論我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的困境與出路

劉玉龍

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

一、我國(guó)行政訴訟調(diào)解的界定

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！边@一規(guī)定排除了調(diào)解在行政訴訟領(lǐng)域的適用，也使得現(xiàn)行法律規(guī)范性文件鮮少對(duì)行政訴訟調(diào)解作出界定。鑒于我國(guó)的行政訴訟制度是由民事訴訟脫胎而來(lái)，很多規(guī)定都與民事訴訟的規(guī)定具有相似性，因此，我們可以參照民事調(diào)解的概念對(duì)行政訴訟調(diào)解進(jìn)行界定：即行政訴訟過(guò)程中，雙方當(dāng)事人在審判人員的主持和引導(dǎo)下，就行政爭(zhēng)議涉及的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行磋商后達(dá)成協(xié)議，經(jīng)過(guò)法院的審查后終結(jié)訴訟程序，進(jìn)而解決爭(zhēng)議所進(jìn)行的活動(dòng)。

二、我國(guó)行政訴訟調(diào)解存在的困境

（一）我國(guó)行政訴訟調(diào)解存在的法律困境

《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！钡?7條規(guī)定：“賠償訴訟可以適用調(diào)解?！睆闹锌梢钥闯觯姓r償案件外，其他行政案件不能用調(diào)解方式結(jié)案，法院唯有依法作出裁判。除了立法上排除調(diào)解在行政訴訟中的適用外，相關(guān)的司法解釋也禁止在行政訴訟中進(jìn)行調(diào)解。例如，最高人民法院《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》就規(guī)定：“人民法院審理行政案件，相異于解決原被告間的民事?tīng)?zhēng)議問(wèn)題，法院不能進(jìn)行調(diào)解，而應(yīng)在依法查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上作出判決?！狈珊退痉ń忉尪寂懦诵姓V訟調(diào)解制度的適用，這阻礙了行政訴訟調(diào)解積極作用的發(fā)揮。

（二）我國(guó)行政訴訟調(diào)解存在的實(shí)踐困境

首先，行政訴訟禁止調(diào)解導(dǎo)致了居高不下的撤訴率。雖然《行政訴訟法》不承認(rèn)行政訴訟調(diào)解的合法性，但在司法實(shí)踐中，大量的行政案件卻是通過(guò)變相調(diào)解而解決的，只不過(guò)是以“撤訴”之名掩蓋了“調(diào)解”之實(shí)，即由原告申請(qǐng)撤訴，法院裁定準(zhǔn)許而結(jié)案的。事實(shí)上，在這些撤訴的案件中，多數(shù)是在法院的斡旋下，被告改變其具體行政行為或原告與被告達(dá)成一致意見(jiàn)后產(chǎn)生的。[1]這可以從《中國(guó)法律年鑒》統(tǒng)計(jì)中得到證實(shí)。從2003年至2011年，全國(guó)人民法院一審審結(jié)行政案件分別為88050、92192、95707、95052、100683、109085、11609、129806、136361 件，而撤訴結(jié)案的分別為 27811、28246、28539、31801、37210、39169、47685、57745、65389件，撤訴率分別占到了31.6%、30.6%、29.8%、33.5%、37%、36%、36.7%、44.5%、48%。從中可以看出，以撤訴結(jié)案占了非常大的比例。這其中，大多數(shù)案件是在撤訴之名的掩蓋下經(jīng)過(guò)法院居中調(diào)解，在原被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，由原告申請(qǐng)撤訴而結(jié)案的?？梢?jiàn)，在行政審判實(shí)踐中，大量行政訴訟案件實(shí)際上是通過(guò)調(diào)解得以解決的。

