基于教育立法的教育問責(zé)基本要素探析

孫衛(wèi)華， 李更春， 吳 鵬

（1.蘇州大學(xué) a.教育學(xué)院；b.校長辦公室，江蘇 蘇州 215123；2.浙江廣播電視大學(xué) 外語系，浙江 杭州 310030）

基于教育立法的教育問責(zé)基本要素探析

孫衛(wèi)華1a， 李更春2， 吳 鵬1b

（1.蘇州大學(xué) a.教育學(xué)院；b.校長辦公室，江蘇 蘇州 215123；2.浙江廣播電視大學(xué) 外語系，浙江 杭州 310030）

教育問責(zé)昭示著特定的關(guān)系安排，它規(guī)定了與教育系統(tǒng)有關(guān)的不同群體之間一種正式的控制與被控制關(guān)系，標(biāo)明了一方就教育資源的管理與自身角色，對(duì)另一方所負(fù)的某種責(zé)任。在問責(zé)關(guān)系的安排下，教育問責(zé)包涵了問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍和結(jié)果等多種要素。教育立法是教育問責(zé)實(shí)踐的核心依據(jù)，教育問責(zé)實(shí)踐包含了問責(zé)的主體、客體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果的基本要素。

教育問責(zé)；教育立法；問責(zé)要素

隨著社會(huì)的進(jìn)步，尤其是西方政府行政體制中的一些要素和相關(guān)觀念的引入，問責(zé)制度日益成為社會(huì)公認(rèn)的正當(dāng)?shù)闹贫劝才?。人們認(rèn)為，這一制度可以懲罰和預(yù)防公共領(lǐng)域不良行為、評(píng)價(jià)和引導(dǎo)公共領(lǐng)域?qū)嵺`、同時(shí)安撫和補(bǔ)救不良行為后果，是國家進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的表現(xiàn)。通過問責(zé)，促進(jìn)社會(huì)公益的行為受到鼓勵(lì)，損害社會(huì)公益的行為受到懲罰，社會(huì)大眾的利益得到更多的保障。教育是社會(huì)大眾最為關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域之一，在教育領(lǐng)域，問責(zé)已悄然成為常態(tài)的制度安排，并且日趨完善。

美國學(xué)者蘭森（Stewart Ranson）認(rèn)為，問責(zé)是一個(gè)多層面的概念，在傳統(tǒng)意義上，問責(zé)昭示著特定的關(guān)系安排，它規(guī)定了不同群體之間一種正式的控制與被控制關(guān)系，標(biāo)明了一方就社會(huì)公共資源的管理與自身角色，對(duì)另一方所負(fù)的某種責(zé)任。[1]堅(jiān)持這種關(guān)系說的還有美國學(xué)者謝菲爾茨（Jay M. Shafritz），在他看來，問責(zé)是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個(gè)人或機(jī)構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。[2]關(guān)系說指引下的教育問責(zé)內(nèi)涵包容了多重組成要素，主要涉及由誰主導(dǎo)與實(shí)施問責(zé)（問責(zé)的主體）、向誰問責(zé)（問責(zé)的客體）、負(fù)有什么樣的責(zé)任（問責(zé)范圍）、出現(xiàn)不良行為的后果是什么（問責(zé)的結(jié)果）等?？茖W(xué)合理的教育問責(zé)實(shí)踐首先要基于法律的安排與引導(dǎo)，本文從教育立法的角度，分析了教育問責(zé)的主體、客體、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等基本要素。

教育法律有廣義和狹義之分，廣義的教育法律一般指由國家或權(quán)力部門制訂或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的教育行為規(guī)范的總和。狹義的教育法律指由國家權(quán)力部門制訂的教育規(guī)范性文件，在我國是指由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)所制訂的教育法律。一般認(rèn)為，我國現(xiàn)行的教育法律有以下七部：《義務(wù)教育法》（2006年）《民辦教育促進(jìn)法》（2002年）《高等教育法》（1998年）《職業(yè)教育法》（1996年）《教育法》（1995年）《教師法》（1993年）《學(xué)位條例》（1980年）。因《學(xué)位條例》、《職業(yè)教育法》與《高等教育法》沒有專門的法律責(zé)任規(guī)定。所以，本文對(duì)教育問責(zé)相關(guān)要素的分析主要基于具有法律責(zé)任專章規(guī)定的《教育法》、《義務(wù)教育法》、《教師法》和《民辦教育促進(jìn)法》四部教育法律。

