論公共危機(jī)背景下民族地區(qū)政府形象塑造

何志武

（重慶科技學(xué)院 合作與發(fā)展部，重慶 401331）

民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展歷來備受黨和國家關(guān)注。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展”。[1]然而民族地區(qū)卻是我國生態(tài)相對(duì)脆弱、社會(huì)隱患較多、社會(huì)公共危機(jī)多發(fā)的地區(qū)之一。作為社會(huì)公信力最高的組織，政府在防范和化解社會(huì)危機(jī)中處于關(guān)鍵地位。因此，民族地區(qū)政府形象的塑造直接影響到危機(jī)處理的效果及民族地區(qū)的穩(wěn)定和諧與發(fā)展。

一、公共危機(jī)背景下民族地區(qū)政府形象塑造的意義

由于在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中忽視環(huán)境保護(hù)，直接或間接引發(fā)各種自然災(zāi)害及不同民族和宗教間時(shí)有摩擦，國內(nèi)外反動(dòng)勢(shì)力活動(dòng)頻繁，民族地區(qū)歷來是公共危機(jī)多發(fā)之地。所以，對(duì)于民族地區(qū)政府而言，只有在危機(jī)應(yīng)對(duì)的實(shí)踐中注重自身的形象建設(shè)，才能打造出親民、高效、陽光的政府形象，為危機(jī)應(yīng)對(duì)營造良好的環(huán)境，提高政府危機(jī)應(yīng)對(duì)的效率。同時(shí)，對(duì)各種公共危機(jī)事件及時(shí)有效地處理又必將有利于政府更好、更優(yōu)形象的樹立，形成良性循環(huán)，在公眾和政府間架起一座血脈相通的連心橋。

對(duì)于民族地區(qū)政府而言，良好的政府形象是可資利用的有效資源，是一種精神資源。這種精神資源不同于宗教信仰的“人文關(guān)懷”，它是政府全心全意為人民服務(wù)的集中體現(xiàn)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性，因而能充分激發(fā)公眾斗志，堅(jiān)定人們渡過難關(guān)的信心。而由政府形象所決定的政府的凝聚力、號(hào)召力和影響力又是一種能力資源，能直接或間接引導(dǎo)公眾的心理傾向和行為傾向，在社會(huì)上起到廣泛的動(dòng)員作用。因而良好的政府形象是政府危機(jī)應(yīng)對(duì)的優(yōu)勢(shì)資源，能夠大大提高政府的工作效率，對(duì)民族地區(qū)政府公信力的提升作用明顯，對(duì)民族地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展也意義深遠(yuǎn)。

對(duì)于公眾而言，良好的政府形象又為公眾獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策和民主監(jiān)督提供了便利的渠道。政府的科學(xué)決策離不開對(duì)“一線”信息的準(zhǔn)確把握，更離不開人民群眾的群策群力。然而民族地區(qū)政府及其工作人員官本位思想過重，與公眾間正常的溝通渠道缺乏，造成政府形象缺失，人民群眾社會(huì)參與的積極性和主動(dòng)性并不高。因此加強(qiáng)民族地區(qū)政府形象建設(shè)能夠改善公眾與政府間關(guān)系，打通信息交流通道，形成公眾敢言、愿言，政府愿聽、善聽的局面，為科學(xué)決策添加保險(xiǎn)，為有效應(yīng)對(duì)危機(jī)提供信息支持，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，透明、誠信、廉潔等政府形象的建立必然帶來政府運(yùn)行機(jī)制的改革和創(chuàng)新，公眾的社會(huì)參與權(quán)利將得到進(jìn)一步的尊重和保障，這不僅為公眾對(duì)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)的表現(xiàn)進(jìn)行長期有效的監(jiān)督提供了條件，而且對(duì)民族地區(qū)政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)也意義重大。

二、公共危機(jī)背景下民族地區(qū)政府形象塑造面臨的挑戰(zhàn)

