對村民自治實(shí)踐困境的審視——基于村民自治內(nèi)外部制約因素的考察

韋開蕾

（海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，海南 ?？?570228）

一、問題的提出

在《村民自治走進(jìn)了死胡同》[1]和《村民自治已經(jīng)沒有了意義嗎？》[2]的討論中，理性審視當(dāng)下村民自治實(shí)踐中的困境，無疑對進(jìn)一步推進(jìn)村民自治實(shí)踐具有重要意義，但必須抓住問題的關(guān)鍵所在。我國現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。”《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村委組織法》)也確立了村民自治的某些具體法律原則。這即是說，村民自治在法律原則上是不成問題的。但從近年來村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多問題和農(nóng)民維權(quán)道路的艱辛看，我國“村民自治”事實(shí)上還處于起步探索階段。審視個中困境，找出破解辦法，是我們面臨的緊迫任務(wù)。

據(jù)觀察，現(xiàn)實(shí)中的村民自治難以真正自治的主要原因在于：一是來自政府（主要是上級政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政權(quán)力的過分干預(yù)；[3](p4、20)一是由于村民自治體內(nèi)部缺乏民主決策機(jī)制導(dǎo)致自治體領(lǐng)導(dǎo)人擁有專制權(quán)力。而且這兩種權(quán)力在惡劣的情況下還具有相互促進(jìn)的性質(zhì)。這樣，自治體的自治職能就處在兩種權(quán)力的擠壓之下而難以充分實(shí)現(xiàn)。

為了對村民自治實(shí)踐中的困境有一個更為清楚的認(rèn)識，本文將首先考察村的組織結(jié)構(gòu)及其財(cái)產(chǎn)關(guān)系，然后對村自治體的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上分析自治難行的原因，進(jìn)而提出民主制約權(quán)力的結(jié)論。

二、村的組織結(jié)構(gòu)及其財(cái)產(chǎn)關(guān)系

（一）村民（戶）。

根據(jù)事實(shí)上對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與度劃分，我國農(nóng)村村民至少可以分為三類：一是無行為能力或者限制行為能力的人；二是外出人員，其戶口在村子里，但由于其在外打工或讀書而長期不在村里的人；三是完全行為能力并且事實(shí)上也在公共事務(wù)中充分行使其權(quán)利的人。

由于第二、三類人的公共事務(wù)參與度較高，本文重點(diǎn)分析他們對公共事務(wù)的影響。第二類人中又可分為兩種：一是外出務(wù)工的人，可能由于在外面“混得不錯”而具有公共決策的發(fā)言權(quán)，因?yàn)槠洳粌H在法律上享有這種權(quán)利，而且在事實(shí)上也可以通過某種方式行使這種權(quán)利。二是在外讀書的人，一般是指超過十八歲的大學(xué)生或研究生。由于他們畢業(yè)后回到村里的可能性不大，因而他們也不大參與村里公共事務(wù)的決定權(quán)。但在某些時候，他們可能為其父母增加說話的分量。

第三類人需要重點(diǎn)分析。他們雖然在法律上具有同樣的權(quán)利，但在事實(shí)上他們的權(quán)利（影響力）并不相等。這一類又分為三種。第一種是戶主，戶主在大多情形下是指家庭里的成年男子，個別時候也可以是成年婦女；第二種是婦女，一般情況充當(dāng)副戶主或男戶主的內(nèi)參；第三種是村委會或者黨支部的成員，即自治體的管理機(jī)構(gòu)成員。這三種人在公共決策時的重要性是不同的：管理機(jī)構(gòu)成員處于最重要地位，戶主在家庭中可能最具權(quán)威，但在公共事務(wù)決策中卻未必有什么地位。在正常的公共集會中如果需要各家各戶的參與，則每一戶都不能被忽略，每一戶都要有代表參加。

在鄉(xiāng)村自治實(shí)踐中，“戶”經(jīng)常被視為參與公共決策的一個單位?！洞逦M織法》共有兩處提到了戶的作用：一處是第22條“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過”。另一處是第25條“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會議，討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會議組成人員的三分之一以上。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”。這就意味著法律承認(rèn)了以“戶”為單位的“民主決策”的合法性。民主廣度的擴(kuò)大可能在一定程度上會減少民主的深度，反過來說，民主廣度的縮小可能會增加民主的深度。[4](p23)以戶為單位參與決策可以提高民主的深度，而其廣度的減少對利益的代表性和決策的合理性影響很小?？梢哉f，以戶為單位是村民民主決策的最優(yōu)選擇。

