我國公務(wù)員招錄中“應(yīng)屆生”與“工作經(jīng)驗”條款的合憲性分析
——基于憲法平等權(quán)的維度

巴素默

（甘肅政法學(xué)院，甘肅 蘭州730070）

近年來，如何優(yōu)化公務(wù)員隊伍，改革公務(wù)員招錄制度，一直是社會熱點問題。在公務(wù)員報考職位的選擇上，除了專業(yè)的考慮，“應(yīng)屆生”和“工作經(jīng)驗”條款也是報考職位選擇過程中重要的考慮因素，成為一種隱性的資質(zhì)，對于相當一部分人來說，成為了報考公務(wù)員的障礙，侵犯了公民的政治權(quán)利。[1]《公務(wù)員法》第五條明確規(guī)定了公務(wù)員管理過程中應(yīng)遵循平等原則，那么，這種公務(wù)員考試報名中的限制性條款是否符合憲法上的平等原則？這種對崗位的隱性資質(zhì)要求是否能夠為平等原則下的“合理差異”所包容抑或是歧視？這就是本文所要探討的問題。

一、“應(yīng)屆生”與“工作經(jīng)驗”條款下的人群劃分

相較于以往公務(wù)員招錄過程中出現(xiàn)的年齡、性別、健康、學(xué)歷、地域和城鄉(xiāng)身份歧視而言，“應(yīng)屆生”和“工作經(jīng)驗”條款對于報考公務(wù)員人員的限制顯得更為中性和合理，尤其是“工作經(jīng)驗”條款獲得了更多的輿論支持，甚至被視為公務(wù)員招考制度改革的象征。[2]雖然國家公務(wù)員考試和北京、上海、湖北等地方公務(wù)員考試大大壓縮了應(yīng)屆生的身份，但是，對應(yīng)屆生身份進行壓縮的大多是省級機關(guān)的職位，大量基層公務(wù)員職位仍然面向應(yīng)屆畢業(yè)生，甚至主要是面向應(yīng)屆畢業(yè)生。[3]因此，這兩個條款在目前的公務(wù)員招考中大量存在，并且是具有實質(zhì)影響的限制性條款。

“應(yīng)屆生”與“工作經(jīng)驗”條款并非完全沖突，高校畢業(yè)生可以在畢業(yè)工作若干年后繼續(xù)深造，如此，則工作經(jīng)驗和應(yīng)屆生身份可以兩全。但是，處在這種中間地帶的人畢竟是少數(shù)。“應(yīng)屆生”在就業(yè)的意義上已經(jīng)成為了一種身份資質(zhì)，將應(yīng)屆生與非應(yīng)屆生區(qū)分開來；而“工作經(jīng)驗”條款則是一種經(jīng)歷資質(zhì)，從現(xiàn)實情況來看，經(jīng)歷又分為特定經(jīng)歷和非特定經(jīng)歷兩種?！皯?yīng)屆生”與“工作經(jīng)驗”條款將報考公務(wù)員的人員分為了四個群體：

有工作經(jīng)驗 無工作經(jīng)驗應(yīng)屆生非應(yīng)屆生I III II IV

根據(jù)以上群體劃分可知，“應(yīng)屆生”與“工作經(jīng)驗”條款除了對I類群體沒有限制之外，對其他三類群體都會產(chǎn)生一定的限制，尤其對是IV類的待業(yè)群體限制最大。但是，這種劃分是否是必要的？即這四類人群之間是否存在著對于從事公務(wù)員而言不可忽略的差異？

首先，以“應(yīng)屆生”條款為區(qū)分標準，I和III之間在擁有同樣工作經(jīng)驗的情況下，并不存在實質(zhì)性差異，最多是學(xué)歷層次的差別，而學(xué)歷層次的差別并不足以對從事公務(wù)員的能力產(chǎn)生實質(zhì)性影響，尤其是在當下中國高等教育逐步普及的現(xiàn)實環(huán)境下。而II與IV在同樣沒有工作經(jīng)驗的情況下，更談不上有什么實質(zhì)性差別。根據(jù)現(xiàn)存的“擇業(yè)期”政策，高校畢業(yè)生在畢業(yè)后一般有兩年的就業(yè)時間，在此期間報考公務(wù)員可以應(yīng)屆生身份對待。因此，在某種程度上II和IV之間是完全可以劃等號的。