政府形象是指政府與公眾在互動(dòng)過程中，公眾對(duì)政府的綜合印象。鑒于政府在社會(huì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的責(zé)任和作用，公眾對(duì)政府的預(yù)期本就很高，理想化取向嚴(yán)重。和其他地區(qū)相比，民族地區(qū)公眾對(duì)危機(jī)處理中政府形象的預(yù)期更高。所以，民族地區(qū)政府形象塑造面臨很大挑戰(zhàn)。

（一）公共危機(jī)處理過程挑戰(zhàn)政府適應(yīng)能力。

民族地區(qū)自然災(zāi)害、惡性事件和群體事件等公共危機(jī)事件的發(fā)生往往復(fù)雜多變，關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，破壞性大，牽一發(fā)而動(dòng)全身。如2008年5月發(fā)生在四川汶川地區(qū)的里氏8級(jí)特大地震，造成十萬余人死亡，將近四十萬人受傷，“直接經(jīng)濟(jì)損失為6920.11億元，占2007年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2.81%”。[2]地震所造成的山體松動(dòng)又間接誘發(fā)了甘南藏族自治州舟曲縣特大泥石流，把素有“隴上桃花源”之稱的舟曲縣毀于一旦。自然災(zāi)害的發(fā)生又帶來了生態(tài)破壞、疾病傳播等諸多社會(huì)難題。這在客觀上要求各級(jí)政府在危機(jī)處理的過程中具備良好的適應(yīng)能力，在最短時(shí)間內(nèi)控制危機(jī)事件發(fā)生作用的范圍，把損失降到最低點(diǎn)。然而像西藏、新疆、云南等民族地區(qū)地形復(fù)雜、交通不便、信息閉塞，危機(jī)信息很難及時(shí)掌握，無形中增加了科學(xué)決策的難度。因而在信息失衡、矛盾多發(fā)的背景下，政府良好的適應(yīng)能力顯得尤為重要。

在不斷的危機(jī)應(yīng)對(duì)——處理——總結(jié)——再應(yīng)對(duì)的過程中，政府無外乎三種結(jié)局：其一，無法承受危機(jī)的沉重打擊，全面崩潰；其二，危機(jī)處理不當(dāng)，尤其沒有及時(shí)得到公眾的理解和支持，危機(jī)過后，政府形象嚴(yán)重受損，社會(huì)公信力持續(xù)下降；其三，不僅經(jīng)受住了考驗(yàn)，而且由于措施積極有效，贏得了公眾的認(rèn)可，在公眾心目中樹立起了良好的形象。然而調(diào)查顯示，我國民族地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)政府大多處于第二種境地，在一定程度上制約了政府形象的改善和執(zhí)政水平的提高。

（二）公共危機(jī)處理方式挑戰(zhàn)政府溝通能力。

有效的溝通方式和渠道是政府與公眾間雙向互動(dòng)的必備條件。然而政府和公眾間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善一直是制約我國各級(jí)政府與公眾和諧關(guān)系建立的短板。這在民族地區(qū)基層政府表現(xiàn)得尤為明顯。在云南、廣西等少數(shù)民族地區(qū)，黨群干群關(guān)系緊張一直是民族地區(qū)基層群體性事件突發(fā)的主要原因之一。而基層黨群干群關(guān)系緊張的根源在于群眾的強(qiáng)烈訴求與落后的溝通機(jī)制不配套。近年來，在黨和國家的關(guān)心和支持下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、政治民主化不斷推進(jìn)、文化建設(shè)逐步開展，群眾的民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)明顯增強(qiáng)，由此產(chǎn)生了多種訴求，需要暢通的渠道傳遞和表達(dá)。而現(xiàn)階段，大部分黨員干部在政策制定和執(zhí)行上主觀臆斷色彩濃重，不注意疏通，黨群干群間隔閡不斷加重。當(dāng)公眾的正常訴求難以通過規(guī)范的、合法的渠道有效表達(dá)時(shí)，就必然選擇非規(guī)范、不合法的渠道，導(dǎo)致黨群干群之間矛盾激化甚至形成對(duì)抗，造成惡性群體事件的發(fā)生。事件發(fā)生后，政府部門和廣大黨員干部與公眾的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制依然缺乏，如2008年發(fā)生的云南孟連事件、2009年發(fā)生的云南陸良事件等都和政府在預(yù)防和危機(jī)處理的過程中與公眾溝通協(xié)調(diào)不力有關(guān)。危機(jī)處理中政府溝通能力缺乏是影響親民政府形象塑造的重要原因之一。

