試論教育行政規(guī)定的規(guī)范化與科學(xué)化

吳慶榮，李東華

（蘇州市職業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 蘇州 215104）

試論教育行政規(guī)定的規(guī)范化與科學(xué)化

吳慶榮，李東華

（蘇州市職業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 蘇州 215104）

教育界主張教育應(yīng)當(dāng)“去行政化”，但學(xué)者們從外部尋找的“去行政化”路徑，效果不明顯，亦不合理。在考查內(nèi)部的教育行政規(guī)定后發(fā)現(xiàn)，教育行政化的根源是教育行政規(guī)定的非規(guī)范化和非科學(xué)化。因此，應(yīng)首先推動(dòng)教育行政規(guī)定規(guī)范化與科學(xué)化的改革。

教育行政規(guī)定；規(guī)范化；科學(xué)化

教育界主張教育“去行政化”，有學(xué)者主張進(jìn)行教育行政管理體制改革[1]。但現(xiàn)實(shí)上，這種教育行政化體制難以在一時(shí)改觀。從依法行政角度觀察現(xiàn)有教育行政管理體制，我們發(fā)現(xiàn)教育的行政化主要通過各類教育行政規(guī)定推行。因此，“去行政化”的教育改革可以從教育行政規(guī)定切入。

一、教育依據(jù)教育行政規(guī)定“行政化”

教育行政是政府行使領(lǐng)導(dǎo)和管理的主要方式，它的權(quán)力源和內(nèi)容都應(yīng)依據(jù)教育法律法規(guī)和教育行政規(guī)定，后者也被稱為文件，是除行政法規(guī)和規(guī)章之外的行政文件[2]。

筆者于2013年4月9日在北大法意法律法規(guī)庫(kù)以“教育”“有效”為關(guān)鍵詞查詢，其結(jié)果顯示：教育行政規(guī)定（包括政府文件類信息）的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了教育法律法規(guī)，部委規(guī)章、地方法規(guī)和行業(yè)規(guī)范、政策紀(jì)律、政府文件四類共33 033件，憲法、行政法規(guī)類總計(jì)155件。教育行政規(guī)定通過現(xiàn)行的教育組織管理體系由各級(jí)政府教育主管部門傳導(dǎo)至各級(jí)各個(gè)學(xué)校，在現(xiàn)有體制下，學(xué)校對(duì)上級(jí)頒發(fā)的教育行政規(guī)定必須嚴(yán)格執(zhí)行。因此，現(xiàn)有的教育問題我們需要從教育行政規(guī)定中找答案。

二、現(xiàn)有教育行政規(guī)定存在的問題

現(xiàn)以教育部、江蘇省教育廳、蘇州市教育局三個(gè)縱向的教育行政管理主體的行政規(guī)定為例，討論教育行政規(guī)定的瑕疵及其治理依據(jù)。

（一）內(nèi)容超越法定權(quán)限，損害教育自主性

依照教育的客觀規(guī)律和法律規(guī)范，學(xué)校的教育管理和教育活動(dòng)應(yīng)有較大的自主性。但我國(guó)的教育行政規(guī)定卻在壓縮學(xué)校教育的自主空間。

教育部2011年4月28日發(fā)布《教育部關(guān)于“十二五”普通高等教育本科教材建設(shè)的若干意見》，教育部通過該行政規(guī)定就“十二五”普通高等教育本科教材建設(shè)提出的意見，意在全面提升本科教材質(zhì)量，充分發(fā)揮教材在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量中的基礎(chǔ)性作用。它雖名為意見，但指令性很強(qiáng)。

1.明確教材由行政權(quán)力主導(dǎo)編寫。該行政規(guī)定雖然提出要“充分發(fā)揮高等學(xué)校在教材建設(shè)中的主體作用”，但第一要求是“各級(jí)教育行政部門強(qiáng)化對(duì)教材建設(shè)的宏觀指導(dǎo)與管理”，且它據(jù)此確立了教育質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政策經(jīng)費(fèi)資源配置標(biāo)準(zhǔn)。這一方面要求學(xué)校在教材編寫和選擇上的必須滿足該意見的規(guī)定要求；另一方面，也促成了教育行政主管部門的權(quán)力尋租和學(xué)校對(duì)權(quán)力恩澤的競(jìng)逐。

