我國影子銀行體系監(jiān)管的法律思考——美國影子銀行監(jiān)管框架對我國的啟示

彭江萊

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

2008年美國爆發(fā)了嚴(yán)重的次貸危機(jī)，由此演變成為席卷全球的金融危機(jī)。自此之后，立法者和監(jiān)管者才逐漸認(rèn)識到影子銀行體系在金融危機(jī)的演變過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而這正是當(dāng)下監(jiān)管缺失的領(lǐng)域。2009年3月，英國金融服務(wù)局（Financial Service Authority，F(xiàn)SA）在《對全球金融危機(jī)的監(jiān)管回應(yīng)》中認(rèn)為：影子銀行體系的過度增長是這次金融危機(jī)的根源之一。影子銀行改變了傳統(tǒng)的期限轉(zhuǎn)換方式，從而增加了系統(tǒng)性風(fēng)險。[1]隨后，在2010年5月4日，美國金融危機(jī)調(diào)查委員會（Financial Crisis Inquiry Commission，F(xiàn)CIC）在《金融危機(jī)調(diào)查報告》中闡述了影子銀行體系對造成這次金融危機(jī)的影響，認(rèn)為疏于對影子銀行的監(jiān)管造成了對整個金融市場穩(wěn)定性的巨大破壞。[2]

迄今為止，我國對影子銀行體系的監(jiān)管尚缺乏深入認(rèn)知，相關(guān)的系統(tǒng)性理論仍處于起步階段。因此，我們有必要從美國金融危機(jī)中吸取教訓(xùn)，借鑒美國在后危機(jī)時代的影子銀行監(jiān)管框架，對我國影子銀行體系進(jìn)行合理監(jiān)管，減少其系統(tǒng)性風(fēng)險和現(xiàn)存的監(jiān)管套利現(xiàn)象。

一、影子銀行的概念

影子銀行（shadow banking）也被稱為影子銀行體系、平行銀行系統(tǒng)、影子銀行系統(tǒng)、準(zhǔn)銀行等，是由美國太平洋投資管理公司執(zhí)行董事麥卡利（Mcculley）提出的。2007年，麥卡利在堪薩斯城舉行的美聯(lián)儲Jackson Hole經(jīng)濟(jì)會議上發(fā)表演講：“游離在監(jiān)管之外的影子銀行通過發(fā)行無保險的、并沒有真正傳統(tǒng)銀行的流動性支持的商業(yè)票據(jù)來投融資，使得影子銀行具有非常高的脆弱性，極易因為投資者拒絕延長票據(jù)期限而不得不向傳統(tǒng)銀行大量借貸或者減價出售其持有的資產(chǎn)，因此出現(xiàn)擠兌和流動性危機(jī)?！盵3]

目前，我國學(xué)者對影子銀行的概念尚無明確界定。有學(xué)者認(rèn)為，影子銀行是具有部分傳統(tǒng)銀行功能，但卻受到較少監(jiān)管或不受監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)。也有學(xué)者認(rèn)為，影子銀行是受到較少監(jiān)管或不受監(jiān)管的，提供融資融券業(yè)務(wù)、金融交易服務(wù)、金融組合產(chǎn)品的非銀行金融機(jī)構(gòu)。我們可以從不同學(xué)者對影子銀行的定義中找到一些共同點，從而總結(jié)出一個綜合性的概念。由此，筆者認(rèn)為，影子銀行是游離于傳統(tǒng)商業(yè)銀行監(jiān)管體系之外，與傳統(tǒng)銀行聯(lián)系密切，受到較少監(jiān)管或不受監(jiān)管，具有信用中介功能并提供金融服務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)行為。

二、我國影子銀行的表現(xiàn)形式

（一）信貸資產(chǎn)證券化

資產(chǎn)證券化（Securitization）是指將流動性不強(qiáng)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流通證券并投放到資本市場的一系列機(jī)制。資產(chǎn)證券化的發(fā)起人將未來可以產(chǎn)生流動性的資產(chǎn)（常見的有信貸資產(chǎn)、應(yīng)收賬款等）匯集重組成“資產(chǎn)池”，通過特殊目的機(jī)構(gòu)（special purpose vehicles，SPVs）對資產(chǎn)進(jìn)行分類打包、資產(chǎn)重組、風(fēng)險分層、信用增級、切割包裝等，將其轉(zhuǎn)化為有固定收益的證券二級市場交易，以達(dá)到融通資金、分散風(fēng)險等目的。[4]