其次，行政訴訟禁止調(diào)解削弱了對(duì)原告的救濟(jì)力度。根據(jù)司法解釋的規(guī)定，人民法院準(zhǔn)許原告撤訴后，原告不能以同一事實(shí)和理由重新起訴，否則不予受理。實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生這樣的情況：原被告經(jīng)過(guò)調(diào)處達(dá)成和解協(xié)議后，原告申請(qǐng)撤訴，但因和解協(xié)議沒(méi)有被賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，被告往往不履行協(xié)議中的義務(wù)。此時(shí)，原告卻因撤訴而喪失了再行起訴的機(jī)會(huì)。這往往是導(dǎo)致涉訴上訪的一個(gè)重要因素。

最后，行政訴訟禁止調(diào)解阻礙了法院司法能動(dòng)性的發(fā)揮。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟判決模式，只是審查被訴具體行政行為的合法性，而很少考量原告的根本訴求。原告起訴主要是出于維護(hù)自己實(shí)體利益的考量，而法院判決卻以審查被訴具體行政行為的合法性為歸依，這也使得法院只能按照既定的格式進(jìn)行判決，阻礙了法院司法能動(dòng)性的發(fā)揮。

三、行政訴訟調(diào)解制度困境之成因

首先，是“公權(quán)不可處分”理論的影響。該理論認(rèn)為，調(diào)解的前提是具備實(shí)體上的處分權(quán)。但是行政職權(quán)相異于民事權(quán)利，它是法定的公權(quán)力，集權(quán)力與責(zé)任于一體。其行使方式、程序、范圍等都是法定的，行政機(jī)關(guān)不具備實(shí)體上的處分權(quán)，不能隨意處分，否則就是違法失職。[2]這使得行政訴訟失去了調(diào)解的基礎(chǔ)。

其次，是行政訴訟功能定位的排斥。我國(guó)行政訴訟定位于審查具體行政行為的合法性，而行政行為要么合法，要么違法，邏輯上沒(méi)有第三種可能。調(diào)解不能鑒別具體行政行為的合法性，法院不能通過(guò)調(diào)解完成對(duì)被訴具體行政行為合法性進(jìn)行審查的任務(wù)。因此，人民法院只能依法判決，不能以調(diào)解的方式結(jié)案。

再次，是擔(dān)心會(huì)有損社會(huì)公益。因?yàn)樾姓殭?quán)的行使關(guān)乎社會(huì)公共利益，所以有人擔(dān)心，如果允許在行政訴訟中實(shí)行調(diào)解，就意味著允許行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中把法律賦予自己的職權(quán)與行政相對(duì)人做交易，其結(jié)果必然會(huì)損害公共利益。[3]

最后，是出于對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)。該理由認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人處于不平等的法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)因其掌握著豐富的資源、信息而具有優(yōu)勢(shì)地位。雙方在不平等的法律關(guān)系中很難自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，即使達(dá)成調(diào)解也是在強(qiáng)勢(shì)一方的壓力下，委曲求全達(dá)成的，達(dá)不到真正的調(diào)解效果。[4]因此，在行政訴訟中適用調(diào)解不利于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。

四、行政訴訟調(diào)解制度的出路

從上面的分析中可以看出，行政訴訟調(diào)解制度在我國(guó)處于一個(gè)尷尬的境地：一方面，由于受制于特定理論和立法定位的影響，法律不承認(rèn)行政訴訟調(diào)解的合法性，導(dǎo)致法院不能正大光明地運(yùn)用調(diào)解處理行政爭(zhēng)議；另一方面，出于對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)，司法實(shí)踐中又不得不變相地進(jìn)行著行政訴訟調(diào)解。這就導(dǎo)致了諸多問(wèn)題：比如，在這種勸導(dǎo)撤訴中，某些法官無(wú)原則、壓服式地進(jìn)行調(diào)解，損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。又如，當(dāng)事人私下和解的過(guò)程由于不受法律監(jiān)督，和解協(xié)議在內(nèi)容和形式上可能違法，又因缺乏法律的保障，不能對(duì)當(dāng)事人形成有效的制約。因此，有必要在行政訴訟法中引入調(diào)解機(jī)制，確立規(guī)范、透明、公開(kāi)的行政訴訟調(diào)解制度。

