強(qiáng)海洋綜合管理”與“加強(qiáng)海上維權(quán)執(zhí)法”。由此可見(jiàn),我國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到在 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》建立的國(guó)際海洋法管理體系下,國(guó)家海洋事務(wù)的管理必須以綜合海洋管理部門為主進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。因此國(guó)家海洋局的重組是我國(guó)發(fā)展海洋事業(yè)的科學(xué)選擇。

當(dāng)前,我國(guó)海洋權(quán)益斗爭(zhēng)的熱點(diǎn)區(qū)域在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。針對(duì)這一特定海區(qū)維權(quán)執(zhí)法對(duì)公務(wù)船的特殊要求,結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀,建議以現(xiàn)有大噸位執(zhí)法船為基礎(chǔ),循序漸進(jìn),逐步整合和建設(shè)我國(guó)的海上執(zhí)法力量。

3.1 完善海上維權(quán)執(zhí)法的法律法規(guī)體系

中國(guó)海警局成立后,明確了我國(guó)海上維權(quán)執(zhí)法的機(jī)構(gòu)和部門,但尚未建立執(zhí)法的法律法規(guī)體系。由于歷史上我國(guó)海上執(zhí)法力量分散,隸屬于不同部門,因此存在各部門之間職責(zé)界定不清楚,職責(zé)交叉等問(wèn)題。只有建立和完善海上執(zhí)法的法律法規(guī)體系,才能有效整合各海上執(zhí)法公務(wù)船隊(duì),我國(guó)海警船在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的執(zhí)法工作才能做到合法、有理和有據(jù)。

3.2 以現(xiàn)有海上執(zhí)法力量為基礎(chǔ),重點(diǎn)發(fā)展和整合千噸級(jí)以上公務(wù)船

在200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,千噸級(jí)以上執(zhí)法船才具有海上執(zhí)法能力。因此,為加強(qiáng)海洋權(quán)益保護(hù),中國(guó)海警局應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)千噸級(jí)以上執(zhí)法船的整合和管理工作。在目前我國(guó)海上執(zhí)法隊(duì)伍中,海監(jiān)船千噸級(jí)以上船舶數(shù)量最多、質(zhì)量最好,也是目前在釣魚島維權(quán)執(zhí)法的主要力量。而漁政船主要以漁業(yè)資源管理為主,因而漁政船采用的船舶建造和使用標(biāo)準(zhǔn)以及船員資質(zhì)較海監(jiān)船使用的中國(guó)船級(jí)社和海事部門的標(biāo)準(zhǔn)低。其目前千噸級(jí)以上船舶也較少,不具備在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行常態(tài)化巡航執(zhí)法能力。海警船和海關(guān)船基本是根據(jù)國(guó)內(nèi)法規(guī)管理近海發(fā)生的走私和海上治安事件,因此其船舶一般噸位較小,而且很少在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)同國(guó)外執(zhí)法船形成直接沖突和對(duì)峙,因而其千噸級(jí)以上船舶也較少。由此可見(jiàn),我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的執(zhí)法船隊(duì)?wèi)?yīng)以海監(jiān)船為基礎(chǔ)和主體,整合其他系統(tǒng)的大型公務(wù)船,集中優(yōu)勢(shì)力量,加強(qiáng)我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的遠(yuǎn)海執(zhí)法能力。

3.3 繼續(xù)加強(qiáng)船舶和裝備能力建設(shè)

我國(guó)目前在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的千噸級(jí)公務(wù)船在船舶性能、數(shù)量和裝備水平上與日本和韓國(guó)等海洋鄰國(guó)仍存在一定差距。雖然近年中國(guó)海監(jiān)投入了一批新造公務(wù)船,加強(qiáng)了海上巡航和執(zhí)法能力,但面對(duì)日益緊張的海上維權(quán)形勢(shì),船舶數(shù)量仍顯不足。而已有的大型公務(wù)船還存在船齡老舊、性能落后,在航率較低等問(wèn)題。另外,由于我國(guó)執(zhí)法公務(wù)船在船載武器、直升機(jī)、監(jiān)視取證和指揮通信等執(zhí)法裝備方面的差距,在與國(guó)外公務(wù)船的對(duì)抗中仍顯能力不足。尤其是中國(guó)海警局成立后,其海上執(zhí)法工作定位、任務(wù)、需求與以往公務(wù)船均有不同,應(yīng)根據(jù)新的海上執(zhí)法要求,設(shè)計(jì)和建造新型海警船?？傊?我國(guó)在整合現(xiàn)有海上執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上,應(yīng)根據(jù)新的海上維權(quán)執(zhí)法形勢(shì)要求,統(tǒng)籌規(guī)劃,循序漸進(jìn),繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法船的能力建設(shè)。

4 結(jié)論

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后,各國(guó)均投入巨額資金勘探大陸架,并相繼向聯(lián)合國(guó)提交了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界方案。今后各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益爭(zhēng)奪將日趨激烈,并將在領(lǐng)海之外形成新的海上利益格局。這種新的海上管理局面將與以往的海洋管理方式大為不同,勢(shì)必推動(dòng)各國(guó)加強(qiáng)海洋執(zhí)法力量的整合和建設(shè)。目前,主要發(fā)達(dá)海洋國(guó)家均建立了海岸警衛(wèi)隊(duì),施行海上執(zhí)法、維權(quán)和救助的統(tǒng)一管理。在新的海洋管理形勢(shì)下,這一機(jī)制的優(yōu)勢(shì)愈發(fā)凸顯,并為各國(guó)所效仿。因此,為應(yīng)對(duì)日益激烈的海上權(quán)益沖突,保衛(wèi)我國(guó)海洋利益,重組國(guó)家海洋局,建立中國(guó)海警局,成立統(tǒng)一的海上執(zhí)法船隊(duì)是發(fā)展我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的必由之路。

[1] 王琦,等.海洋管理從理念到制度[M].北京:海洋出版社,2007:228.

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