影子銀行通常利用資產(chǎn)證券化的方式，將流動性較差的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性較強(qiáng)的資產(chǎn)，再將其注入到資本市場中去。

（二）民間金融

民間金融是指游離于經(jīng)國家有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)之外的所有以盈利為目的的個人與個人、個人與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的資金籌借活動。[5]在民間金融業(yè)務(wù)中，影子銀行最重要的經(jīng)營方式是違法民間借貸，即以超過法律規(guī)定的最高利率為自然人、法人或其他組織提供高利貸業(yè)務(wù)。

影子銀行在民間金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域的另一表現(xiàn)方式是游離于灰色地帶的小額貸款公司。近年來，民間組織主導(dǎo)的小額貸款公司規(guī)模日益壯大，而我國目前對屬于新型金融組織的小額貸款公司在監(jiān)管、制度等方面存在缺失，由此，其構(gòu)成了影子銀行的另一種形式。

此外，地下錢莊作為一種特殊的非法金融組織，進(jìn)行的非法資金儲存、資金借貸和經(jīng)營活動都相當(dāng)隱蔽。影子銀行通過地下錢莊聚集民間資本，再通過較高的利率借貸給急需資金的個人或者企業(yè)。

（三）私募股權(quán)投資基金

私募股權(quán)投資基金（Private Equity Fund，PE）是指對非上市企業(yè)采取權(quán)益類方式投資的私募基金，市場投資主體在投資決策前會謹(jǐn)慎篩選，并在投資后通過退出實現(xiàn)權(quán)益價值增值。[6]私募股權(quán)投資基金業(yè)務(wù)作為直接或間接融資的渠道，直接從投資者處獲取資金后為目標(biāo)企業(yè)融資。同時，為了放大貨幣和銀行的信用功能，它會與商業(yè)銀行、投資銀行緊緊捆綁在一起，進(jìn)行相互之間的資金與產(chǎn)品融通。

我國的民間私募基金通常表現(xiàn)為投資咨詢公司利用投資咨詢的方式提供委托理財?shù)确?wù)。我國對私募股權(quán)投資基金的監(jiān)管處于真空地帶，私募股權(quán)投資基金也是影子銀行的表現(xiàn)形式之一。

（四）銀信理財合作業(yè)務(wù)

近年來，商業(yè)銀行受到貸款規(guī)模的限制，加大了與信托類機(jī)構(gòu)的合作力度。屬于影子銀行活動的銀信理財合作業(yè)務(wù)是指傳統(tǒng)商業(yè)銀行與信托類機(jī)構(gòu)簽訂委托協(xié)議，由信托類機(jī)構(gòu)通過發(fā)行理財產(chǎn)品募集資金來對特定主體進(jìn)行融資，或者是傳統(tǒng)商業(yè)銀行將已貼現(xiàn)的票據(jù)轉(zhuǎn)讓給信托類機(jī)構(gòu)，由其包裝成為票據(jù)理財產(chǎn)品并發(fā)行。[7]影子銀行與信托類機(jī)構(gòu)的理財合作加深了系統(tǒng)性風(fēng)險的傳導(dǎo)。為此，我國銀監(jiān)會近年來出臺了多項法規(guī)、條例整頓銀信理財業(yè)務(wù)，目的就是為了在影子銀行與傳統(tǒng)商業(yè)銀行之間構(gòu)建一道強(qiáng)有力的風(fēng)險防火墻。

三、美國的影子銀行監(jiān)管框架

（一）美國現(xiàn)行的影子銀行立法監(jiān)管模式

2009年，美國國會授權(quán)設(shè)立的金融危機(jī)調(diào)查委員會（FCIC）發(fā)表的一份報告指出，影子銀行是美國金融危機(jī)的起因之一。同時，立法部門高度重視對影子銀行的相關(guān)研究，并于2010年7月通過了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法》（以下簡稱《多德—弗蘭克法案》）。該法案中的多個條款均涉及對影子銀行體系的監(jiān)管改革。

