小微企業(yè)政策扶持時(shí)期法律對策研究

姚繼昌

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007）

國務(wù)院頒布的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性金融措施“國九條”的目的是為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，保持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、有序、持續(xù)增長。新《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》將中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型三種類別，將微型企業(yè)從小型企業(yè)中獨(dú)立出來。中小微企業(yè)占我國企業(yè)總數(shù)的99.7%。在這類企業(yè)中，中型企業(yè)資金相對雄厚，市場競爭力較強(qiáng)，不需要太多的政策扶持，只依靠本身的資金鏈便能自行發(fā)展。而小微企業(yè)占企業(yè)總量的97.3%，其數(shù)量最大，最具市場活力，是推進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。僅僅依靠政策扶持推動(dòng)小微企業(yè)的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，小微企業(yè)的發(fā)展沒有相應(yīng)的法律規(guī)則是行不通的。因此，小微企業(yè)在發(fā)展前期依靠政策扶持，過渡至具有一定的生存能力之時(shí)，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)對其進(jìn)行規(guī)制是當(dāng)務(wù)之急。

一、政策扶持時(shí)期的小微企業(yè)

政策扶持時(shí)期的小微企業(yè)即指當(dāng)前狀態(tài)下的小型微型企業(yè)。①小微企業(yè)的概念是從企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)中衍生出來的適用于資金力量薄弱的小型微型企業(yè)發(fā)展的模式，當(dāng)前小微企業(yè)的發(fā)展不能只依靠自身，更多的需要優(yōu)惠政策的扶持。但是，企業(yè)發(fā)展到一定程度，必定會離開培養(yǎng)的“溫床”。要在市場競爭激烈下頑強(qiáng)發(fā)展，就需要制定法律規(guī)則，保障其在市場中的合法權(quán)益。小微企業(yè)的發(fā)展關(guān)系國計(jì)民生，推進(jìn)小微企業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展、完善小微企業(yè)的法律制度是我國小型微型企業(yè)走向輝煌的必由之路。

（一）小微企業(yè)的生存現(xiàn)狀

在國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》后，小微企業(yè)的發(fā)展迎來了春天。我國小微企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“輕騎兵”，提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會，其工業(yè)總產(chǎn)值、銷售收入、實(shí)現(xiàn)利稅大約分別占全國經(jīng)濟(jì)總量的60%、57%和40%。國家工商總局的最新數(shù)據(jù)顯示，目前我國西部10省市的小微企業(yè)超過160萬戶，占全國企業(yè)實(shí)有總戶數(shù)的16.16%；中部9省市的小微企業(yè)超過220萬戶，占全國企業(yè)總戶數(shù)的22.24%；東部12省市的小微企業(yè)超過600萬戶，占全國企業(yè)總戶數(shù)的61.6%。這些小微企業(yè)主要集中在長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、福建省等5個(gè)省市。[1]筆者主要以西部地區(qū)小微企業(yè)為研究對象，針對實(shí)際政策的扶持力度以及扶持方向展開分析，以期從中把握構(gòu)建相關(guān)法律制度的脈絡(luò)。

（二）小微企業(yè)的政策扶持（以我國的西部地區(qū)為例）

小微企業(yè)是各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的形勢下，各地出臺了一系列的扶持政策。筆者匯總了涉及西部地區(qū)小微企業(yè)的主要扶持政策，如下表②該表系筆者從相關(guān)政府門戶網(wǎng)站中查找數(shù)據(jù)而做出的。我國關(guān)于小型微型企業(yè)立法的缺失是小微企業(yè)發(fā)展的絆腳石。從該表顯示的政策扶持力度上可以看出，當(dāng)前小微企業(yè)的發(fā)展亟需相關(guān)法律法規(guī)予以支持。西藏和新疆因小微企業(yè)數(shù)量不多，所以并未出臺明確扶持小微企業(yè)發(fā)展的政策，只是在部分文件中提及促進(jìn)小微企業(yè)的發(fā)展。。

