“重新回歸”視野下的法院調(diào)解利弊分析

周飛翔

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007）

我國(guó)的調(diào)解制度有著悠久的歷史，在中國(guó)廣袤的領(lǐng)土上踐行了數(shù)千年。美國(guó)學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼在研究中國(guó)古代法律制度時(shí)說(shuō):“中國(guó)在舊社會(huì)形成過(guò)一種傳統(tǒng)，不大的糾紛基本上是尋求法律以外的途徑來(lái)解決，這種特點(diǎn)很切合社會(huì)實(shí)際，不僅花費(fèi)低廉而且行之有效。這些非法律的社會(huì)手段在維持社會(huì)價(jià)值以消除沖突的同時(shí)，就為鄉(xiāng)村社區(qū)提供了符合這種價(jià)值的行為準(zhǔn)則”。其作為有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系的重要手段之一，在不同的歷史階段發(fā)揮著不同的功能和作用。正如美國(guó)學(xué)者柯恩所說(shuō)：“中國(guó)法律制度最引人注目的一個(gè)方面是調(diào)解在解決糾紛中不尋常的重要地位。”

根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)的規(guī)定，調(diào)解包括法院調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解等多種調(diào)解方式。法院調(diào)解又稱訴訟調(diào)解，是我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的一項(xiàng)重要的訴訟制度，是指當(dāng)事人雙方在法院審判組織的主持下，通過(guò)處分自己的權(quán)益來(lái)解決糾紛的一種活動(dòng)。法院調(diào)解以當(dāng)事人之間的私權(quán)沖突為基礎(chǔ)，以當(dāng)事人一方的訴訟請(qǐng)求為依據(jù)，以司法審判權(quán)的介入和審查為特征，以當(dāng)事人處分自己的權(quán)益為內(nèi)容，是公權(quán)力主導(dǎo)下對(duì)私權(quán)利的一種處分和讓與。近年來(lái)，調(diào)解已成為各級(jí)法院備受青睞的詞匯。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型和構(gòu)建和諧社會(huì)時(shí)期，調(diào)解的重新回歸所發(fā)揮的作用毋庸置疑，但是現(xiàn)實(shí)生活中各級(jí)法院在審理案件過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解，甚至出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解等一系列問(wèn)題，不得不使我們對(duì)重新回歸視野下的調(diào)解進(jìn)行理性思考。

一、追本溯源——法院調(diào)解的“重新回歸”

調(diào)解是我國(guó)民事訴訟法中的一項(xiàng)重要的基本原則，并且始終是和審判制度相伴而生。新中國(guó)成立以后，調(diào)解作為法院處理民商事案件的原則，經(jīng)歷了“重視調(diào)解”階段，“受冷落”階段，“重新回歸”階段。

法院調(diào)解肇始于陜甘寧邊區(qū)，其主要標(biāo)志為“馬錫五審判方式”的人民司法模式。自新中國(guó)成立以后至上世紀(jì)90年代，調(diào)解一直是人民法院解決案件糾紛的重要原則。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的改革，國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)移以及社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的各種問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)法律的依賴不斷加強(qiáng)，法律及司法的正當(dāng)性日益被重視，規(guī)范民事審判方式成為了司法改革工作的重要內(nèi)容之一，進(jìn)而對(duì)調(diào)解的認(rèn)同不斷降低，各級(jí)法院開(kāi)始對(duì)調(diào)解不斷弱化。隨著2001年12月6日最高人民法院審判委員會(huì)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干規(guī)定》的出臺(tái)，法院審判肩負(fù)起了解決民事糾紛的重任。這一時(shí)期，法院調(diào)解率逐年下降。

法院調(diào)解的“重新回歸”起于2002年9月。最高人民法院和司法部聯(lián)合召開(kāi)人民調(diào)解工作會(huì)議，并頒布《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》，標(biāo)志著我國(guó)司法政策的重大轉(zhuǎn)變。緊接著，第18次全國(guó)法院工作會(huì)議對(duì)調(diào)解工作進(jìn)一步部署，要求法院加強(qiáng)調(diào)解的作用。這一司法政策的重大轉(zhuǎn)變，催生了法院制定調(diào)解率作為工作考核量化標(biāo)準(zhǔn)激勵(lì)體系；“背靠背”調(diào)解方式等以往被最高法院批評(píng)的工作方式，也重新得到肯定。

2010年6月，根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)矛盾糾紛的特點(diǎn)，最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》將“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”確立為司法工作原則，指導(dǎo)各地法院大力推進(jìn)調(diào)解工作。至此，法院調(diào)解已重新得到回歸，被推向了新的高潮。