其次，以“工作經(jīng)驗”條款為區(qū)分標準，要判斷I和II、III和IV之間是否存在必然差異則要復(fù)雜得多，關(guān)鍵是要判斷“工作經(jīng)驗”對從事公務(wù)員工作到底有何影響?！肮ぷ鹘?jīng)驗”條款設(shè)置的初衷有三：1.在大學(xué)生供應(yīng)充足的情況下，提高用人標準，選拔有基層工作經(jīng)驗的公務(wù)員進入中央和省級機關(guān)；[4]2.對某項專業(yè)性強的工作要求有特定的工作經(jīng)歷以便勝任工作；3.鼓勵大學(xué)生面向基層就業(yè)，改善基層人才狀況。[5]以2013年國家公務(wù)員考試職位表為例，招考中關(guān)于“工作經(jīng)驗”要求的表述，大體有以下三類：

特定經(jīng)歷（涉及專業(yè)知識）非特定經(jīng)歷（不涉及專業(yè)知識）N年以上本專業(yè)工作經(jīng)歷N年以上特定種類工作經(jīng)歷N年以上黨政機關(guān)工作經(jīng)歷

對于專業(yè)性較強的工作而言，專業(yè)的工作經(jīng)歷確實能夠?qū)β男泄毜男Чa(chǎn)生實質(zhì)性影響，或者說，在同等條件下要求報考者具有專業(yè)工作經(jīng)驗，是用人標準提高的表現(xiàn)。但是，對于要求與專業(yè)無關(guān)的機關(guān)或事業(yè)單位工作經(jīng)歷，是否對本職位的工作有實質(zhì)影響則很難下定論。而且，基層工作崗位是否也需要要求有與專業(yè)無關(guān)的“基層工作經(jīng)驗”？如果“基層工作經(jīng)驗”條款設(shè)置的初衷是為了鼓勵大學(xué)生到基層就業(yè)，那么，對于專業(yè)性不強的基層公務(wù)員崗位，則沒有必要在報名階段就設(shè)置“工作經(jīng)驗”條款。

因此，如果“工作經(jīng)驗”條款與工作專業(yè)無關(guān)，或者職位本身就是基層職位，那么，設(shè)置非特定經(jīng)歷“工作經(jīng)驗”條款的意義并不大，并不足以體現(xiàn)合理差異的區(qū)分；反過來說，如果職位本身并不要求專業(yè)性，設(shè)置不合適的特定經(jīng)歷要求則無法體現(xiàn)工作條款設(shè)置的初衷。

二、合理差異還是就業(yè)歧視

從憲法角度來說，公務(wù)員考試中的平等是一種典型的機會平等，在公務(wù)員招錄過程中，憲法上的平等原則和平等權(quán)要求國家應(yīng)當保障公民平等地獲得參加公務(wù)員考試的機會。上述兩個條款的出現(xiàn)使國家在公務(wù)員招考過程中對報考人員進行了差別對待，直接影響到報考人員的職位選擇范圍?！皯?yīng)屆生”與“工作經(jīng)驗”條款必須接受合憲性與合法性的分析，這種差別對待必須有合理依據(jù)并且保持在合理限度內(nèi)才能夠獲得存在的正當性。

如上所述，在公務(wù)員招錄過程中區(qū)分應(yīng)屆畢業(yè)生和未就業(yè)的往屆畢業(yè)生并無實質(zhì)意義，至少是不必要的，因為兩個群體之間的差異不足以對從事公務(wù)員工作產(chǎn)生實質(zhì)性影響。因此，如果將“應(yīng)屆生”的身份作為公務(wù)員考試的準入資格而排除往屆畢業(yè)生，就構(gòu)成了對往屆生的間接歧視，即“把被法律保護的特征群體處于與他人相比不利或特惠的地位而構(gòu)成的歧視”。[6]而將“工作經(jīng)驗”作為公務(wù)員考試的準入資格，其合憲性雖然有諸多問題，如缺乏法律依據(jù)、不符合比例原則等，但并不能一概否定其正當性，關(guān)鍵在于這種“工作經(jīng)驗”的有無是否對所從事的工作具有實質(zhì)性的影響，可分以下兩種情況：