（一）構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的可行性

1.理論上的可行性

首先，公權(quán)力的不可處分并非絕對(duì)，行政自由裁量權(quán)的存在為調(diào)解提供了可能。處分一詞是指放棄、委托和負(fù)擔(dān)直接權(quán)利，或者變更其他權(quán)利內(nèi)容的意思表示。[5]公權(quán)力不可處分理論認(rèn)為，行政主體作為國(guó)家權(quán)力的代表，依法行使行政權(quán)，是權(quán)利的行使者而非所有者，不能進(jìn)行處分。但在現(xiàn)代社會(huì)，為了及時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中各種繁雜的情況，在設(shè)定行政權(quán)時(shí)，國(guó)家往往賦予行政主體廣泛的自由裁量權(quán)。行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中，在規(guī)則的制定和適用、事實(shí)的認(rèn)定、行政決定的作出等方面均不同程度地享有自由裁量權(quán)，這就為行政訴訟調(diào)解提供了空間。

其次，調(diào)解與行政行為合法性的審查不相違背。因?yàn)樵谛姓V訟調(diào)解過(guò)程中，經(jīng)過(guò)協(xié)商，原被告都可能會(huì)及時(shí)認(rèn)識(shí)到自己存在的錯(cuò)誤，進(jìn)而加以改正，使?fàn)幾h得以解決。法院應(yīng)支持和鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)及時(shí)主動(dòng)地糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，這樣既能發(fā)揮法官的能動(dòng)作用，同時(shí)也避免了對(duì)違法行政行為的放縱。

再次，行政訴訟調(diào)解不會(huì)必然侵犯公共利益與個(gè)人利益。行政訴訟調(diào)解實(shí)際上是法院給行政訴訟當(dāng)事人提供了一個(gè)平等的博弈平臺(tái)，雙方的協(xié)商就是一個(gè)博弈過(guò)程。作為自身利益的代表，當(dāng)事人在博弈過(guò)程中只有在保障兩種利益平衡的前提下才能獲得最大化的自身利益。此外，公共利益與個(gè)人利益并非水火不容，而是緊密聯(lián)系的，只要把握好平衡點(diǎn)，就可以促進(jìn)這兩種利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.司法實(shí)踐的可行性

首先，在國(guó)內(nèi)的行政訴訟司法實(shí)踐中，客觀上存在大量的以變相調(diào)解方式結(jié)案的案件，這就為建立行政訴訟調(diào)解提供了實(shí)踐支撐。變相調(diào)解的行政案件大多是由法院默許或動(dòng)員行政機(jī)關(guān)與原告進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，進(jìn)而促使原告撤訴而案結(jié)事了。雖然法院在多數(shù)情況下并未以正式的調(diào)解書結(jié)案，但是訴訟因原告的撤訴而終結(jié)。由此可見(jiàn)，充分發(fā)揮我國(guó)在行政訴訟調(diào)解方面既有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，建立行政訴訟調(diào)解制度不僅必要，而且可行。

其次，國(guó)外的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)借鑒。兩大法系國(guó)家在司法實(shí)踐中都允許行政訴訟當(dāng)事人進(jìn)行和解或由法院對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解。例如，德國(guó)《行政法院法》規(guī)定：“審判長(zhǎng)或其指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訟之善意解決之和解?！钡聡?guó)行政法院以調(diào)解方式結(jié)案占了很大比例。[6]此外，法國(guó)、日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都設(shè)立了完善的行政訴訟和解制度。這些國(guó)家在行政訴訟和解或調(diào)解中積累的成功經(jīng)驗(yàn)都可供我國(guó)借鑒。

最后，非強(qiáng)制性行政行為的擴(kuò)張為行政訴訟調(diào)解提供了用武之地。隨著服務(wù)行政理念的普及，行政機(jī)關(guān)不再青睞于以強(qiáng)制性的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的，而更傾向于采用平等協(xié)商、相互合作等柔性的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。例如，較多運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同這樣的非強(qiáng)制性行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的。這些措施更注重與行政相對(duì)人的協(xié)商與合作，弱化了強(qiáng)制性。若在此過(guò)程中發(fā)生糾紛，通過(guò)行政訴訟調(diào)解，爭(zhēng)議雙方在法官的斡旋下，通過(guò)協(xié)商交流，達(dá)成合意，無(wú)疑是解決糾紛的最佳方式。