一、教育問責(zé)的主體

問責(zé)的主體即“責(zé)”由誰來“問”。教育行為主體一旦發(fā)生不當(dāng)行為，首先需要明確的就是由誰來認(rèn)定和追究責(zé)任。只有明確了問責(zé)主體，才能使教育問責(zé)活動(dòng)得以進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)問責(zé)目的。在教育問責(zé)主體的分類上，基于問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象關(guān)系的維度，可將教育問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)指教育問責(zé)的主體來源于問責(zé)對(duì)象內(nèi)部，問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象處于同一部門之內(nèi)，如上級(jí)政府、教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校等，目的在于對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行積極審視，對(duì)學(xué)校運(yùn)行狀況進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。通過問責(zé)，可以發(fā)現(xiàn)教育系統(tǒng)運(yùn)行過程中存在的問題，確定需要改革的方面，從而采取必要的措施。因此，同體問責(zé)可以被認(rèn)為是政府或教育行政部門自覺的學(xué)習(xí)和改進(jìn)，以此來保證學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量、教師的教學(xué)質(zhì)量，以及學(xué)校組織管理機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和效率等。異體問責(zé)指教育問責(zé)的主體來源于問責(zé)對(duì)象之外的行為主體。如學(xué)校為利用社會(huì)各界的辦學(xué)資源，必須就辦學(xué)資金及其他資源的使用情況向外界公開，接受來自外界的考核和審計(jì)，以期取得信任，這類問責(zé)就是典型的異體問責(zé)。異體問責(zé)要求教育系統(tǒng)向外界就教育行為和成效作出回應(yīng)，主要通過解釋、說明和匯報(bào)等方式進(jìn)行，問責(zé)主體可以包括新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人等。

在我國，基于教育立法的教育問責(zé)主要來自政府或教育系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責(zé)”。在四部涉及“法律責(zé)任”專章規(guī)定的法律文本中，《義務(wù)教育法》對(duì)問責(zé)主體的表述有“國務(wù)院”“上級(jí)人民政府”“上級(jí)人民政府教育行政部門”“財(cái)政部門”“價(jià)格行政部門”“審計(jì)機(jī)關(guān)”“縣級(jí)人民政府教育行政部門”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”等。①《中華人民共和國義務(wù)教育法》，見2006年第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議修訂，http：//www.gov.cn/ziliao/ flfg/2006-06/30/content_323302.htm?！督處煼ā穼?duì)問責(zé)主體的表述有“所在單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)”“學(xué)?！薄捌渌逃龣C(jī)構(gòu)”“教育行政部門”“上級(jí)機(jī)關(guān)”“同級(jí)人民政府”“上一級(jí)人民政府”。②《中華人民共和國教師法》，1993年第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/25/ content_937.htm?！睹褶k教育促進(jìn)法》對(duì)教育問責(zé)主體的表述主要有“審批機(jī)關(guān)” “有關(guān)部門”“上級(jí)機(jī)關(guān)”“縣級(jí)以上人民政府的有關(guān)行政部門”。③《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，見2002年第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過，http：//www.gov.cn/test/2005-07/28/content_17946.htm?！督逃ā分校逃龁栘?zé)主體主要包括“同級(jí)人民政府”“上級(jí)機(jī)關(guān)”“公安機(jī)關(guān)”和“教育行政部門”。④《中華人民共和國教育法》，1995年第八屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/moe_619/200407/1316.html?？梢钥吹剑@些問責(zé)主體均來自政府或教育系統(tǒng)內(nèi)部，由此展開的相應(yīng)教育問責(zé)均屬同體問責(zé)，即由同級(jí)人民政府、上級(jí)機(jī)關(guān)或教育行政部門等政府機(jī)構(gòu)，視不同違法性質(zhì)與情節(jié)采用限期核撥、責(zé)令退還、予以撤銷等行政手段加以問責(zé)。