（三）公共危機(jī)處理效果和處理機(jī)制挑戰(zhàn)政府公信力。

政府公信力是政府通過作為得到社會(huì)公眾信任和認(rèn)可的能力。對(duì)于民族地區(qū)而言，面對(duì)頻繁的公共危機(jī)事件，政府危機(jī)處理的能力和效果在某種程度上直接決定著其社會(huì)公信力。民族地區(qū)的公共危機(jī)事件具有特殊的復(fù)雜性，危機(jī)事件涉及到多元主體，危機(jī)事件國際化程度高，易蔓延擴(kuò)散，其危害性加強(qiáng)。這些都導(dǎo)致危機(jī)處理難度大，耗時(shí)長久。加之民族地區(qū)科學(xué)預(yù)測落后、歷史人文條件復(fù)雜，危機(jī)應(yīng)對(duì)的相關(guān)機(jī)制尚不完善，如預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制、決策機(jī)制和組織協(xié)調(diào)機(jī)制等，危機(jī)處理效果往往不盡如人意。在危機(jī)處理的過程中，政府自身存在的一些弊端逐漸顯現(xiàn)，如腐敗問題、政府工作人員的素質(zhì)問題等，在現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)的增幅下暴露無遺。在這樣的條件下，政府的社會(huì)公信力很難長期維持。

三、公共危機(jī)背景下民族地區(qū)政府形象塑造的有效路徑

面對(duì)復(fù)雜多發(fā)的危機(jī)形勢(shì)，民族地區(qū)各級(jí)政府要想維護(hù)好該地區(qū)的穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須積極探索政府形象塑造的有效路徑，在積極有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)中進(jìn)一步改善政府形象，不斷提高各級(jí)政府執(zhí)政的能力和水平。

（一）通過積極作為和適度尊重塑造“人性”政府形象。

公共危機(jī)背景下，民族地區(qū)政府要及時(shí)反應(yīng)，勇于決策，敢于公開，敢于擔(dān)當(dāng)。通過積極作為和適度尊重塑造“人性”政府形象。

首先，通過積極作為打造責(zé)任政府。公共危機(jī)事件的發(fā)生若非天災(zāi)，即為人禍，普通公眾一般難以抗拒，因而在危機(jī)下，公眾對(duì)政府的依賴和期望明顯增強(qiáng)，民族地區(qū)人民表現(xiàn)得尤為明顯。在危機(jī)處理過程中，政府積極作為一方面表現(xiàn)為及時(shí)反應(yīng)，勇于決策，果斷采取措施消除危機(jī)，救民于水火；另一方面表現(xiàn)為敢于公開，敢于擔(dān)當(dāng)。危機(jī)處理過程不可能一帆風(fēng)順，敢于作為本就是政府勇于擔(dān)當(dāng)?shù)淖詈皿w現(xiàn)。政府及其工作人員積極的作為態(tài)度能夠充分體現(xiàn)出政府的政治責(zé)任感和使命感，在心理上和實(shí)踐上產(chǎn)生強(qiáng)大的說服力，形成公眾對(duì)政府的價(jià)值認(rèn)同，充分發(fā)揚(yáng)出先進(jìn)人物榜樣示范效益的優(yōu)勢(shì)，使政府執(zhí)政為民的責(zé)任形象深入民心。