（二）構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的設(shè)想

1.行政訴訟調(diào)解的基本原則

在構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度時(shí)，我們除了應(yīng)堅(jiān)持自愿原則、合法原則外還應(yīng)堅(jiān)持有限調(diào)解原則。有限調(diào)解原則，是指在法官的主持下，以不損害國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益為前提，在被告的法定職權(quán)范圍內(nèi)，經(jīng)過(guò)原被告雙方協(xié)商達(dá)成合意的一系列訴訟活動(dòng)。[7]有限調(diào)解原則要求我們要給行政訴訟調(diào)解劃定一個(gè)相對(duì)確定的適用范圍，超出該范圍進(jìn)行的調(diào)解都是無(wú)效的。

2.行政訴訟調(diào)解的范圍

行政訴訟調(diào)解適用的前提就是行政主體具有自由裁量的余地，一般來(lái)說(shuō)，行政權(quán)強(qiáng)制屬性強(qiáng)的多為羈束性的行政行為，而裁量余地大的多為服務(wù)性的行政行為。因而，行政訴訟調(diào)解適用于服務(wù)性明顯而強(qiáng)制性較弱的行政案件。在此類案件中，行政機(jī)關(guān)受強(qiáng)行法的拘束相對(duì)較少，擁有較大的自由裁量權(quán)。此類案件主要包括行政賠償、行政合同、行政裁決、不履行法定職責(zé)、行政附帶民事訴訟、國(guó)際貿(mào)易行政案件以及行政自由裁量權(quán)等案件。[8]

3.行政訴訟調(diào)解的程序

（1）調(diào)解程序的啟動(dòng)

首先，對(duì)于啟動(dòng)的主體，筆者認(rèn)為一般應(yīng)由行政訴訟的原告啟動(dòng)，法院在案件基本事實(shí)清楚，適于調(diào)解而原告沒(méi)有提出請(qǐng)求的情況下，為了及時(shí)解決行政糾紛，也可以征得雙方同意后進(jìn)行調(diào)解。但為了保護(hù)處于弱勢(shì)地位的原告，不應(yīng)賦予被告啟動(dòng)權(quán)。

其次，對(duì)于啟動(dòng)的方式，筆者認(rèn)為原告應(yīng)通過(guò)書面方式向法院提出申請(qǐng)，在原告因存在書寫困難而無(wú)法提交書面申請(qǐng)時(shí)，可以口頭申請(qǐng)，由法院記錄在案，經(jīng)當(dāng)事人簽字確認(rèn)。法院審查后認(rèn)為該案件可以適用調(diào)解的，還應(yīng)征求被告（行政主體）的意見(jiàn)，在被告同意適用調(diào)解時(shí)，調(diào)解就啟動(dòng)了；法院建議進(jìn)行調(diào)解的，應(yīng)征詢雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)，經(jīng)雙方書面同意后方可啟動(dòng)調(diào)解程序。

最后，對(duì)于啟動(dòng)的階段，筆者認(rèn)為調(diào)解只應(yīng)在一審期間啟動(dòng)。這是因?yàn)槎徍驮賹徶皇菍?duì)具體行政行為的合法性和前審法院適用法律的正確性進(jìn)行審查，在二審或再審期間適用調(diào)解是對(duì)司法資源的一種浪費(fèi)，未能發(fā)揮其特有的程序功能。

（2）調(diào)解程序的進(jìn)行

首先，在調(diào)解的參與主體方面，除了行政訴訟的當(dāng)事人外，訴訟代理人只有在取得當(dāng)事人的特別授權(quán)后才能參與行政訴訟調(diào)解。