應(yīng)該承認(rèn)，在教育問責(zé)實(shí)踐中，同體問責(zé)過多，問責(zé)主體范圍過于狹窄，將有可能違背問責(zé)的初衷，使教育問責(zé)的剛性受到質(zhì)疑。其一，是否啟動(dòng)問責(zé)，決定權(quán)通常掌握在政府部門的行政領(lǐng)導(dǎo)手中。常見的情況是，在教育責(zé)任事故發(fā)生之后見諸媒體，才會(huì)更多地引起問責(zé)關(guān)注，否則就有可能大事化小、小事化無。其二，在同體問責(zé)下，對(duì)問責(zé)主體通常缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，使教育問責(zé)容易受領(lǐng)導(dǎo)偏好、社會(huì)輿論和偶然因素的影響，容易導(dǎo)致教育問責(zé)過程中畸輕畸重和違反程序的現(xiàn)象。因此，理想中的問責(zé)主體安排應(yīng)該是同體問責(zé)和異體問責(zé)的雙重結(jié)合體。同體問責(zé)的重點(diǎn)在于促進(jìn)教育系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)習(xí)和改革，通過自評(píng)和檢查，促進(jìn)教育系統(tǒng)工作的改善和效率的提高。其優(yōu)勢(shì)在于能夠鼓勵(lì)教育系統(tǒng)積極發(fā)現(xiàn)自身弱點(diǎn)，對(duì)自身的發(fā)展?fàn)顩r有深刻的認(rèn)識(shí)。然而，完整的科學(xué)教育問責(zé)體系并不能僅僅依賴于同體問責(zé)，還需輔以異體問責(zé)支撐。異體問責(zé)的重點(diǎn)在于外部力量的介入，以期給教育系統(tǒng)施加一定壓力，使其能夠有效履行職責(zé)，合理使用資源，滿足社會(huì)需求，是促進(jìn)教育系統(tǒng)健康運(yùn)行和教育事業(yè)良性發(fā)展的外在的催化劑。因此，二者應(yīng)是相互依存的，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，不同教育問責(zé)主體之間的關(guān)系密不可分，只有形成問責(zé)合力，才能真正發(fā)揮教育問責(zé)機(jī)制的成效。

二、教育問責(zé)的客體

問責(zé)的客體即問“誰”的責(zé)。在問責(zé)宗旨的指引下，整個(gè)教育系統(tǒng)及其內(nèi)部構(gòu)成，都應(yīng)該成為問責(zé)的客體。一切掌握教育行政和管理權(quán)限的組織或個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)毫無例外地成為教育問責(zé)的對(duì)象。具體來講，教育問責(zé)的客體主要包括三大類。其一，政府。如《義務(wù)教育法》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府承擔(dān)義務(wù)教育統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任，縣級(jí)人民政府承擔(dān)主要管理責(zé)任。其二，教育組織或機(jī)構(gòu)，即能以組織名義行使教育職權(quán)，作出影響相關(guān)主體權(quán)利和義務(wù)的行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任的各類教育組織，如教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校等。其三，個(gè)人。包括在各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)中代表國家行使教育職權(quán)、從事教育工作的人員，如學(xué)校校長、教師、教育行政機(jī)關(guān)工作人員等。

在我國現(xiàn)有的教育立法中，教育問責(zé)的客體在類別上包容了上述三類教育行為主體。政府、教育組織或機(jī)構(gòu)、個(gè)人，均有可能成為教育問責(zé)的對(duì)象。以《義務(wù)教育法》為例，地方政府成為義務(wù)教育問責(zé)客體的具體情形是，地方各級(jí)人民政府違反規(guī)定，未履行對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)；縣級(jí)以上地方人民政府未按照國家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學(xué)校的設(shè)置規(guī)劃；學(xué)校建設(shè)不符合國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；未定期對(duì)學(xué)校校舍安全進(jìn)行檢查，并及時(shí)維修、改造；未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；將義務(wù)教育階段學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校；改變或者變相改變公辦學(xué)校性質(zhì)；未采取措施組織適齡兒童、少年入學(xué)或者防止輟學(xué)；侵占、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；向?qū)W校非法收取或者攤派費(fèi)用等。教育組織或機(jī)構(gòu)成為問責(zé)對(duì)象的主要情形是，違反國家規(guī)定收取費(fèi)用；向?qū)W生推銷或者變相推銷商品、服務(wù)等方式謀取利益；拒絕接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童或少年隨班就讀；分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班；違反教育法規(guī)開除學(xué)生；選用未經(jīng)審定的教科書等。個(gè)人成為義務(wù)教育問責(zé)的主要情形是，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育；國家機(jī)關(guān)工作人員和教科書審查人員參與或者變相參與教科書編寫等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，教育活動(dòng)異常豐富，教育行為異常復(fù)雜，影響教育事業(yè)發(fā)展的因素眾多。在教育問責(zé)制度的框架下，任何一個(gè)教育行為主體或教育行政公務(wù)人員在被授予權(quán)力的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在行使權(quán)力的過程中，教師要對(duì)學(xué)校負(fù)責(zé)、學(xué)校要對(duì)上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、教育行政機(jī)關(guān)要對(duì)地方政府負(fù)責(zé)、地方政府要對(duì)中央負(fù)責(zé)。也就是說，上至最高教育行政機(jī)關(guān)首長，下至一般教育工作者，都肩負(fù)著不同的責(zé)任。教育問責(zé)應(yīng)該建立起“有什么樣的權(quán)利，必須負(fù)有什么樣的責(zé)任”的問責(zé)理念。