需要指出的是，這里沒有把村內(nèi)的利益集團(tuán)，如村辦企業(yè)等列為村組成員，這并非因?yàn)槠洳恢匾蛘咴诖謇餂]有影響力。而恰恰相反，掌握村辦企業(yè)的人也往往是村里最有權(quán)勢的人，他們運(yùn)用對企業(yè)的控制權(quán)使自己獲利。從決策的公正性角度講，這些集團(tuán)不應(yīng)作為一個整體參與公共事務(wù)的決定，但是，掌控企業(yè)的人與其他人一起以個體身份（單個人或者戶的代表）參與決策，也不會損害其自身參與決策的權(quán)利。

（二）村管理機(jī)構(gòu)及成員：村委會、村黨支部、村長和小組長。

村民委員會是法定的村級自治管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《村委組織法》第9條規(guī)定，“村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成”；第11條規(guī)定，其產(chǎn)生方式是“由村民直接選舉產(chǎn)生”?！洞逦M織法》第4條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”這意味著，村黨支部書記在很多方面具有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)，凌駕于村委會之上。事實(shí)上，有些村黨支部的成員也是村委會的成員，村主任和黨支書“一肩挑”的情況也是常見的。該法第3條規(guī)定，“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”。第28條規(guī)定，“村民小組組長由村民小組會議推選”。在村民小組這一級不再設(shè)立更多的公共職位，只設(shè)小組長一人。設(shè)立村民小組，主要是便于對太大的村進(jìn)行管理。村和村小組的干部是有報酬的，但干部薪水的多少并不是由村民自行決定，而是由上級政府決定。根據(jù)該法律規(guī)定，“村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼”（第6條第2款），根據(jù)法律詮釋原則，既然是自治組織，則所給的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)由村民會議決定，而不應(yīng)該由上級政府決定。而且根據(jù)其第24條對“本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”的決定，應(yīng)當(dāng)由村民會議決定，干部的補(bǔ)貼也應(yīng)當(dāng)包括在內(nèi)。但在村民們的心目中，也許認(rèn)為上級政府的決定更有權(quán)威，顯然這種想法可能對自治實(shí)踐造成損害。

（三）財(cái)產(chǎn)占有關(guān)系：私人物品、公共物品和混合物品。

一般而言，可以將一個村的財(cái)產(chǎn)近似地劃分為私人物品、公共物品和混合物品。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種劃分并不完美，且存有爭議。但這種劃分有一種好處，就是可以在一定程度上可以知曉法律對各種不同物品保護(hù)的程度甚至保護(hù)的方式是很不一樣的。

私人物品，包括村民的住房及其家私。私人物品受到的保護(hù)較為充分。住房下面的土地所有權(quán)不好界定，但是大家都承認(rèn)，只要房屋沒有被拆掉，房屋下面的土地就屬于房主。因此，至少在一定的時期內(nèi)地基可以看作私人物品，但其處分權(quán)會受到一些限制。在某些特別的情況下，房屋下面的土地也會受到侵犯。

公共物品，包括湖泊、河流、道路和其他沒有具體所有人或管理人的物品。它不僅屬于全體的村民，也可以為村外的人服務(wù)。但無論是村內(nèi)的人還是村外的人都不應(yīng)當(dāng)破壞公共物品，且在某些正當(dāng)使用情況下是排除村外人的。另外，還有一些公共設(shè)施，如學(xué)校、村委會的辦公室在性質(zhì)上也是公共的。

混合物品，如耕地和山林，除非法律明確規(guī)定屬于國家所有，但土地的經(jīng)營和山林的管理往往是分到各家各戶的，這就使得這些物品有公私混合的性質(zhì)。村辦企業(yè)本來應(yīng)當(dāng)是公共的但由于其管理者掌握了更多的權(quán)力，所以在事實(shí)上具有混合物品的性質(zhì)。最容易發(fā)生問題或者財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到足夠保護(hù)的就是這類物品。其原因可能有兩個，一是法律在這方面的保護(hù)有某些矛盾；另一方面是某些個人或者組織侵犯這些權(quán)利很容易找到借口。