1.對專業(yè)性、實踐性要求很高的崗位，具有一定年限的工作經(jīng)驗可被視為一種“必不可少”的資格，則此時“工作經(jīng)驗”條款的設(shè)置應(yīng)無問題，但這種必要性的判斷必須能夠為大眾所接受；2.對工作經(jīng)驗并無特殊要求、專業(yè)性不高的崗位，一般參加工作者能夠在短時間內(nèi)完成崗位任務(wù)，則該條款的設(shè)置即構(gòu)成了對無工作經(jīng)驗人員的間接歧視。

需要指出的是，由于公務(wù)員崗位報考存在專業(yè)限制，已經(jīng)對報考人員的專業(yè)相關(guān)性進行了第一次篩選，高度專業(yè)性的工作還可能存在取得相關(guān)職業(yè)資格證的條件。在專業(yè)篩選和職業(yè)資格的雙重要求下，是否有必要將工作經(jīng)驗作為獨立的考試準入資格，事實上與大多數(shù)工作本身專業(yè)性的關(guān)聯(lián)已經(jīng)大大降低。而如果僅僅希望以“工作經(jīng)驗”為要求達到擇優(yōu)錄取的目的，則不應(yīng)該將“工作經(jīng)驗”作為考試報名的條件而剝奪無工作經(jīng)驗人員報名考試的資格。

憲法平等權(quán)的實質(zhì)在于國家平等地對待公民，即在同等條件下給予公民相同的待遇，在不同的條件下應(yīng)當存在合理差異。然而，合理差異必須符合比例原則，一旦對差異的掌控背離比例原則，則會導(dǎo)致國家對公民的歧視。尤其是在就業(yè)過程中，這種間接歧視更加隱蔽，對于個人而言缺乏有效的救濟途徑，因而潛在的危害更大。試圖通過設(shè)置“應(yīng)屆生”條款來保障應(yīng)屆畢業(yè)生的就業(yè)率顯然不切實際，畢竟與龐大的應(yīng)屆畢業(yè)生數(shù)量相比，公務(wù)員的招錄名額非常少；而試圖通過設(shè)置“工作經(jīng)驗”條款來提高公務(wù)員的選拔標準和新公務(wù)員的專業(yè)、實踐素質(zhì)，反而會造成歧視。取消不必要的報名限制，擴大遴選范圍并從中擇優(yōu)錄取，才能真正實現(xiàn)公務(wù)員錄用的“優(yōu)中取優(yōu)”。

三、結(jié)論：政策考慮與平等權(quán)實現(xiàn)

公務(wù)員招錄政策逐漸強調(diào)充實基層力量，注重實踐經(jīng)驗，避免高校畢業(yè)生對公務(wù)員“鐵飯碗”的過度追求，實現(xiàn)社會人力資源的合理配置，因而，通過改變招錄條件的設(shè)置進行調(diào)控理所當然。但是，這種調(diào)控手段必須有法可依并符合法律原則。公務(wù)員招錄政策的落實具體化為招錄條件的設(shè)置，這種設(shè)置不能侵犯公民的平等權(quán)，尤其是公民的政治權(quán)利。國家公務(wù)員招錄中部分崗位只面向應(yīng)屆畢業(yè)生，這既無助于“擇優(yōu)錄取”的實現(xiàn)，也形成了對往屆畢業(yè)生的歧視。而以工作經(jīng)驗作為報考條件，必須僅限于對專業(yè)性和實踐性要求較高的崗位，且必須接受社會的監(jiān)督。對于一般崗位，工作經(jīng)驗可以作為同等條件下?lián)駜?yōu)錄用的標準，但并不能作為公務(wù)員報名的準入條件。

[1]王國文.論公務(wù)員報考資格的限制——從公務(wù)員考試不招應(yīng)屆畢業(yè)生說起[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2010(1).

[2]車輝.從基層遴選公務(wù)員的改革取向是合理的[N].工人日報,201 1-04-13.

[3]袁京.近七成公務(wù)員崗位仍面向應(yīng)屆生[N].北京日報,2010-03-0 8.

[4]李鵬.公務(wù)員招考：對應(yīng)屆生說不[N].北京科技報,2010-03-07.

[5]李源潮.給大學(xué)生村官的回信[J].中國大學(xué)生就業(yè),2008(10).

[6]周偉.論禁止歧視[J].現(xiàn)代法學(xué),2006(5).