三、教育問責(zé)的范圍

問責(zé)范圍即“問什么”，在哪些情形下追究責(zé)任。也就是說地方政府、各類教育組織和教育工作者承擔(dān)責(zé)任的具體情形。現(xiàn)實(shí)中，根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，教育責(zé)任具有多種類型，如積極責(zé)任與消極責(zé)任；政治責(zé)任、法律責(zé)任與道德責(zé)任；個(gè)人責(zé)任與職務(wù)責(zé)任；懲罰性責(zé)任與補(bǔ)償性責(zé)任；直接責(zé)任與間接責(zé)任，等等。因此，教育問責(zé)的范圍是非常寬泛的。從目前教育立法的內(nèi)容來看，教育問責(zé)的范圍在宏觀層面上基本包容了教育領(lǐng)域的重點(diǎn)事項(xiàng)和主要行為。以《教育法》為例，其問責(zé)范圍包涵對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、學(xué)校秩序、學(xué)生安全、辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立、招生考試、證書頒發(fā)等教育事業(yè)發(fā)展的多個(gè)方面。《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《教師法》等一些具體法規(guī)也對(duì)相應(yīng)的教育活動(dòng)和行為主體作出了引導(dǎo)與規(guī)范，明確了相應(yīng)的責(zé)任范圍。

具體如《民辦教育促進(jìn)法》第九章法律責(zé)任中，民辦學(xué)校行為出現(xiàn)以下情形將會(huì)受到問責(zé)：違反教育法、教師法；擅自分立與合并民辦學(xué)校；擅自改變民辦學(xué)校名稱、層次、類別和舉辦者；發(fā)布虛假招生簡章或者廣告，騙取錢財(cái)；非法頒發(fā)或者偽造學(xué)歷證書、結(jié)業(yè)證書、培訓(xùn)證書、職業(yè)資格證書；管理混亂嚴(yán)重影響教育教學(xué)，產(chǎn)生惡劣社會(huì)影響；提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)騙取辦學(xué)許可證；偽造、變?cè)?、買賣、出租、出借辦學(xué)許可證；惡意終止辦學(xué)、抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。審批機(jī)關(guān)和有關(guān)部門作為問責(zé)對(duì)象的具體情形包括，已受理設(shè)立申請(qǐng)，逾期不予答復(fù)；批準(zhǔn)不符合本法規(guī)定條件申請(qǐng)；疏于管理，造成嚴(yán)重后果；違反國家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用；侵犯民辦學(xué)校合法權(quán)益的；其他濫用職權(quán)、徇私舞弊的行為。再如，《教師法》在第八章法律責(zé)任中，個(gè)人如出現(xiàn)以下情形中，將會(huì)受到問責(zé)：侮辱、毆打教師；對(duì)依法提出申訴、控告、檢舉的教師進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)等。教師出現(xiàn)以下不良行為，將會(huì)受到問責(zé)：故意不完成教育教學(xué)任務(wù)造成損失的；體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改；品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣。地方政府受到問責(zé)的情形有：拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益；違反國家財(cái)政制度、財(cái)務(wù)制度，挪用國家財(cái)政用于教育的經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)重妨礙教育教學(xué)工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益。