三、鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)：現(xiàn)行村民自治實(shí)踐中的困境

從上述分析的村的組織結(jié)構(gòu)及其財(cái)產(chǎn)關(guān)系可見，這個組織實(shí)際上包含了在權(quán)勢上的強(qiáng)者和弱者，不過在某些情況下兩者有重合現(xiàn)象，這就是典型的自治。美國學(xué)者科恩認(rèn)為，只要最高權(quán)力是屬于全體的，就可以稱為自治，而不管是否賦予了某個組織或者個人以特別的治理權(quán)。[4](p27)但是，什么是最高權(quán)力，以及最高權(quán)力在何種情況下才能被實(shí)現(xiàn)卻是一個需要仔細(xì)分析的問題。為此，我們首先看看公共事務(wù)的決定，特別是重大公共事務(wù)的決定情況，并在此基礎(chǔ)上對農(nóng)村賄選問題作一個簡單評價，最后窺視一下鄉(xiāng)村自治權(quán)力的制約情況。

（一）村首腦人物、管理機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)和村民會議的權(quán)力劃分。

村首腦人物一般是指村主任或者村黨支部書記，他們是村里行使自治權(quán)的代表，他們誰是實(shí)際上的“一把手”不取決于法律規(guī)定，而是取決于兩人能力的大小，事實(shí)上也存在許多“一肩挑”的情況。首腦人物的事務(wù)很多，主要有調(diào)解鄰里糾紛、收取各種費(fèi)用、決定救濟(jì)資金的發(fā)放、倡導(dǎo)并組織興修水利或建設(shè)其他公共工程、管理村辦企業(yè)、代表村莊與村外組織或個人簽訂合同以及以村的名義進(jìn)行訴訟等等，其中多數(shù)事務(wù)會涉及大量的金錢管理。

管理機(jī)構(gòu)是由首腦人物、村委會和黨支部的其他成員及村小組組長組成。盡管村委會是一個集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上每個人在其中的話語權(quán)是不一樣的。通常首腦人物與會計(jì)一起基本上就可以掌握一切重要的權(quán)力。由于法律沒有明確規(guī)定村委會成員在什么情況下必須集會，集體做出決定，所以村委會對首腦人物的制約是非常有限的，而多數(shù)情況下其他村委會成員很難涉及許多重要的事務(wù)。

如果說民選的管理機(jī)構(gòu)對首腦人物的權(quán)力基本沒有影響的話，利益集團(tuán)卻相反。利益集團(tuán)通常是在人多勢眾的家族中形成，并且往往有政府背景，或有錢。在這種情況下，首腦人物往往是這些利益集團(tuán)的代表人或者代理人。在存在利益集團(tuán)的村莊，一般村民不僅沒有民主權(quán)利，甚至連基本人權(quán)也難以得到保障。這已被多起群體性事件所證實(shí)。

村民會議是名義上的最高決策機(jī)構(gòu)，事實(shí)上在某些情況下，它也的確會做出一些決定，比如選舉村委會的成員。但它的決定往往得不到尊重。就選舉而言，在有些時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不認(rèn)可選舉產(chǎn)生的村級領(lǐng)導(dǎo)班子。至于選舉之外的事情，村民會議很少涉及，盡管《村委組織法》規(guī)定了“九項(xiàng)”要“經(jīng)村民會議討論決定方可辦理”的事情。個中原因比較簡單，“村民會議由村民委員會召集”，這就意味著有這樣一種可能性：即使遇到必須由村民會議決定的事情，而由于村委會不召集村民會議，在事實(shí)上也不承擔(dān)責(zé)任。這種情形還因一般村民厭倦了村民會議的形式主義而得到了強(qiáng)化?？梢姡梢?guī)定要落到實(shí)處，必須要司法保障。

