我國行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式選擇問題分析

吳 瓊

（武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

模式一詞是一個(gè)解釋性概念，即用它來說明某種結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和制度。立法模式取決于價(jià)值選擇，有什么樣的價(jià)值選擇就有什么樣的立法模式。我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的價(jià)值目標(biāo)在于，既保證行政效率又保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。二者的平衡是影響行政強(qiáng)制執(zhí)行制度發(fā)展的兩大因素，并制約著這一制度的發(fā)展方向。本文在介紹國外行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式后，對(duì)我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式進(jìn)行了歸納，并指出選擇行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式的主要考量因素。在此基礎(chǔ)上，筆者提出我國行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的模式重構(gòu)，即確立行政本位的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式，并改司法機(jī)關(guān)的審查模式為訴訟模式。

一、行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式簡介

（一）比較視野下的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體

由于各國規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬不同，學(xué)者們通常將行政強(qiáng)制執(zhí)行制度分為三種模式：1.行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行。2.申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。3.折衷模式。[1]筆者認(rèn)為，上述類型劃分現(xiàn)實(shí)意義不大，在現(xiàn)代法治國家中，既沒有哪一個(gè)國家是完全的行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行，也沒有哪一個(gè)國家是完全的司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。不同的只是以行政機(jī)關(guān)自力強(qiáng)制執(zhí)行為主，還是以申請(qǐng)司法強(qiáng)制執(zhí)行為主。所以，筆者贊同行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式二分法：美英法模式和德日奧模式。[2]

1.美英法模式——以司法強(qiáng)制執(zhí)行為原則，行政強(qiáng)制執(zhí)行為例外

美英法模式的代表國家是美國。美國是典型的三權(quán)分立國家，司法機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并對(duì)行政權(quán)具有約束力。此種模式下，行政機(jī)關(guān)一般不得自行強(qiáng)制執(zhí)行，出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的案件或情形，行政機(jī)關(guān)只能向法院提起訴訟，法院通過嚴(yán)格的訴訟規(guī)則對(duì)其行政決定進(jìn)行訴訟審查，行政義務(wù)就會(huì)以法律賦予的司法強(qiáng)制力得以實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)行政相對(duì)人一方不履行或者未完全履行行政義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)只能提起民事訴訟，作為民事主體請(qǐng)求法院促使相對(duì)一方履行，相對(duì)一方如若不履行，法院將以藐視法庭罪處以罰金或拘禁；或者依據(jù)刑法或刑事訴訟法的相應(yīng)規(guī)定，對(duì)相對(duì)人科以刑罰制裁。[3]

作為司法強(qiáng)制執(zhí)行的例外，即行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的情形有以下四種：一是對(duì)妨害安全秩序行為的排除；二是對(duì)妨害衛(wèi)生行為的排除；三是對(duì)外國人驅(qū)逐出境；四是對(duì)負(fù)有繳納國稅義務(wù)財(cái)產(chǎn)的查封與扣押。[4]

2.德日奧模式——以行政強(qiáng)制執(zhí)行為原則，司法強(qiáng)制執(zhí)行為例外

德日奧模式的代表國家是德國。德國行政強(qiáng)制執(zhí)行由行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行，無需由法律作出特別規(guī)定。德國1953年出臺(tái)的《聯(lián)邦德國行政強(qiáng)制執(zhí)行法》將此種模式法制化。該法在將大部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)的同時(shí)，也規(guī)定了一些例外情況，當(dāng)例外情況出現(xiàn)時(shí)，則由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。如相對(duì)一方不履行行政處罰時(shí)，負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)有權(quán)向行政法院申請(qǐng)執(zhí)行，法院審理后，若裁定命令代償拘留，則由行政法院根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定對(duì)相對(duì)人依法執(zhí)行。再如，對(duì)于執(zhí)行標(biāo)的為不動(dòng)產(chǎn)的公法上的金錢給付義務(wù)，也由法院強(qiáng)制執(zhí)行。[5]

（二）對(duì)我國行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式的界定

我國第一部專門規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律規(guī)范，即2011年頒布施行的《行政強(qiáng)制法》。該法是行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的主要法律依據(jù)，其中涉及行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的主要條款是第13條，第34條，第50條，第53條。根據(jù)對(duì)法條的理解以及以上對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式的劃分，我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式更傾向于“以行政強(qiáng)制執(zhí)行為原則，司法強(qiáng)制執(zhí)行為例外”模式。但又有自己的特點(diǎn)：1.只有在有法律明文規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)才有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，否則只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一點(diǎn)與德日奧模式不同，因?yàn)榈氯諍W模式是以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為原則的，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行不需要由法律特別規(guī)定。2.法律沒有授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而非提起訴訟，而且法院的審查只停留在書面審查。這一點(diǎn)又不同于美英法模式下的訴訟程序。

二、選擇行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式的主要考量因素

筆者認(rèn)為，任何法律制度的制定與施行既要立足國情又要借鑒國外的研究成果。行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式的選擇，首先要考量的是行政強(qiáng)制執(zhí)行行為本身的性質(zhì)。此外，還要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本規(guī)律出發(fā)，做到保證行政效率與保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的動(dòng)態(tài)平衡。