其次，通過適度尊重打造寬容政府。民族地區(qū)有其特殊的歷史文化背景和宗教背景，因而民族地區(qū)政府在處理危機(jī)事件的過程中需要保持尊重和理解的心態(tài)，充分尊重當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷淖诮绦叛龊兔褡屣L(fēng)俗習(xí)慣，充分理解人們的性格特征和處事方式，對(duì)些許輕微錯(cuò)誤以教育為主，曉之以情，動(dòng)之以理，寬容對(duì)待，營造政府和公眾間和諧的環(huán)境。但政府講究寬容并不是一味包容，對(duì)擾亂社會(huì)治安的個(gè)人或群體違法行為要依法嚴(yán)厲懲處，對(duì)危害社會(huì)穩(wěn)定和國家安全的行為要堅(jiān)決打擊，絕不姑息，以儆效尤。把依法治國和以德治國統(tǒng)一到寬容政府形象的建設(shè)中去。

（二）建立健全科學(xué)的決策機(jī)制和快速的反應(yīng)機(jī)制，塑造“效能”政府形象。

公共危機(jī)背景下，民族地區(qū)政府要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，建立健全決策機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制，從全局上考量，統(tǒng)籌安排，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，塑造“效能”政府形象。

首先，完善科學(xué)的決策機(jī)制，打造效能決策層。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面的原因，民族地區(qū)政治民主化進(jìn)程起步晚，和其他地區(qū)相比有差距，決策機(jī)制尚不健全，難以有效應(yīng)對(duì)突如其來的危機(jī)。所以要實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，首先必須建立健全決策機(jī)制，積極推廣優(yōu)秀的決策經(jīng)驗(yàn)，提高現(xiàn)有決策制度（如民主集中制、行政首長負(fù)責(zé)制、社會(huì)公示制、專家咨詢制、決策論證制度等）的效率，并加強(qiáng)整合，綜合使用，確保危機(jī)應(yīng)對(duì)的科學(xué)和高效。其次必須拓寬信息搜集渠道，建立預(yù)警機(jī)制（特別是針對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)警機(jī)制），只有及時(shí)準(zhǔn)確地把握了危機(jī)信息，才能從全局上考量，抓住主要矛盾，統(tǒng)籌安排。再次必須提高決策層的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)決策層臨時(shí)決策和危機(jī)評(píng)估的能力，提高決策層的現(xiàn)場指揮能力，增強(qiáng)決策的時(shí)效性與實(shí)效性。同時(shí)還須通過積極推進(jìn)民主決策和依法決策促進(jìn)科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)決策的民主化與法制化。

其次，健全快速的反應(yīng)機(jī)制，打造效能反應(yīng)層?？焖儆行У姆磻?yīng)機(jī)制是高效應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要保證。所以首先必須建立健全從上到下的快速反應(yīng)機(jī)制，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多角度著手，細(xì)化應(yīng)急預(yù)案、及時(shí)發(fā)布信息、落實(shí)責(zé)任問責(zé)，強(qiáng)化政府各部門間的分工合作，增強(qiáng)危機(jī)發(fā)生后政府的信息處理與反饋能力、救援能力和物資調(diào)動(dòng)能力，通過有效的人員物資調(diào)動(dòng)通道和有序的部署安排把危機(jī)造成的損失降到最低。要縮短反應(yīng)時(shí)間還必須充分發(fā)揮基層政府的戰(zhàn)斗堡壘作用，使基層政府成為一線信息的重要反饋者和上層決策的主要貫徹者，確保整個(gè)反應(yīng)系統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的靈敏性和實(shí)效性。

（三）建立健全民族地區(qū)政府政務(wù)公開機(jī)制，塑造“陽光”政府形象。

政府政務(wù)公開機(jī)制不僅是發(fā)揚(yáng)民族地區(qū)社會(huì)主義民主的重要形式，更是民族地區(qū)政府形象塑造的有效途徑。對(duì)公共危機(jī)事件的處理，不僅關(guān)系到公眾個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，因而公眾有權(quán)獲得及時(shí)、準(zhǔn)確的信息。而政府及時(shí)、準(zhǔn)確的信息公開和釋疑也必將贏得公眾的理解和支持，有利于打造透明、誠信、清廉的政府形象，使政府真正成為陽光政府。