就問責(zé)范圍來說，問責(zé)應(yīng)當(dāng)與行為主體的職責(zé)范圍、責(zé)任能力相一致。根據(jù)教育問責(zé)的旨趣，問責(zé)范圍應(yīng)當(dāng)包括行為主體的無作為、不作為、亂作為或作為不力。具體表現(xiàn)形式不限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失行為，而且應(yīng)包括對(duì)教育活動(dòng)正常運(yùn)行、辦事效率、教育質(zhì)量、校園安全、學(xué)生學(xué)業(yè)等造成不良影響或可能造成不良影響的一切行為。教育問責(zé)的范圍應(yīng)該恰如其當(dāng)，縮小責(zé)任范圍意味著有些權(quán)力沒有責(zé)任，從而違背問責(zé)的初衷；擴(kuò)大責(zé)任范圍不僅意味著有失公平，挫傷教育行為主體的積極性，而且有可能出現(xiàn)因超出行為主體的能力，使責(zé)任存在客觀上無法實(shí)現(xiàn)的情形。

四、教育問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)

問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)即通常所說的歸責(zé)原則，是追究法律責(zé)任的根據(jù)。按照道茨奇的解釋，歸責(zé)是指決定何人，對(duì)于某種法律現(xiàn)象，在法律價(jià)值判斷上應(yīng)負(fù)擔(dān)其責(zé)任。[3]雖然教育立法中對(duì)教育問責(zé)的范圍在宏觀層面上作了較為全面的規(guī)定，但就問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)來說，則具有明顯的模糊性特征。

教育法律問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性主要表現(xiàn)在：《義務(wù)教育法》、《教育法》和《教師法》等法律文本的“法律責(zé)任”一章中，較多地使用了“情節(jié)嚴(yán)重”、“重大事件”等標(biāo)準(zhǔn)模糊的語匯。如《義務(wù)教育法》第七章對(duì)問責(zé)的范圍作了明確的規(guī)定，主要涉及教育經(jīng)費(fèi)保障、學(xué)校建設(shè)、均衡配置教育資源、平等對(duì)待學(xué)生、監(jiān)護(hù)人職責(zé)等方面，并對(duì)相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)的違法情節(jié)作了界定。但在第五十一條到六十條規(guī)定的共十條問責(zé)情形中，有五條使用了“情節(jié)嚴(yán)重”這一表述。可見，在問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)上，教育立法重點(diǎn)關(guān)注的是相關(guān)行為主體的失職行為，且這種失職行為要達(dá)到“情節(jié)嚴(yán)重”或造成“重大影響”的程度，才會(huì)引起更多的問責(zé)力量介入。教育立法中問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)表述，使得教育問責(zé)實(shí)踐存在著較大的自由裁量空間，在認(rèn)定和追究責(zé)任的過程中，存在諸多不確定因素。顯而易見的情形是，“情節(jié)嚴(yán)重”、“重大事件”和“重大社會(huì)影響”等詞語的模糊性，使得問責(zé)的適用標(biāo)準(zhǔn)偏低，大多局限在對(duì)重大安全責(zé)任事故（如校車事故、學(xué)生食物中毒）和嚴(yán)重違法、違紀(jì)案件的事后責(zé)任追究，而忽略了對(duì)決策失誤、用人不當(dāng)、工作效能低下等一般責(zé)任的追究，使教育問責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用。

實(shí)踐中，對(duì)教育問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的考量應(yīng)該綜合考慮下列因素：其一，問責(zé)對(duì)象是否有不履行或者不正確履行法定職責(zé)的行為。履行法定職責(zé)的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責(zé)或不正確履行法定職責(zé)的情況下，才承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其二，問責(zé)對(duì)象主觀上是否存在過錯(cuò)。故意或過失，是不良行為主體在實(shí)施違法行為時(shí)的主觀心態(tài)，應(yīng)該成為判斷其是否承擔(dān)責(zé)任和責(zé)任輕重的重要依據(jù)。其三，不良行為與損害事實(shí)之間是否存在因果關(guān)聯(lián)。若一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由另一現(xiàn)象的存在所引起的，則兩現(xiàn)象之間即存在著前因后果的關(guān)聯(lián)性，謂有因果關(guān)系。[4]

五、教育問責(zé)的結(jié)果

問責(zé)結(jié)果即問責(zé)對(duì)象承擔(dān)責(zé)任的具體形式。在實(shí)踐中，地方政府、教育行政機(jī)關(guān)、教育組織或個(gè)人的不良行為的責(zé)任有多種表現(xiàn)形式，不同責(zé)任的表現(xiàn)形式通常伴隨著不同的問責(zé)結(jié)果。就目前的教育立法內(nèi)容來看，問責(zé)結(jié)果包含懲罰性問責(zé)結(jié)果和補(bǔ)償性問責(zé)結(jié)果，直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果和間接責(zé)任問責(zé)結(jié)果，及行政法律問責(zé)結(jié)果、民事法律問責(zé)結(jié)果、刑事法律問責(zé)結(jié)果等多種形式。