發(fā)文單位 文號 發(fā)布時(shí)間關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知文題工信部聯(lián)企業(yè)國務(wù)院工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國家工商行政管理總局青海省甘肅省重慶市寧夏回族自治區(qū)陜西省內(nèi)蒙古自治區(qū)西藏自治區(qū)廣西區(qū)新疆維吾爾自治區(qū)貴州省云南省四川省2012年5月工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號國發(fā)[2012]14號工信部聯(lián)企業(yè)[2012]347號甘政發(fā)[2012]39號青政發(fā)[2012]16號渝工商發(fā)[2012]10號寧政發(fā)[2012]72號陜政發(fā)[2012]36號內(nèi)政發(fā)[2012]88號工信廳、財(cái)政廳桂政發(fā)[2012]72號新政發(fā)[2012]59號黔府發(fā)[2012]7號云政發(fā)[2012]78號川府發(fā)[2012]39號2011年6月2012年7月2012年5月2012年3月2012年3月2012年11月2012年5月2012年4月2012年7月2012年10月2012年7月2012年7月2012年8月2012年5月工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國家工商行政管理總局關(guān)于大力支持小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的實(shí)施意見國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)發(fā)展的意見青海省支持小型和微型企業(yè)發(fā)展的若干政策措施甘肅省人民政府關(guān)于促進(jìn)小型微型企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見重慶市工商行政管理局關(guān)于支持個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)型升級為微型企業(yè)的意見（試行）自治區(qū)人民政府關(guān)于金融支持小型微型企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的若干實(shí)施意見陜西省人民政府關(guān)于支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)小型微型企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見關(guān)于印發(fā)《西藏自治區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》的通知廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于支持小型微型企業(yè)發(fā)展若干金融財(cái)稅政策的通知關(guān)于加快發(fā)展新疆服裝產(chǎn)業(yè)的意見貴州省人民政府關(guān)于大力扶持微型企業(yè)發(fā)展的意見云南省人民政府關(guān)于金融支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見四川省人民政府關(guān)于大力扶持小型微型企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見

小微企業(yè)發(fā)展的初期階段需要政府各部門的政策扶持，這是其本身規(guī)模小、市場競爭力差的必然要求。從上表可以看出，西部大部分省、自治區(qū)都在響應(yīng)中央發(fā)展小微企業(yè)的號召，積極出臺了一系列有利于小微企業(yè)發(fā)展的政策措施。

（三）小微企業(yè)的政策過渡

小微企業(yè)的發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)政策與市場經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的結(jié)果。國家當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)扶持政策力度決定著小微企業(yè)的發(fā)展規(guī)模，也決定著小微企業(yè)能否做大做強(qiáng)。從小微企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，僅僅依靠企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力或者政策的“格外”關(guān)注是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。①小微企業(yè)的政策過渡這一概念，系筆者閱讀了大量關(guān)于小型微型企業(yè)管理制度的文章并借鑒學(xué)者關(guān)于小微企業(yè)在缺乏法律規(guī)制的狀況下如何依靠政策扶持的東風(fēng)快速協(xié)調(diào)發(fā)展的觀點(diǎn)之后提出的。筆者認(rèn)為，小微企業(yè)當(dāng)前的政策扶持只是過渡，而非長遠(yuǎn)之計(jì)。對小微企業(yè)的規(guī)制最終還是得依靠法律。

1.小微企業(yè)初始發(fā)展動(dòng)力不足，極易夭折。在這種形勢下，出臺相關(guān)扶持政策無可厚非。但小微企業(yè)不能以自身無發(fā)展能力為由，一味尋求政策支持。企業(yè)的發(fā)展離不開自主能力創(chuàng)新，小微企業(yè)尤其如此。對其政策上的扶持只能是一種過渡，不能完全依靠政策發(fā)展企業(yè)?！笆谌艘贼~，不若授人以漁?！逼髽I(yè)的發(fā)展也應(yīng)該是這種模式，在政策扶持階段不斷發(fā)展壯大自身的競爭力，在獲得生存能力時(shí)要果斷“斷奶”，“奶媽”也需要恢復(fù)“精力”（經(jīng)濟(jì)）。