2.明確教材由行政權(quán)力主導(dǎo)選取。該行政規(guī)定明確：“根據(jù)中央實(shí)施馬克思主義理論研究和建設(shè)工程的戰(zhàn)略部署和總體要求，中宣部、教育部正在有計(jì)劃地組織編寫150種左右哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)教材，供相關(guān)專業(yè)統(tǒng)一使用。這些哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)教材基本覆蓋哲學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、科學(xué)社會(huì)主義、中共黨史以及政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)、新聞學(xué)、文學(xué)、藝術(shù)學(xué)、教育學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科專業(yè)的基礎(chǔ)理論課程和專業(yè)主干課程。” “科學(xué)社會(huì)主義” “中共黨史” “政治學(xué)”這三門課程關(guān)系到全國(guó)的意識(shí)形態(tài)，有必要統(tǒng)一，也應(yīng)該統(tǒng)一，但其他教材不僅不應(yīng)該統(tǒng)一，相反應(yīng)該強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、突出個(gè)性化。這個(gè)意見，它一方面與我們黨長(zhǎng)期倡導(dǎo)的“百花齊放”“科技創(chuàng)新”的理念相違背，也極不符合教育教學(xué)客觀上的自主性規(guī)律。

教材編寫和選取是典型的教育活動(dòng)，該行政規(guī)定將此教育活動(dòng)納入教育行政管理范疇，通過政府教育主管部門的行政組織管理系統(tǒng)，即：由教育部直接發(fā)送部屬各高等學(xué)校，或由各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)教育局，有關(guān)部門（單位）教育司（局），解放軍總參謀部軍訓(xùn)和兵種部轉(zhuǎn)發(fā)送所在地區(qū)的各高等學(xué)校。該行政規(guī)定除了讓各高校競(jìng)逐參與編寫教材的資格、統(tǒng)一相關(guān)教材相應(yīng)問題的觀點(diǎn)外，無任何教育教學(xué)或?qū)W術(shù)意義，相反，將損害我國(guó)教育和學(xué)術(shù)上的創(chuàng)新。

（二）領(lǐng)域廣、數(shù)量多，師生疲于應(yīng)付

教育行政規(guī)定所涉及的領(lǐng)域廣、數(shù)量多，教育部公布的教育行政規(guī)定涉及的領(lǐng)域包括：學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)講話或某會(huì)議精神、教學(xué)事務(wù)安排、教育管理事務(wù)安排、某活動(dòng)的安排等等。筆者2013年4月9日在教育部、江蘇省教育廳網(wǎng)站查詢發(fā)現(xiàn)，教育部文件有5 978件，江蘇省教育廳行政公文2 728件，蘇州市教育局相關(guān)規(guī)范因歸類不清，已無法查詢，但在2011年查詢時(shí)，教育行政規(guī)定有524件，其中蘇州市教育局2010年發(fā)布的各類業(yè)務(wù)文件共計(jì)120件。以上這些教育行政規(guī)定通過政府教育組織管理系統(tǒng)傳達(dá)到每個(gè)所屬學(xué)校，學(xué)校勢(shì)必布置相關(guān)教師、學(xué)生完成，中小學(xué)師生只能疲于應(yīng)付。

（三）層級(jí)形式多，規(guī)范性欠缺

1.層級(jí)多。教育行政規(guī)定與政府組織體系配套，存在多級(jí)，依照位階高低教育行政規(guī)定的發(fā)布主體依次為：國(guó)務(wù)院、教育部、各省級(jí)人民政府、各省級(jí)教育廳（局）、各市級(jí)人民政府、各市級(jí)教育局、各區(qū)縣級(jí)人民政府、各區(qū)縣教育局，共8級(jí)，此外，以黨、團(tuán)、少先隊(duì)各級(jí)組織名義發(fā)布文件，也具有與教育行政規(guī)定類似層級(jí)的效力。