其一，根據(jù)教育問責(zé)結(jié)果的功能和目的，分為懲罰性問責(zé)結(jié)果與補(bǔ)償性問責(zé)結(jié)果。懲罰性問責(zé)結(jié)果以制裁責(zé)任主體為主要目的，以期對(duì)其他類似責(zé)任主體起到教育、警示或預(yù)防作用，如行政處分和刑事處罰等。補(bǔ)償性問責(zé)結(jié)果是以彌補(bǔ)和恢復(fù)因責(zé)任主體行為導(dǎo)致他人利益受損或正常秩序所受破壞為主要目的問責(zé)結(jié)果，如賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、返還權(quán)益等?！读x務(wù)教育法》第五十一條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府違反本法規(guī)定，未履行對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障職責(zé)的，由國務(wù)院或者上級(jí)地方人民政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一問責(zé)規(guī)定中，同時(shí)體現(xiàn)了補(bǔ)償性與懲罰性的問責(zé)結(jié)果，其中“限期改正”是補(bǔ)償性的問責(zé)結(jié)果，而“給予行政處分”則為懲罰性的問責(zé)結(jié)果。

其二，根據(jù)問責(zé)結(jié)果與責(zé)任主體的關(guān)系，分為直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果與間接責(zé)任問責(zé)結(jié)果。直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果是指問責(zé)客體對(duì)自己實(shí)施的違法或不當(dāng)行為及其所造成的后果承擔(dān)責(zé)任，其最大特點(diǎn)是責(zé)任主體為自己的行為負(fù)責(zé)。間接責(zé)任問責(zé)結(jié)果是指問責(zé)客體對(duì)他人實(shí)施的違法或不當(dāng)行為以及所造成的后果承擔(dān)責(zé)任。在這類問責(zé)結(jié)果中，被追究責(zé)任的人自己并沒有親自實(shí)施違法或不當(dāng)行為，實(shí)施該行為的一般為其下屬，或其他行為人?！读x務(wù)教育法》第九條中規(guī)定，發(fā)生違反本法的重大事件，妨礙義務(wù)教育實(shí)施，造成重大社會(huì)影響的，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。其中“引咎辭職”這一問責(zé)結(jié)果可以是間接責(zé)任問責(zé)的結(jié)果。第五十八條規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育的，由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正。其中“批評(píng)教育，責(zé)令限期改正”則屬于直接責(zé)任問責(zé)結(jié)果。

其三，根據(jù)教育問責(zé)結(jié)果的依據(jù)，分為行政法律問責(zé)結(jié)果、民事法律問責(zé)結(jié)果、刑事法律問責(zé)結(jié)果。行政法律問責(zé)結(jié)果是違反行政法律規(guī)范或不履行行政法律義務(wù)而依法應(yīng)承擔(dān)的行政問責(zé)結(jié)果，通常分為警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除幾個(gè)等級(jí)，不同處分等級(jí)分別對(duì)應(yīng)不同的處分期限。民事法律問責(zé)結(jié)果通常以恢復(fù)或補(bǔ)償權(quán)利主體被侵害的民事權(quán)益為內(nèi)容。刑事法律問責(zé)結(jié)果是依據(jù)刑事法律對(duì)行為主體實(shí)施問責(zé)的結(jié)果，其產(chǎn)生是基于最嚴(yán)重的教育領(lǐng)域違法行為，即犯罪行為。從現(xiàn)有教育立法來看，對(duì)行為主體不良行為的以上問責(zé)結(jié)果均有體現(xiàn)。如《教育法》第七十四條，違反國家有關(guān)規(guī)定，向?qū)W?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)收取費(fèi)用的，由政府責(zé)令退還所收費(fèi)用；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；第八十一條，違反本法規(guī)定，侵犯教師、受教育者、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，造成損失、損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任；第七十三條，明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險(xiǎn)，而不采取措施，造成人員傷亡或者重大財(cái)產(chǎn)損失的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法追究刑事責(zé)任。