首先，充分利用各種媒體網(wǎng)絡(luò)資源，及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)道危機(jī)信息，打造透明政府。面對(duì)突如其來的重大災(zāi)害和危機(jī)事件，如果政府不利用主流媒體和信息網(wǎng)絡(luò)及時(shí)、準(zhǔn)確地予以報(bào)道，各種謠言、小道消息就會(huì)趁虛而入，特別是在西藏、新疆等地區(qū)，國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力活動(dòng)猖獗，而且擅長煽風(fēng)點(diǎn)火，擾亂人心，刻意制造公眾和政府間矛盾，在現(xiàn)代通訊網(wǎng)絡(luò)的無限增幅下，造成社會(huì)更大的不穩(wěn)定。因此，政府不僅要建立和完善危機(jī)信息公開機(jī)制、拓寬信息發(fā)布渠道，還要充分發(fā)揮主流媒體對(duì)社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用，爭取公眾的理解、支持和信任，形成政府與公眾之間的良性互動(dòng)，增強(qiáng)政府的影響力、凝聚力和號(hào)召力，塑造透明政府形象。

其次，公開政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的全過程，打造誠信政府。民族地區(qū)政府在危機(jī)應(yīng)對(duì)的過程中，由于危機(jī)發(fā)生和變異太快，信息掌握不全，個(gè)人或群體的決策能力和水平差別較大等原因，失誤和不足在所難免，公眾對(duì)此也會(huì)報(bào)以理解和支持的態(tài)度。所以在危機(jī)應(yīng)對(duì)的過程中，任何領(lǐng)導(dǎo)或工作人員不應(yīng)怕?lián)?zé)任而掩蓋實(shí)情，敷衍塞責(zé)，要發(fā)揚(yáng)誠信品格，敢于公開敏感信息（不涉及國家安全和機(jī)密），真實(shí)地向公眾公布危機(jī)應(yīng)對(duì)的進(jìn)展情況，塑造誠信政府形象，通過誠信政府帶動(dòng)誠信社會(huì)，營造出“守信為榮，失信為恥，無信為憂”的社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)民族地區(qū)誠信社會(huì)建設(shè)，為社會(huì)的穩(wěn)定添加保險(xiǎn)。

再次，健全事后財(cái)務(wù)公開機(jī)制，打造清廉政府。危機(jī)應(yīng)對(duì)中健全的政務(wù)公開機(jī)制不僅包括事中公開，還應(yīng)包括事后公開；不僅包括災(zāi)害信息公開，還應(yīng)包括物資救援、調(diào)度和災(zāi)后重建的公開。某些危機(jī)持續(xù)時(shí)間長，波及范圍廣，危害性大，危機(jī)發(fā)生后的規(guī)劃重建工作長期而艱巨，關(guān)乎到民族地區(qū)廣大人民群眾的實(shí)際利益，因此必須實(shí)現(xiàn)事后公開。在救援的過程中，涉及到經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)方面的信息往往難以統(tǒng)計(jì)和搜集，某些工作人員借機(jī)大發(fā)危機(jī)財(cái)，或中飽私囊，或重復(fù)冒領(lǐng)，或監(jiān)守自盜，自下而上的信息和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)過于虛假等等。這些都必須通過健全事后財(cái)務(wù)公開機(jī)制予以規(guī)范，才能有效杜絕政府工作人員以權(quán)謀私現(xiàn)象的產(chǎn)生，打造清廉政府，為公眾的民主監(jiān)督提供正當(dāng)途徑。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-09.

[2]袁一凡.四川汶川8.0級(jí)地震損失評(píng)估[J].地震工程與工程振動(dòng)，2008，（5）.