2.小微企業(yè)發(fā)展前景廣闊。小型微型企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的90%或更高，[2]意味著其發(fā)展關(guān)系到國家的整體經(jīng)濟(jì)和社會和諧。[3]小微企業(yè)提供了大量的就業(yè)機(jī)會，且涉及行業(yè)多為服務(wù)業(yè)，是國計(jì)民生不可或缺的重要組成部分。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小微企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越高。也正是由此，國家才會對小微企業(yè)給予政策方面的干預(yù)，并扶持其協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.對小微企業(yè)經(jīng)濟(jì)、稅收等方面的政策扶持只是過渡。小型微型企業(yè)最終還是會回到市場經(jīng)濟(jì)的激烈競爭中來。最好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式并不是過多地干預(yù)或者控制，而是讓其適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的競爭，“優(yōu)勝劣汰”。

二、小微企業(yè)政策扶持狀態(tài)下的法律缺失

小微企業(yè)在發(fā)展的過程中不斷需要資金投入。小微企業(yè)本身資金壓力過大，不能形成有效的資金鏈。尋求金融機(jī)構(gòu)的融資是當(dāng)前小微企業(yè)發(fā)展的途徑之一。在這方面，雖然國家出臺了很多扶持政策，但由于政策的不穩(wěn)定性，單靠政府向金融機(jī)構(gòu)施加壓力是不能真正解決融資問題的，制定成熟穩(wěn)健并能有效執(zhí)行的法律才是解決問題的關(guān)鍵。

（一）小微企業(yè)政策性融資存在弊端

融資難向來是小微企業(yè)快速發(fā)展的“攔路虎”。國家和政府為了小微企業(yè)的健康發(fā)展，出臺了大量的政策性措施，在融資方面更是十分“關(guān)照”，希望小微企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)“又快又好”的發(fā)展。政府不能將融資的重點(diǎn)放在干預(yù)商業(yè)銀行的具體業(yè)務(wù)經(jīng)營上。中小企業(yè)扶持基金的使用不能只是直接補(bǔ)貼企業(yè)。這種方式會使大量的小微企業(yè)與扶持基金“隔河相望”，企業(yè)自身沒有得到相應(yīng)的實(shí)惠。

（二）小微企業(yè)信貸擔(dān)保體系缺失

小微企業(yè)信貸擔(dān)保制度能夠有效緩解小型微型企業(yè)的資金壓力?，F(xiàn)下我國小微企業(yè)信貸擔(dān)保體系存在以下不足：

1.貸款方式單一，擔(dān)保方式僵化。美國有超過72%的微型企業(yè)愿意從非政府組織、協(xié)會或非營利性組織取得資金支持，而我國大多數(shù)的小微企業(yè)更愿意相信商業(yè)銀行。但是，商業(yè)銀行的貸款方式極為單一，且擔(dān)保方式僵化死板，基本上不利于小微企業(yè)自身的快速發(fā)展。據(jù)美國個(gè)體經(jīng)營者協(xié)會的統(tǒng)計(jì)，微型企業(yè)的初創(chuàng)資金來源最多的是個(gè)人儲蓄，其次是信用貸款，最后是抵押貸款。[4]立法應(yīng)拓寬貸款渠道，使社會個(gè)人資金能以法律明確規(guī)定的方式融資小微企業(yè)。

2.同類型小微企業(yè)貸前風(fēng)險(xiǎn)評估重復(fù)進(jìn)行。小微企業(yè)集群化在我國表現(xiàn)為各種不同的形式，各類專業(yè)批發(fā)市場、服務(wù)市場等就是這種企業(yè)集群的主要表現(xiàn)。他們的經(jīng)營模式、盈利狀況、受經(jīng)濟(jì)影響程度總是呈現(xiàn)出一定的普遍規(guī)律、特性、平均趨向和平均表現(xiàn)，經(jīng)營者的資金運(yùn)行模式和風(fēng)險(xiǎn)也會呈現(xiàn)出一定的必然性。這種集群化的小微企業(yè)在向銀行申請貸款時(shí)，都會一次又一次地被風(fēng)險(xiǎn)評估。如何利用同類型小微企業(yè)的這些特點(diǎn)將重復(fù)的貸前風(fēng)險(xiǎn)評估簡化，不僅需要銀行出臺相關(guān)措施予以確認(rèn)，也需要相關(guān)法律予以規(guī)制。