需要強(qiáng)調(diào)的是，教育問責(zé)除了要保障問責(zé)結(jié)果有據(jù)可依、處理得當(dāng)之外，還應(yīng)建立相應(yīng)的保障機(jī)制和救濟(jì)渠道，問責(zé)客體對(duì)問責(zé)結(jié)果如有異議，理應(yīng)可以申請(qǐng)復(fù)核、提出申訴和再申訴。救濟(jì)渠道和保障機(jī)制的建立，可以糾正問責(zé)過程中的錯(cuò)問、誤問或過問等情形，保障問責(zé)客體合理的抗辯和申訴權(quán)利。唯其如此，才能保障問責(zé)結(jié)果的科學(xué)與公正。

六、結(jié)語

教育問責(zé)不僅是一種關(guān)系安排，也是一種價(jià)值追求，特定價(jià)值追求決定了問責(zé)的實(shí)踐目的、演進(jìn)形式和權(quán)力分配，這一切均需通過具體法規(guī)來呈現(xiàn)。[1]問責(zé)需要明晰和有效的制度安排來對(duì)權(quán)力運(yùn)行和權(quán)責(zé)關(guān)系予以規(guī)制，并且以明確的游戲規(guī)則來確保這樣的規(guī)制得以實(shí)施。制度的短缺有兩種類型，一是核心制度的缺失，二是配套制度的缺失。前者可以導(dǎo)致制度失靈，后者會(huì)造成制度效率的損失。[5]作為一種制度安排，教育問責(zé)首先體現(xiàn)在相關(guān)法律的完善，通過教育立法，來明確教育問責(zé)的主要原則、精神要領(lǐng)和核心旨趣。教育立法無疑是教育問責(zé)制度的關(guān)鍵，是教育問責(zé)運(yùn)行的核心依據(jù)。然而，由于教育行為無限的多樣性與復(fù)雜性，教育立法無法一覽無余地包容所有教育行為及其后果。這種無限與有限之間的距離，決定了高效的教育問責(zé)制實(shí)踐僅僅具有立法層面的核心制度規(guī)范并不足夠，還必須輔以必要的下位配套規(guī)章的支持。

可以看到，各級(jí)政府和社會(huì)對(duì)教育問責(zé)日益重視，地方政府和教育行政部門正試圖構(gòu)建適合本地區(qū)的教育問責(zé)制度，地方性或部門性的規(guī)章是教育問責(zé)制度的重要組成部分，是立法框架下教育問責(zé)制度的必要補(bǔ)充。制定教育問責(zé)的下位配套規(guī)章，需要對(duì)教育法律加以全面梳理。梳理教育立法，一方面可以了解現(xiàn)有教育立法對(duì)教育問責(zé)的基本精神與原則要求；另一方面可以把握目前教育立法中對(duì)教育問責(zé)相關(guān)規(guī)定的不足與缺憾，進(jìn)一步完善教育問責(zé)的下位的配套規(guī)則，形成從中央到地方乃至學(xué)校的多位一體的教育問責(zé)制度安排，為教育問責(zé)實(shí)踐提供有力的制度支撐。

[1] RANSON S. Public accountability in the age of neo-liberal governance [J]. Journal of Education Policy, 2003,18（5）：459-480.

[2] SHAFRITZ J M. International encyclopedia of public policy and administration [M]. Colorado：Westview Press, 1998：6.

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（責(zé)任編輯：宋現(xiàn)山）

Analysis of the Basic Elements of Educational Accountability Based on Educational Legislation

SUN Wei-hua1a, LI Geng-chun2, WU Peng1b

(1.a. School of Education; b. President Office, Soochow University, Suzhou 215123, China; 2. Zhejiang Radio & Television University, Hangzhou 310030, China)

Educational accountability indicates certain relationships existing in educational system which stipulates the official controlling and controlled relationships between various groups related to the educational system, and indicates the responsibility of one party in terms of the other party’s educational resource management and the educational role. Within educational accountability arrangements, there are elements such as accountability subject and object, and scope and outcome of accountability. Educational legislation is a key basis of accountability. This paper analyses the abovementioned accountability elements that entail the subiectiues, objectiues, scopes, standards and results of accounta bility.

educational accountability； educational legislation； elements of accountability

G40-011.8

A

1008-7931(2013)05-0067-05

2013-05-24

江蘇省博士生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（CXZZ13-0781）

孫衛(wèi)華（1982—），男，江蘇大豐人，講師，博士研究生，研究方向：高等教育法學(xué)；李更春（1983—），男，安徽廬江人，講師，博士，研究方向：應(yīng)用語言學(xué)；吳 鵬（1982—），男，江蘇揚(yáng)中人，助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理。