二、調(diào)解“重新回歸”的原因分析

（一）深厚的社會(huì)因素和中國(guó)傳統(tǒng)無(wú)訟思想的天然結(jié)合

我國(guó)的調(diào)解有著悠久的歷史，久盛不衰，彰顯了中華民族“以和為貴”的文化傳統(tǒng)。自古以來(lái)就有“驗(yàn)問(wèn)調(diào)解以息訟”的做法，以和為貴、崇尚無(wú)訟、互諒互讓、息事寧人始終被視為正統(tǒng)美德，有著源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的社會(huì)文化基礎(chǔ)。司法調(diào)解的重新回歸，體現(xiàn)了“以和為貴”傳統(tǒng)文化在新的歷史條件下的延續(xù)和發(fā)展。司法是人民群眾尋求正義的最后一道防線，面對(duì)當(dāng)前日益凸顯的社會(huì)矛盾，強(qiáng)化司法已成為社會(huì)發(fā)展的必然要求。法院調(diào)解作為緩沖人民內(nèi)部矛盾的一劑良藥，無(wú)可厚非地成為了司法政策改革的重點(diǎn)。

（二）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要

構(gòu)建和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是包括法院在內(nèi)的各部門工作的重中之重。國(guó)家對(duì)司法功能的重新定位，使“解決糾紛、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”成為司法的首要目標(biāo)。在司法政策的指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)因素的考量下，許多法院的法官都選擇調(diào)解作為緩和社會(huì)矛盾和提高審判質(zhì)量工作的重心。法院在審理案件的過(guò)程中，通過(guò)調(diào)解、勸說(shuō)、說(shuō)服等多種比較平緩的方式來(lái)處理民商事案件，有利于緩解社會(huì)矛盾構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）法院在業(yè)績(jī)考核中對(duì)高調(diào)解率的要求

從各級(jí)法院的工作目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制看，“調(diào)解率”已經(jīng)成為衡量一個(gè)法院、尤其是基層法院工作業(yè)績(jī)的一個(gè)重要指標(biāo)。以下以西寧市中級(jí)人民法院的審判質(zhì)量評(píng)估體系來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。該評(píng)估體系共由29項(xiàng)指標(biāo)組成。其中又可分為兩大類：一種是正向指標(biāo)，被法院積極推崇的；另一種是逆向指標(biāo)，是影響法院公信力的且力求避免的。正向指標(biāo)有簡(jiǎn)易程序適用率、一審陪審率、民事案件調(diào)解、撤訴率、當(dāng)庭裁判率、法定正常審限內(nèi)結(jié)案率、結(jié)案率、人均結(jié)案數(shù)、二審（再審）開(kāi)庭審理率、實(shí)際執(zhí)行率、執(zhí)行標(biāo)的額到位率、裁判文書合格率、案件移送及時(shí)率等12項(xiàng)，這些指標(biāo)比率越高則排序越前，得分越高；逆向指標(biāo)有立案變更率、延長(zhǎng)審限率、平均審理天數(shù)、上訴率、二審被改判率、二審被發(fā)回率、申訴率、再審率、再審被改判、發(fā)回率、涉訴重復(fù)信訪率、越級(jí)上訪率、執(zhí)行案件信訪率、中止執(zhí)行率、平均執(zhí)行天數(shù)、司法賠償率、抽查信息輸入差錯(cuò)率等17項(xiàng)，這些指標(biāo)比率越高則排序越后，得分越低。從個(gè)例到一般，調(diào)解作為法院審判質(zhì)量體系中衡量法官工作業(yè)績(jī)和能力的重要指標(biāo)，無(wú)疑會(huì)促使法院在審理案件的過(guò)程中追求高調(diào)解率，重新回歸似乎成為必然。

三、法院調(diào)解“重新回歸”的積極因素

訴訟調(diào)解是我國(guó)重要的法律制度，貫穿于民事訴訟的整個(gè)過(guò)程中，是法院處理民事案件的重要方法，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式，其在解決社會(huì)矛盾糾紛中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）調(diào)解簡(jiǎn)便、高效、經(jīng)濟(jì)且方式靈活

調(diào)解具有簡(jiǎn)便、高效、經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，可以有效地節(jié)約社會(huì)資源和減輕當(dāng)事人在糾紛中的負(fù)擔(dān)。其中包括金錢成本、時(shí)間成本以及社會(huì)成本等。

（二）訴訟調(diào)解符合中國(guó)傳統(tǒng)的“以和為貴”的儒家思想

首先，當(dāng)事人雙方通過(guò)調(diào)解來(lái)達(dá)成協(xié)議，是當(dāng)事人意思自治的重要體現(xiàn)，是雙方當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利的處分和讓與。調(diào)解體現(xiàn)了互諒互讓、共同協(xié)商的優(yōu)良文化傳統(tǒng)，既解決了糾紛，又維護(hù)了團(tuán)結(jié)，有利于實(shí)現(xiàn)雙贏。調(diào)解可以從根本上解決糾紛，有效降低訴訟的對(duì)抗性，化解社會(huì)的矛盾沖突，具有較高的社會(huì)效益。其次，調(diào)解書一經(jīng)簽收即具有法律效力，不必像判決書那樣等待生效期限，有利于強(qiáng)化調(diào)解書的效力，方便對(duì)調(diào)解書的有效執(zhí)行，有利于解決司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的“執(zhí)行難”現(xiàn)象，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

（三）降低司法改革的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)司法資源和效益的最大化

目前我國(guó)法院面臨法官人數(shù)少，訴訟案件多，而且80%民事糾紛都在基層的現(xiàn)狀，每年受理的案件數(shù)量驚人，壓力巨大。當(dāng)前，效益也間接地成為了司法工作中的追求目標(biāo)，而調(diào)解尤其是庭前調(diào)解，可以有效地節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的司法進(jìn)步。