其次，在主持人員方面，筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解應(yīng)由法官來(lái)主持。因?yàn)樾姓V訟調(diào)解中也要審查被訴具體行政行為的合法性，同時(shí)還要對(duì)雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查，以保障調(diào)解的合法性。如果由法官以外的其他人員主持調(diào)解可能無(wú)法完成上述任務(wù)，而且也不符合經(jīng)濟(jì)效率原則。

最后，在調(diào)解的進(jìn)程方面，合議庭應(yīng)在審查清楚行政案件基本事實(shí)的前提下結(jié)合法律的規(guī)定有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)解。合議庭應(yīng)征詢當(dāng)事人對(duì)案件的意見(jiàn)，創(chuàng)造條件促進(jìn)雙方協(xié)商，整理雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和證據(jù)，一方可以全部或部分接受另一方提出的方案，對(duì)不接受的部分再進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)過(guò)調(diào)解，雙方達(dá)成協(xié)議的，法官還需審查調(diào)解協(xié)議的合法性，并制作調(diào)解書。如果雙方在一定期限內(nèi)沒(méi)有形成合意或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不合法的，則不予確認(rèn)，繼續(xù)審理案件。

（3）調(diào)解程序的次數(shù)

為了解決行政爭(zhēng)議，防止法院久調(diào)不決的情形發(fā)生，筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解應(yīng)以兩次為上限。法院在經(jīng)過(guò)兩次調(diào)解后，雙方當(dāng)事人還不能達(dá)成一致意見(jiàn)的，就應(yīng)終結(jié)調(diào)解，繼續(xù)進(jìn)行審理，及時(shí)判決。

（4）行政訴訟調(diào)解的結(jié)案方式

調(diào)解成功的，法院應(yīng)制定行政訴訟調(diào)解書來(lái)結(jié)案，并賦予調(diào)解書強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。如果一方當(dāng)事人不履行調(diào)解書規(guī)定的義務(wù)，對(duì)方當(dāng)事人可請(qǐng)求人民法院對(duì)其強(qiáng)制執(zhí)行。

4.行政訴訟調(diào)解的救濟(jì)

無(wú)論是調(diào)解還是訴訟，從其功能上來(lái)說(shuō)，都是社會(huì)主體用以對(duì)付不法侵害、保護(hù)合法權(quán)益的救濟(jì)手段。[9]任何一項(xiàng)制度都應(yīng)事先設(shè)計(jì)好救濟(jì)渠道，否則權(quán)利就只是眼前的海市蜃樓，尤其是在我國(guó)行政權(quán)一支獨(dú)大的背景下，調(diào)解極有可能異化，出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解、違法調(diào)解、偏袒一方的情形，因此，相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制尤為必要。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法律制度和司法體制的設(shè)置情況，筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解中的救濟(jì)可以通過(guò)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徍陀蓹z察機(jī)關(guān)提起抗訴這兩種途徑予以實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，如果當(dāng)事人認(rèn)為在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中存在強(qiáng)迫調(diào)解、欺騙等違反自由合法調(diào)解原則，侵犯自身合法權(quán)益的，既可以向法院申請(qǐng)?jiān)賹従葷?jì)，也可以向檢察院請(qǐng)求救濟(jì)，由檢察院提起抗訴獲得再審救濟(jì)。

[1]]陳朝霞,唐玉.調(diào)解制度納入我國(guó)行政訴訟之我見(jiàn)[J].法制與社會(huì),2010(21).

[2]于安,江必新,鄭淑娜.行政訴訟法學(xué)[M].北京:法律出版社,1997:86.

[3]朱新力,高春燕.行政訴訟應(yīng)該確立調(diào)解原則嗎?[J].行政法學(xué)研究,2004(4).

[4]劉澎.論我國(guó)行政訴訟調(diào)解的理論革新[J].安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2006(3).

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[9]袁裕來(lái).對(duì)《行政訴訟法（修改建議稿）》若干條款的質(zhì)疑[M].北京:中國(guó)檢察出版社,2006:119-120.