3.小微企業(yè)自主創(chuàng)新能力未納入擔(dān)保體系。小微企業(yè)在自主創(chuàng)新方面一直走在各類企業(yè)的前列，往往會通過模仿其他企業(yè)的科技成果創(chuàng)造出屬于自己企業(yè)的知識成果。[5]可以將小微企業(yè)的自主知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為企業(yè)信貸擔(dān)保物，從而有效緩解小微企業(yè)的資金壓力。我國尚未將小微企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為信貸擔(dān)保的抵押物。我們應(yīng)制定相關(guān)法律，將其規(guī)定在小微企業(yè)信貸的抵押范圍之內(nèi)。

（三）《中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)制范圍有限

我國的《中小企業(yè)促進(jìn)法》是提出中小企業(yè)概念后出臺的第一部規(guī)制中小企業(yè)的專門法律，是促進(jìn)和規(guī)制中小企業(yè)發(fā)展的基本法。小微企業(yè)沒有超出中小企業(yè)的范疇，因此，《中小企業(yè)促進(jìn)法》也適用于小微企業(yè)。但是，《中小企業(yè)促進(jìn)法》在內(nèi)容上過于原則、空泛，可操作性不強(qiáng)，沒有具體的實(shí)施細(xì)則，更無相關(guān)的市場監(jiān)督機(jī)制，與其他法律和政策的銜接、配合也不夠合理。[6]各地政府根據(jù)該法也出臺了一系列相應(yīng)的實(shí)施辦法，但部分實(shí)施辦法超出了規(guī)制范圍，且缺乏法律的強(qiáng)制力、公信力和穩(wěn)定性。

（四）政府對小微企業(yè)的扶持機(jī)制存在缺陷

各地政府出臺了大量扶持小微企業(yè)發(fā)展的政策，但大多數(shù)政策缺乏細(xì)化有效的措施。政府在小微企業(yè)的管理中扮演的是“領(lǐng)導(dǎo)”的角色，沒有以服務(wù)者的身份來引導(dǎo)小微企業(yè)自主發(fā)展。[7]在此過程中，受到政策“過度”扶持的企業(yè)的后續(xù)發(fā)展令人擔(dān)憂。僅僅依靠政府這位勤勞的“奶媽”過活，其后期發(fā)展未必比沒有政府扶持的小微企業(yè)好。

（五）政治因素導(dǎo)致政策實(shí)施不力

政府通過宏觀調(diào)控手段調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。各地出臺的政策雖然順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治要求，但是缺乏法律對政治權(quán)力的限制。小微企業(yè)本身就缺少明確的法律制度保障，過度的政府干預(yù)易造成其畸形發(fā)展。立法是典型的政治運(yùn)作，其在法律產(chǎn)出環(huán)節(jié)中扮演著重要角色。[8]因此，出臺相應(yīng)的法律措施能夠緩解政治因素對小微企業(yè)的過度影響。

三、小微企業(yè)法律體系的構(gòu)建

“了解中國法律和經(jīng)濟(jì)情況發(fā)展的學(xué)者們的主流觀點(diǎn)是正式法律在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的作用不大。但是迄今為止尚無充足的證據(jù)支持上述觀點(diǎn)。”[9]這是香港學(xué)者郁光華在其著作中分析法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系時(shí)提出的觀點(diǎn)。由此可知，小微企業(yè)的發(fā)展需要法律規(guī)制，構(gòu)建小微企業(yè)法律體系是促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展的重中之重。

（一）法律對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有引導(dǎo)和規(guī)制作用

小微企業(yè)問題亟待立法解決。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要法律對小微企業(yè)的經(jīng)營范圍以及參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力進(jìn)行規(guī)制，并在市場競爭過程中引導(dǎo)其合理合法地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政策的過度使用會造成“政策性法規(guī)泛化”，形成對權(quán)力制約無力的狀況。我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極制定小微企業(yè)相關(guān)法律，以法律的強(qiáng)制力、公信力以及穩(wěn)定性為小微企業(yè)的發(fā)展提供有效合法的救濟(jì)手段。