2.形式多。教育部門戶網(wǎng)站“政策法規(guī)”欄目中，以中央文件、教育部文件和其他部門文件三個(gè)門類分列，中央文件系國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、中共中央國(guó)務(wù)院三類主體發(fā)布的文件，以“通知”、“意見”和“決定”冠名；教育部文件系中共教育部黨組、教育部辦公廳、教育部三類主體發(fā)布的文件，以“通知”“意見”“批復(fù)”“會(huì)議情況”等冠名；其他部門文件系其他中央部委牽頭、與教育有關(guān)的文件，以“通知”“意見”“決定”等冠名。

江蘇省教育廳門戶網(wǎng)站“政務(wù)公開”欄目中，對(duì)行政公文沒有分類，文件系省政府辦公廳、省教育廳、省教育廳辦公室、蘇教財(cái)?shù)炔块T四類主體發(fā)布，以“通知”“決定”“通報(bào)”“函”“公告”等冠名。此外，在“政策法規(guī)”一欄中還有“政策法規(guī)解讀”子欄目，內(nèi)系對(duì)某教育政策或某省地方法規(guī)或地方政府規(guī)章的解讀，以“某某政策解讀”或“解讀某某條例”形式冠名，無發(fā)布機(jī)關(guān)名稱，僅在文中表明“教育廳有關(guān)方面負(fù)責(zé)人”解讀，起到行政解釋的作用。

蘇州市教育局門戶網(wǎng)站“政務(wù)公開”欄中（2011年查詢結(jié)果，2013年代之以“政府信息公開”欄，分類已模糊），它主要分成兩類：一是規(guī)范性文件，包括政府規(guī)范性文件和本單位規(guī)范性文件；二是本單位各類業(yè)務(wù)文件，它們的發(fā)布主體是“蘇州市教育局”，以“通知”“意見”“決定”形式冠名。

由上可見，教育行政規(guī)定的表現(xiàn)形式有：通知、意見、決定、批復(fù)、會(huì)議情況、通報(bào)、函、公告、解讀等9種形式。

3.欠規(guī)范。三個(gè)部門在管理職能上屬于上下級(jí)，但各自對(duì)于教育行政規(guī)定的類別表述是不一致的，教育部直接以文件表述，江蘇省教育廳以行政公文表述，蘇州市教育局則以政府規(guī)范性文件、本單位規(guī)范性文件、本單位各類業(yè)務(wù)文件來表述和區(qū)分。這從側(cè)面反映了教育行政規(guī)定在教育行政管理部門的實(shí)踐中欠缺規(guī)范性。

三個(gè)層級(jí)對(duì)教育行政規(guī)定的表述，即文件、行政公文、規(guī)范性文件是三個(gè)外延不一致的概念，到底哪一個(gè)是準(zhǔn)確規(guī)范的，作為普通民眾無法判斷。但與之相應(yīng)的是國(guó)務(wù)院有行政法規(guī)，即《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》明確公文處理，江蘇省也有地方政府規(guī)章，即《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》規(guī)定規(guī)范性文件制定和備案辦法，但在教育部和江蘇省教育廳網(wǎng)站上都未發(fā)現(xiàn)它們已得到執(zhí)行，而蘇州市教育局雖然將規(guī)范規(guī)定類別分列清晰，但未就規(guī)范規(guī)定內(nèi)容與類別相對(duì)應(yīng)。

三、教育行政規(guī)定的規(guī)范建議

教育行政規(guī)定作為政府領(lǐng)導(dǎo)管理教育活動(dòng)的直接依據(jù)，不得與憲法、法律等上位法律法規(guī)有沖突。因此，教育行政規(guī)定需要依據(jù)憲法、法律來制定和運(yùn)行。

（一）審查制定主體和權(quán)力來源的合法性

政府的權(quán)力來源于法律的授權(quán)，教育行政規(guī)定制定權(quán)若無明確的法律授權(quán)，則表明該教育行政規(guī)定不具備合法性。