（二）賄選的理性。

也許所有無權(quán)者都痛恨賄賂。盡管老百姓一般只有行賄的“恩典”，但在一種特殊情況下，卻可以受賄（形式多樣），那就是公開選舉。倘若完全出于“公心”而不惜采取以賄賂選民的方式來獲得競選成功，那確實(shí)凸顯了候選人對公共事務(wù)的熱愛。但一般人似乎對公共事務(wù)并不熱心。羅素就說過，中國人的缺點(diǎn)之一就是冷漠，[5](p165)這自然也包括對公共事務(wù)（包括政治選舉）的冷漠。不可否認(rèn)，有些候選人的確是出自“公心”，盡管他們也采取了賄選方式。即便如此，這也反映了這樣一個事實(shí)：一個人如果不能成為領(lǐng)導(dǎo)人物，他就幾乎沒有為公共利益服務(wù)的機(jī)會，盡管法律規(guī)定的由村民會議決定的事項(xiàng)很多?？梢灶A(yù)見的是，以這種方式獲取領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人絕不會擴(kuò)大民主，而更可能強(qiáng)行實(shí)施自以為是的方案，即便他發(fā)自內(nèi)心的愿望是為公共利益服務(wù)。

賄選的原因可能很多，最簡單原因是：在我國，無論在法律上還是在事實(shí)上對首腦人物的限制太少。于是，一些希望體驗(yàn)權(quán)力的人以及想為自己賺取超額利益的人就會非?；钴S。當(dāng)村民們的義務(wù)越多的時候，當(dāng)權(quán)的人就會更“壞”一些。吳思先生說，“惡政”像一面篩子，篩掉“好”官員，剩下“壞”官員。[6](p63)賄選一般只出現(xiàn)在村民會議真正有權(quán)力決定候選人是否當(dāng)選的情況下，如果村民的選舉可以被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任意否定，候選人就沒有必要去賄賂選民，而是賄賂有決定權(quán)的政府官員。從這個意義上說，賄選恰恰在一定程度上“體現(xiàn)”了民主的力量。但是，這種力量只在選舉期間有用，一旦選舉工作大功告成，當(dāng)選的候選人走馬上任，民主就淪落為口號。

（三）對與自治體相關(guān)的權(quán)力規(guī)約不足。

村民自治并非一個天然合理的制度安排，它也可能導(dǎo)致一些嚴(yán)重問題。如首腦人物濫用權(quán)力、村委會成員腐化、利益集團(tuán)控制村政以及雖然少見但更為嚴(yán)重的，全體村民與國家權(quán)力對抗。這就需要對自治權(quán)本身進(jìn)行某種規(guī)約。常見的規(guī)約有：（1）內(nèi)部規(guī)約，即村委會內(nèi)部采取某種民主化的集體決策機(jī)制；（2）外部規(guī)約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者更上級的政府部門通過行政命令或者審批等方式來規(guī)約自治權(quán)力；（3）對村民會議的規(guī)約。

內(nèi)部規(guī)約主要是針對村委會主任和村黨支部書記的。根據(jù)《村委組織法》的規(guī)定，村委會成員由三到七人組成，其中包括正副主任和其他人員。該法第29條規(guī)定，“村民委員會應(yīng)當(dāng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度”。這是村委會內(nèi)部成員集體決策的法律依據(jù)。而第7條則規(guī)定，“由村民委員會成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等工作”。這意味著“決定問題”的原則是少數(shù)服從多數(shù)，亦即民主原則，而對具體問題則采取“分工負(fù)責(zé)”原則。那么，誰來“分”這個“工”呢？自然是村主任或村黨支部書記。具體情況也許比這更復(fù)雜，在某些情況下，一項(xiàng)工作究竟是“決策”還是“分工”是難以區(qū)分的。由于村委會成員的權(quán)力嚴(yán)重不平衡，民主決策成為稀罕之物，“個別人”作主則是相當(dāng)普遍的。如果由于村委會的其他成員很有能耐，或者村主任能力不強(qiáng)或者其不愿意過分集權(quán)，則其內(nèi)部的集體決策也是可能的，但這并不經(jīng)常發(fā)生。

《村委組織法》第4條的規(guī)定是村黨支部權(quán)力的法律來源。事實(shí)上，村黨支部書記的權(quán)力像其他黨政機(jī)關(guān)一樣，在歷史上就形成了黨的一把手掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的局面。只要村黨支部書記愿意“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，他一定會找到“領(lǐng)導(dǎo)”的理由，而且也可以毫不費(fèi)力地執(zhí)行這種職責(zé)。這也就是說，黨支部書記的權(quán)力需要嚴(yán)格規(guī)約。如果村主任和村黨支部書記不是同一人，一般來說，村黨支部書記更可能掌握最高的權(quán)力，至少能與村主任分享最高權(quán)力。