（二）法律—金融—增長之間的關(guān)系適用于小微企業(yè)

小微企業(yè)發(fā)展的瓶頸在融資方面。這不僅是一個(gè)金融問題，還是一個(gè)法律問題。法律—金融—增長之間的關(guān)系是：法律規(guī)制金融制度，金融制度的協(xié)調(diào)又極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。從這個(gè)模式可以看出，經(jīng)濟(jì)增長需要法律保障，法律及其實(shí)施效率對一個(gè)國家的金融發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)增長存在顯著的作用。[10]構(gòu)建小微企業(yè)法律體系對于指導(dǎo)金融戰(zhàn)略的制定具有重要的政策涵義，尤其是在產(chǎn)權(quán)的界定與保護(hù)、司法體系的獨(dú)立性以及政府權(quán)力的約束方面都有積極意義。

（三）小微企業(yè)法律體系的內(nèi)容

小微企業(yè)需要明確、合理、合法的制度保障。應(yīng)對現(xiàn)有的法律進(jìn)行完善，制定新的實(shí)施措施，強(qiáng)化立法，從源頭上解決小微企業(yè)問題。

1.修改《中小企業(yè)促進(jìn)法》，提升可操作性，使之適應(yīng)小微企業(yè)的發(fā)展形勢。該部法律的規(guī)定過于原則，缺乏操作性。政策扶持小微企業(yè)發(fā)展在一定程度上緩解了法律缺失的緊迫性，但過分依賴政策而拋棄法律體系的構(gòu)建則是不可取的。

2.強(qiáng)化政策性法規(guī)實(shí)施措施。政策扶持下的小微企業(yè)需要強(qiáng)化閱讀理解政策的能力。大多數(shù)的小微企業(yè)并不會主動(dòng)接受政策扶持，某些企業(yè)可能還會抵制政策。政府只能對小微企業(yè)面臨的資金問題進(jìn)行干預(yù)，而不能干涉小微企業(yè)的管理。政策性法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則為小微企業(yè)立法提供了一定的借鑒。

3.加強(qiáng)小微企業(yè)立法，應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：第一是小微企業(yè)的立法原則。小微企業(yè)作為企業(yè)形式的一種，必然符合企業(yè)的一般要求，其特殊性是全面的“小”和“微”。因此，在立法原則上，保護(hù)原則應(yīng)當(dāng)居于首位，公正公平原則必不可少，同時(shí)還要符合法治要求原則。第二是小微企業(yè)的立法設(shè)計(jì)。要設(shè)計(jì)小微企業(yè)金融法律服務(wù)體系，完善商業(yè)銀行關(guān)于小微企業(yè)貸款融資的規(guī)章制度。要制定小微企業(yè)信用擔(dān)保體系，將知識產(chǎn)權(quán)和科技創(chuàng)新納入信貸體系。還要改變對小微企業(yè)的認(rèn)識，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新。

4.拓寬小微企業(yè)融資渠道，完善各類扶持基金利用制度，不再限制個(gè)人融資。實(shí)際操作中可以改進(jìn)扶持基金管理模式，考慮將一部分扶持基金交由金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營，規(guī)定這部分資金只能投向小微企業(yè)，收益和損失由政府和金融機(jī)構(gòu)分擔(dān)，從而發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在投融資領(lǐng)域的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)配置。[11]要強(qiáng)化商業(yè)銀行對于小微企業(yè)小額貸款的自主管理模式，指導(dǎo)小微企業(yè)合理使用資金，保障專項(xiàng)貸款的獨(dú)立性。要充分利用個(gè)人閑散資金，制定個(gè)人借款的公證模式。

從一定意義上講，構(gòu)建小微企業(yè)法律體系是為了其長期的協(xié)調(diào)發(fā)展。在立法的過程中，應(yīng)借鑒國外相關(guān)法律制度，確定小微企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的地位。

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