1.國(guó)務(wù)院僅在宏觀教育工作中具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)

《憲法》第八十九條、《國(guó)務(wù)院組織法》第三條，確認(rèn)國(guó)務(wù)院對(duì)教育工作享有的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)。具體是哪些領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管理權(quán)？根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào)），教育部主要職責(zé)是：擬訂方針、政策和規(guī)劃，制訂各類標(biāo)準(zhǔn)，制定高等教育招生計(jì)劃，制定出國(guó)留學(xué)、來華留學(xué)、中外合作辦學(xué)和外籍人員子女學(xué)校管理工作的政策，負(fù)責(zé)學(xué)位工作以及其他宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作等。由此可見，國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要體現(xiàn)在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)的制定和監(jiān)督檢查工作上，管理權(quán)主要集中在宏觀事務(wù)和全國(guó)性事務(wù)如學(xué)位和高校招生計(jì)劃等的管理上，但不負(fù)責(zé)具體教育教學(xué)活動(dòng)的開展。

國(guó)務(wù)院對(duì)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理，是從政府不太干涉教育領(lǐng)域到社會(huì)福利性政府必須對(duì)教育進(jìn)行給付的轉(zhuǎn)變，但這種給付不等于是由政府包攬，而是在政府提供足夠資源給付的前提下由教育機(jī)構(gòu)向自我管理和自我服務(wù)方向發(fā)展[3]。

2.地方人大及其常委會(huì)僅能討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作中的重大事項(xiàng)

《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》第八條、第四十四條明確，地方人大及其常委會(huì)對(duì)教育工作的權(quán)限是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)”的“重大事項(xiàng)”。何為教育工作中的重大事項(xiàng)？它未作明確界定，實(shí)踐中亦未清晰。但從江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所制定和頒布的地方性法律法規(guī)看，重大事項(xiàng)主要有以下幾類：（1）地方實(shí)施國(guó)家法律的辦法；（2）地方開展某類具體教育活動(dòng)的辦法；（3）地方教育督導(dǎo)制度；（4）教師的人事管理制度；（5）中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理辦法；（6）學(xué)生體質(zhì)健康促進(jìn)辦法等。從江蘇省的實(shí)踐看，重大事項(xiàng)主要集中在國(guó)家實(shí)施的相關(guān)教育法律制度在地方的具體適用辦法、教師人事管理、學(xué)生人身保護(hù)三個(gè)方面，而未涉及開展何種或如何開展具體教育活動(dòng)方面。

3.地方政府僅能管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育行政工作

《地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》第五十九條、第六十一條規(guī)定，地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作僅行使“管理”、且只管理教育“行政工作”。哪些為地方政府有權(quán)管理的教育行政工作？上述法律亦未明確規(guī)定。以蘇州市教育局公布的主要職能為例，教育行政工作主要有以下幾類：（1）對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的籌措、使用、審計(jì)管理；（2）對(duì)設(shè)置學(xué)校、專業(yè)和各類資質(zhì)等的行政許可；（3）對(duì)中小學(xué)教師資格、職稱的認(rèn)定和評(píng)審和其他教職工的管理；（4）對(duì)中小學(xué)學(xué)生的學(xué)籍管理；（5）對(duì)思想政治、精神文明建設(shè)、紀(jì)律監(jiān)察、德體衛(wèi)藝術(shù)國(guó)防等工作的指導(dǎo)工作；（6）教學(xué)督導(dǎo)工作；（7）綜合管理各類教育工作等。前四項(xiàng)工作，地方政府教育主管部門有權(quán)直接管理，第（5）、（6）項(xiàng)工作，地方政府教育主管部門僅有指導(dǎo)和督導(dǎo)權(quán)力，第（7）項(xiàng)規(guī)定為綜合管理未明確管理內(nèi)容。暫且不評(píng)論蘇州市教育局這些行政工作內(nèi)容的合法性與否，但它系經(jīng)蘇州市政府辦公室“〔2001〕89號(hào)文件”確認(rèn)，從形式上已具備合法性基礎(chǔ)。