以往對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)界定，往往把主體因素看作決定因素，進(jìn)而忽略了該行為自身的特性，如內(nèi)容、依據(jù)、目的等。[6]筆者認(rèn)為，權(quán)利本身的性質(zhì)不能等同于權(quán)利主體的性質(zhì)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)應(yīng)該是行政權(quán)。第一，行政強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)是具有可執(zhí)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行事項(xiàng)，行政強(qiáng)制據(jù)以執(zhí)行的內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所確定的權(quán)利和義務(wù)。可見，具體行政行為在先，強(qiáng)制執(zhí)行在后。第二，依據(jù)權(quán)力分立理論，行政權(quán)是一種執(zhí)行權(quán)，司法權(quán)是一種裁判權(quán)。根據(jù)我國《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的界定，行政強(qiáng)制執(zhí)行是有權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)制不履行行政決定的相對(duì)人履行義務(wù)的一種執(zhí)行性行為。第三，從目的來看，貫徹落實(shí)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)意圖是行政強(qiáng)制執(zhí)行的最終目的，具有行政性。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，有效配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的關(guān)鍵取決于執(zhí)行成本的大小。如果法院行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的成本低于行政機(jī)關(guān)，法律就應(yīng)該以法院執(zhí)行為原則，反之亦然?？v觀現(xiàn)狀，我國各種資源相對(duì)短缺，尤其是物質(zhì)資源與人才資源，這就要求在行政領(lǐng)域盡可能避免行政權(quán)的外部效應(yīng)。由于社會(huì)新現(xiàn)象的不斷衍生，行政領(lǐng)域日益拓寬，行政管理職能逐步擴(kuò)張，擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的條件已經(jīng)形成。對(duì)于認(rèn)為擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益相矛盾的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)確實(shí)存在濫用職權(quán)的情況，但并不表示將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)從行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法機(jī)關(guān)，問題就解決了，關(guān)鍵是對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的程序控制和司法監(jiān)督。[7]

三、重構(gòu)我國行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式

通過上文論述，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是一種行政權(quán)，由行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行的成本小于司法機(jī)關(guān)，因而行政強(qiáng)制執(zhí)行主體應(yīng)該回歸行政本位。同時(shí)，可以借鑒美英法模式和德日奧模式的訴訟審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行行為，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

（一）確立行政本位的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式

權(quán)力分離是權(quán)力制約與監(jiān)督的有效手段，在確立行政本位的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體模式時(shí)，權(quán)力分離理論同樣適用。依此理論，行政決定權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)分屬不同的行政機(jī)構(gòu)、部門及人員。行政決定權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分屬的不同主體，在地位上應(yīng)該是平等的，不能是隸屬的關(guān)系，以保證權(quán)力運(yùn)行的相對(duì)公正性。

行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，應(yīng)做到：1.依法進(jìn)行，嚴(yán)格遵守法定程序；2.確立必要性原則，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要時(shí)方能啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行，而且間接強(qiáng)制執(zhí)行優(yōu)先于直接強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)兼顧比例原則；3.尊重和保障人權(quán)，行政強(qiáng)制執(zhí)行要保證被執(zhí)行人及其所贍養(yǎng)和撫養(yǎng)家屬的最低生活保障；4.建立健全權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，行政機(jī)關(guān)違法行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，應(yīng)賦予行政相對(duì)人相應(yīng)的救濟(jì)措施。[8]

（二）改司法機(jī)關(guān)的審查模式為訴訟模式

依現(xiàn)行法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，司法機(jī)關(guān)的審查形式是書面審查，即形式審查。此種審查沒有嚴(yán)格的程序和標(biāo)準(zhǔn)，難于發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法情節(jié)，審查的標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛。審查不予執(zhí)行的依據(jù)是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第95條：一是明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；二是明顯缺乏法律依據(jù)的；三是其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。此種“明顯”程度的判斷主觀性強(qiáng)，起不到預(yù)期審查的目的。司法審查的立法意圖是以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，但是寬泛的審查標(biāo)準(zhǔn)加上書面審查形式，使此種審查效果有限，起不到制約和保障的作用。

訴訟是合法性審查，訴訟程序有嚴(yán)格的審查主體、審查對(duì)象、法定程序和標(biāo)準(zhǔn)等確定性規(guī)則，可以更嚴(yán)格地審查行政機(jī)關(guān)的行政決定，避免使法院成為行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)而非審查機(jī)關(guān)。此處的訴訟審查應(yīng)以合法性審查為限，排除合理性審查，若以司法思維裁斷行政思維，難免導(dǎo)致判斷錯(cuò)位，司法不公。根據(jù)一般訴訟規(guī)則，應(yīng)賦予行政相對(duì)人辯論權(quán)，其可以就行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行決定是否合法進(jìn)行爭論；同時(shí)，賦予行政機(jī)關(guān)上訴權(quán)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)法院裁定不服時(shí)，可以通過上訴途徑救濟(jì)自己的權(quán)利。

[1]楊海坤,劉軍.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].法學(xué)論壇,2000(3)．

[2]馬生安.論我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式選擇及程序設(shè)定[J].行政法學(xué)研究,1997(3)．

[3]應(yīng)松年.論行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].中國法學(xué),1998(3)．

[4]城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論[M].臺(tái)北:三民書局,1988．

[5]周明.論行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行[J].法學(xué)研究,2010(9)．

[6]趙波.我國行政強(qiáng)制執(zhí)行主體的模式選擇[D].重慶:西南政法大學(xué),2011．

[7]楊海坤.大陸行政強(qiáng)制執(zhí)行立法思路的優(yōu)化選擇[Z].1999年海峽兩岸行政法學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)年會(huì)論文．

[8]石佑啟.論我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式及其缺陷[J].河北法學(xué),2001(2)．