外部規(guī)約主要是針對基層人民政府的。《村委組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”；第31條規(guī)定，“村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法控制村自治行為的依據(jù)。與村黨支部書記的權(quán)力一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的控制權(quán)的事實(shí)是在歷史上形成的。在多數(shù)村民（甚至村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員）的心目中，村不過是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個派出機(jī)構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的當(dāng)然下屬。這固然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以制約村委會濫用權(quán)力的有利條件，但同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分干預(yù)村民自治的原因。在某些情況下，只要村委會成員的民主選舉的主要領(lǐng)導(dǎo)人或管理方式不合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意愿，選舉或管理就有可能以種種借口推翻重來或朝令夕改；還有些時候，某些村官因?yàn)椴粷M意鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的攤派，或者僅僅不服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排就被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府免職，盡管這種情況并不符合法律規(guī)定。因而，法律規(guī)定的“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，在實(shí)際上沒有足夠力度。該法第11條還規(guī)定，“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。這條法律在實(shí)際中不僅不能完全執(zhí)行，而且即使嚴(yán)格按法律執(zhí)行，也會產(chǎn)生問題。首先，如果村委會的成員受到刑事處罰，其不能履行任務(wù)，應(yīng)該由誰來宣布免去其職務(wù)，又如何產(chǎn)生新的人選（當(dāng)受到處罰的是村委會主任時更是如此）？其次，如果村委會集體共同對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如故意不完成某些非義務(wù)的任務(wù)，而村民們又歡迎他們行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又該如何？

村民會議的規(guī)約本應(yīng)大力加強(qiáng)，但其真正起作用的機(jī)會卻很少。首先是村民很分散，對村委會的錯誤決策甚至不法行為，村民們難以自覺組織起來行使權(quán)利，事實(shí)上很難在這種時候召集村民大會。其次，村里的公共事務(wù)并非為每個人所了解。

依據(jù)2004年6月22日中辦和國辦發(fā)布的第17號文件，可在村委會和黨支部之外設(shè)立民選的村務(wù)公開監(jiān)督小組。有論者說，這是某種形式的“權(quán)力分立”實(shí)踐，但筆者以為，這不過是充實(shí)了村級管理機(jī)構(gòu)而已。首先在村內(nèi)不存在嚴(yán)格意義上的行政、立法和司法三種職能，特別是根本就沒有司法性質(zhì)的職能（鄉(xiāng)村的調(diào)解和治安保衛(wèi)也不是嚴(yán)格意義上的司法職能，因?yàn)榍罢卟痪邆鋰覐?qiáng)制力，后者又并非“只服從法律”）。其次，在這樣的小自治體中，“議行合一”是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

這樣，就形成了村委會（村級管理機(jī)構(gòu)）、上級政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和村民會議分享權(quán)力的格局，而且他們之間事實(shí)上也存在一種此消彼漲的制約關(guān)系。但這種權(quán)力分配無法保持均衡，在多數(shù)情況下，村委會與政府權(quán)力要形成某種合作關(guān)系（他們在工作上是互相需要的），而將村民會議放置一邊。現(xiàn)實(shí)中，也很少有人真正將村民會議視為一個決策機(jī)構(gòu)，而更多地是將其視為一個簡單的集會。因此，真正要控制的權(quán)力是村委會和上級政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)由村民會議決定重大問題的真正自治。

基于上述分析，我們基本清楚了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和村民會議這樣的三角權(quán)力結(jié)構(gòu)中，前兩者事實(shí)上掌握著更大的權(quán)力，而后者在多數(shù)情況下甚至不被視為一種權(quán)力，所以是事實(shí)上的“弱者”。這種事實(shí)上的治理實(shí)踐與村民自治所要求的治理理念完全不符，因?yàn)榇迕褡灾吻∏⌒枰?guī)制前兩者的權(quán)力，強(qiáng)化后者的權(quán)力。雖然《村委組織法》第2條規(guī)定，“村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作”。但是由于村民會議的自然缺陷：人數(shù)多而分散，缺乏定期集會、討論和表決的程序支持，其最高的權(quán)力在很大程度上是虛設(shè)的；村民代表大會的代表在法律上是由“村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人”組成，但在事實(shí)上，這個“推選”很容易被村主任或村黨支部書記所操縱，使其決策權(quán)變相成了個別人專制的工具。