很顯然，法律法規(guī)對(duì)教育行政規(guī)定內(nèi)容都已有規(guī)范，在制定、適用行政規(guī)定時(shí)，各相關(guān)制定主體和適用主體都應(yīng)對(duì)照法律法規(guī)規(guī)定對(duì)它自行進(jìn)行合法性審查，以此減少違法的行政教育規(guī)定的出臺(tái)，并主動(dòng)減少對(duì)具體教育活動(dòng)的干預(yù)。

（二）審查制定程序、名稱等的合法性與規(guī)范性

對(duì)行政規(guī)定的制定程序和名稱都有規(guī)范，國(guó)務(wù)院有《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》、各省級(jí)政府亦有規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定，如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，教育行政規(guī)定亦必須符合這些規(guī)范。

《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第十三條“行文應(yīng)當(dāng)確有必要，注重效用”、第二十五條草擬公文應(yīng)當(dāng)做到“符合國(guó)家的法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定”、“情況確實(shí)，觀點(diǎn)明確”，《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第四條規(guī)范性文件的制定和備案，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：“符合法定的權(quán)限和程序，堅(jiān)持依法行政，維護(hù)法制統(tǒng)一，保證政令暢通?！钡谑粭l“起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見和座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。第十三條至第十八條，則明確了規(guī)范性文件的制定程序。除此之外，還明確了備案規(guī)范及備案中對(duì)規(guī)范性文件的再次合法性審查。

由上可見，教育行政規(guī)定皆有制定程序、名稱、審查等規(guī)范，相關(guān)部門嚴(yán)格以規(guī)范進(jìn)行審查，即可查明教育行政規(guī)定是否合法、是否規(guī)范。

（三）運(yùn)用教育科學(xué)規(guī)律重新解釋憲法賦予政府對(duì)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)

盡管各個(gè)層級(jí)都有規(guī)范，并以這些規(guī)范清理教育行政規(guī)定的合法性、規(guī)范性，以此減輕教育“行政化”問題，但不能解決根本問題。因?yàn)?，教育部或地方教育主管部門的職責(zé)是否符合憲法法律，教育部或地方教育主管部門發(fā)布的規(guī)范尚有非規(guī)范性文件等其他文件尚無規(guī)范約束，因此，必須遵偱教育科學(xué)規(guī)律，重新從政府服務(wù)教育的角度來解釋憲法賦予政府的教育工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)，明晰領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)和方式，確認(rèn)管理的方式、管理的事項(xiàng)。

[1] 楊東平.治理教育行政化弊端的思考[J].教育發(fā)展研究,2010 （19）：50-55.

[2] 朱芒.論行政規(guī)定的性質(zhì)—從行政規(guī)范體系角度的定位[J].中國(guó)法學(xué),2003（1）：33-47.

[3] 蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社,2006：386-387.

[4] 趙勇.關(guān)于中國(guó)教育法制現(xiàn)代化：幾點(diǎn)思考[J].南通職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，17（2）：53-55.

（責(zé)任編輯:宋現(xiàn)山）

The Standardization and Scientification of Educational Administrative Regulations

WU Qing-rong，LI Dong-hua
(School of Business, Suzhou Vocational University, Suzhou 215104, China)

Educators hold that education should“get rid of the administrative power”, but scholars who tried to find the way“to get rid of the administrative power” failed to reach noticeable and reasonable results. When we examine the internal educational administrative provisions, we find that the origin of administratively controlled education is the non-standardized and non-scientific educational administrative regulations. Therefore, we should promote the reform of standardized and scientific education administrative regulations.

educational administrative regulations; standardization; scientification

G40-053

A

1008-7931(2013)05-0058-0004

2013-05-21

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（09SJD820020）

吳慶榮（1959—），男，江蘇南通人，教授，碩士，研究方向：國(guó)家安全法、教育法；李東華（1977—），男，重慶人，副教授，研究方向：憲法與行政法、教育法。