四、法院調(diào)解“重新回歸”的消極因素

（一）實(shí)踐中法官和當(dāng)事人容易陷入惡性循環(huán)

法院存在著“以壓促調(diào)”、“以拖促調(diào)”的現(xiàn)象。有些法官以“調(diào)解不成就判決，判決結(jié)果還不如調(diào)解”等警告性語(yǔ)言壓制，甚至以查封、扣押、凍結(jié)等訴前、訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全措施壓服當(dāng)事人。由于我國(guó)對(duì)調(diào)解時(shí)限僅規(guī)定“調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”中的“及時(shí)”沒(méi)有進(jìn)行法律解釋，實(shí)踐中往往出現(xiàn)當(dāng)事人不愿接受調(diào)解，而由于調(diào)解沒(méi)有法定期限定，法官采用“以拖促調(diào)”等違背當(dāng)事人意愿的方式，使得當(dāng)事人身心疲憊，迫不得已接受調(diào)解結(jié)果。“以壓促調(diào)”、“以拖促調(diào)”嚴(yán)重地影響了法院公正司法的形象，也使當(dāng)事人產(chǎn)生了心理陰影。

（二）法官片面追求高調(diào)解率

公平和效益是調(diào)解所需權(quán)衡的最重要的價(jià)值之一。當(dāng)一種調(diào)解制度成為法院考核法官的業(yè)績(jī)和案件質(zhì)量的重要指標(biāo)時(shí)，法官更多地會(huì)舍棄公平而選擇效益。我國(guó)程序法中明確規(guī)定：人民法院在審理民事案件的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解。而現(xiàn)實(shí)中自愿原則往往在法官追求效率的同時(shí)被打破，法官追求效率這種次要價(jià)值而否定了平等、自由等法的基本價(jià)值。

五、當(dāng)前法院調(diào)解狀況的完善

在調(diào)解法制化與規(guī)范化的背景下，調(diào)解已成為當(dāng)前司法政策改革的主流。其作為一種歷史遺產(chǎn)，也面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和司法訴訟程序整合的時(shí)代挑戰(zhàn)，需要在社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化的背景下實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，從而推陳出新。筆者從以下幾個(gè)方面對(duì)當(dāng)前我國(guó)的法院調(diào)解提出建議。

（一）建立健全監(jiān)督機(jī)制以及救濟(jì)保障體制

首先，建立監(jiān)督和救濟(jì)保障機(jī)制，對(duì)調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行制約和監(jiān)督，可以保障調(diào)解在法律的框架下合理運(yùn)行，防范和糾正調(diào)解中可能出現(xiàn)的瑕疵、錯(cuò)誤、風(fēng)險(xiǎn)，避免濫用。其次，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮調(diào)解的社會(huì)功能，將調(diào)解納入法律援助或救助體系。要看到，隨著我國(guó)社區(qū)建設(shè)的不斷發(fā)展，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和進(jìn)行法律宣傳和救助方面發(fā)揮著不可替代的作用。另外，還應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)調(diào)解部門，將社區(qū)調(diào)節(jié)歸入法律援助的軌道，從而在法院調(diào)解之前，當(dāng)事人雙方可以自由選擇調(diào)解部門，從而減輕幾級(jí)法院案多人少、法官片面追求效率的困境。

（二）尊重當(dāng)事人自愿、保證調(diào)解合法性

民事訴訟法規(guī)定法院調(diào)解程序的法理價(jià)值就在于尊重當(dāng)事人的意思自治和調(diào)解的合法性。首先，法律中對(duì)自愿原則的界定比較模糊，缺乏可操作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)進(jìn)一步明確地對(duì)自愿進(jìn)行細(xì)化，明確當(dāng)事人是否有權(quán)選擇調(diào)解，以及何時(shí)選擇調(diào)解等。其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性原則。法官作出的調(diào)解協(xié)議，不得違反法律的規(guī)定。這里的合法不僅包括實(shí)體的合法性，更多的是程序正義因素的考量。

六、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)和社會(huì)主義法制建設(shè)的大背景下，法院調(diào)解“重新回歸”在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、深化司法改革、節(jié)約和整合司法資源、促進(jìn)法制與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮著不可替代的作用。但是實(shí)踐中法院過(guò)分注重調(diào)解，甚至用調(diào)解率等方式來(lái)作為法官審判質(zhì)量考核體系的標(biāo)準(zhǔn)，有違調(diào)解程序正義和實(shí)體的合法性原則，容易造成“案了事不了”的社會(huì)現(xiàn)象，給當(dāng)事人乃至社會(huì)造成嚴(yán)重的影響。法院和相關(guān)部門應(yīng)該冷靜地對(duì)待調(diào)解的“重新回歸”，積極掘取調(diào)解的積極因素，建立健全法院調(diào)解的監(jiān)督和保障體制，更好地運(yùn)用調(diào)解的多元化發(fā)揮調(diào)解在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)法治發(fā)展中的作用。

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