四、結(jié)論

對于自治的內(nèi)涵，王圣誦先生在《中國自治法研究》中認(rèn)為，“自治系地方上的公共事務(wù)，由人民自行處理，或者由人民選出之官員代為處理”。[3](p20)這里值得注意的是，不論是人民自行處理公共事務(wù)還是官員代理，自治的主體都是人民，亦即《村委組織法》第2條規(guī)定的“由村民依法辦理自己的事情”。而要達(dá)到這一境地，自治體外部需要在一定程度上獨(dú)立于政府，自治體內(nèi)部需要積極作為的民主決策。就我國村民自治實(shí)踐來說，這兩者都很欠缺。政府之所以能過多干預(yù)村民自治，在很大程度上也是因村民內(nèi)部自治的實(shí)現(xiàn)程度還不充分。

孟德斯鳩說：“握有最高權(quán)力的人民應(yīng)該自己做他所能做得好的一切事情。那些自己做不好的事情，就應(yīng)該讓代理人去做。”[7](p9)這就是說，在村民自治實(shí)踐中，村民委員會做的只是那些人民自己做不好的事情。但問題的關(guān)鍵在于這兩種事情如何劃分?！洞逦M織法》第8、9、10條對此進(jìn)行了界定。雖然人民不必對一切公共事務(wù)都事必躬親，但人民應(yīng)當(dāng)擁有最高權(quán)力，在一切重大問題上有最后的發(fā)言權(quán)。這是村民自治的核心。在現(xiàn)實(shí)中，村民會議只是名義上的最高決策機(jī)構(gòu)，除了選舉之外，基本不召開村民會議；即使有召開，也不過是傳達(dá)上級政府的某些指示，而不是就重大問題進(jìn)行決策。而要真正實(shí)現(xiàn)村民自治，就不僅要在法律上確認(rèn)村的最高權(quán)力屬于全體村民（通過村民會議來實(shí)現(xiàn)），而且村民全體能積極參與決策，更為重要的是村民會議所作的決定還應(yīng)有強(qiáng)執(zhí)行力。對于前者，《村委組織法》已做了規(guī)定，而后兩者還沒有得到切實(shí)保障，所以前者在很大程度上也無法實(shí)現(xiàn)。

概括地說，自治不僅意味著自治體要在一定程度上獨(dú)立于外在的權(quán)力，更重要的是，自治體內(nèi)部要有使每個成員積極參與民主決策的制度安排。在自治語境中，這兩者缺一不可。

一般而言，在小型如村自治體中，用民主制約權(quán)力是一種有效的治理原則。根據(jù)上述自治要求，如何實(shí)現(xiàn)村民內(nèi)部自治是我國當(dāng)下村民自治更為緊迫的問題。有論者說，國家權(quán)力的干預(yù)是村民自治難行的最重要原因，如果國家愿意運(yùn)用其強(qiáng)制力，則任何自治體內(nèi)部的民主決策都無法對抗。但我們很難讓國家權(quán)力自動放棄其對自治體事務(wù)的管理，因?yàn)楝F(xiàn)行的自治體內(nèi)部管理尚未實(shí)現(xiàn)真正的民主決策，國家的行政權(quán)力不僅有理由甚至有必要對自治體的管理施加某些影響。因此，要讓國家的行政權(quán)力最大限度地退出自治體事務(wù)的管理，首先就應(yīng)完善自治體內(nèi)部的民主治理，也就是最大限度地完善村民民主決策機(jī)制和束縛村領(lǐng)導(dǎo)者的個人權(quán)力，以及在某些情況下，以集體名義出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。而唯一可能的方式就是提供村民集體決定的機(jī)會，并且在司法上予以保障。只有實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部自治，外部獨(dú)立才有實(shí)現(xiàn)的可能性。

[1]馮仁.村民自治走進(jìn)了死胡同[J].理論與改革，2011，（1）.

[2]彭大鵬.村民自治已經(jīng)沒有了意義？[J].理論與改革，2011，（1）.

[3]王圣誦.中國自治法研究[M].北京：中國法制出版社，2003.

[4][美]科恩.論民主[M].聶崇信,朱秀賢,譯.北京：商務(wù)印書館，2004.

[5][英]羅素.中國問題[M].秦悅，譯.上海：學(xué)林出版社，1996.

[6]吳思.潛規(guī)則：中國歷史中的真實(shí)游戲[M].昆明：云南人民出版社，2002.

[7][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書館，2002.