美國立法部門主要是圍繞防范系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利來進(jìn)行相關(guān)的立法設(shè)計的：一方面，在宏觀層面成立相應(yīng)的立法機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)通過系統(tǒng)性審視和評估影子銀行體系，識別和監(jiān)控影子銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險，并采取相應(yīng)的處理措施。另一方面，在微觀層面填補(bǔ)影子銀行的監(jiān)管漏洞。這主要是通過對影子銀行機(jī)構(gòu)、活動及其與傳統(tǒng)銀行關(guān)聯(lián)的規(guī)制來防范系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利現(xiàn)象。

（二）《多德—弗蘭克法案》

2009年，經(jīng)過一年多的金融風(fēng)暴的沖擊，金融危機(jī)的余波逐漸趨于平靜。美國政府在全面反思金融危機(jī)爆發(fā)的根源以及監(jiān)管制度的缺陷后，于2010年7月21日正式頒布《多德—弗蘭克法案》。[8]該法案規(guī)定了著名的“沃爾克規(guī)則”，即禁止商業(yè)銀行進(jìn)行自營交易，并且投資對沖基金和私募基金的規(guī)模不得超過其一級資本的3%。制定此規(guī)則的目的就是防止影子銀行風(fēng)險對傳統(tǒng)商業(yè)銀行的傳導(dǎo)，在傳統(tǒng)商業(yè)銀行與高風(fēng)險的影子銀行之間建立一道防火墻。[9]

《多德—弗蘭克法案》對美國金融業(yè)的多個方面進(jìn)行了重整與改革，其中包括對金融監(jiān)管部門、系統(tǒng)性風(fēng)險和非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、金融消費者權(quán)益的保護(hù)、加強(qiáng)國際監(jiān)管合作等方面。該法案作為美國歷史上改革力度巨大、監(jiān)管程度嚴(yán)格的金融監(jiān)管法案，具有極其深遠(yuǎn)的意義。

四、美國影子銀行監(jiān)管框架對我國的啟示

根據(jù)上述對美國現(xiàn)行的影子銀行監(jiān)管模式的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)今國際社會對影子銀行監(jiān)管立法的新趨勢，這也為我國未來更加全面地建立影子銀行監(jiān)管制度提供了重要的參考啟示。目前，我國監(jiān)管當(dāng)局已采取了一些措施填補(bǔ)部分監(jiān)管盲區(qū)。例如，在監(jiān)管措施方面，自2010年開始，我國逐步建立了對典當(dāng)行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、私募基金等的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)了對商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)的監(jiān)管等；在監(jiān)測方面，中國人民銀行自2011年4月14日起正式引入“社會融資規(guī)?！钡男陆y(tǒng)計指標(biāo)，將傳統(tǒng)銀行體系之外的社會融資渠道納入監(jiān)測體系，加強(qiáng)了對影子銀行的監(jiān)測力度。但是，目前我國尚未形成一套完整的影子銀行監(jiān)管法律框架。筆者認(rèn)為，我國可借鑒美國影子銀行的監(jiān)管立法改革經(jīng)驗，構(gòu)建并完善自身的影子銀行監(jiān)管制度：

（一）建立事前風(fēng)險檢測與預(yù)警制度

我國影子銀行同美國影子銀行一樣，實質(zhì)上都是通過不同的信貸關(guān)系進(jìn)行無限的信用擴(kuò)張。美國影子銀行具有的系統(tǒng)性風(fēng)險和監(jiān)管套利，在我國同樣存在。影子銀行使原有的金融調(diào)控鞭長莫及，大量資金規(guī)避了金融監(jiān)管，由此導(dǎo)致的信用擴(kuò)張極易給金融危機(jī)埋下禍根。[10]對此，美國制定了一系列風(fēng)險預(yù)警制度，如期貨交易主體注冊和交易信息備案制度，圍繞金融危機(jī)調(diào)查委員會（FCIC）建立的信息收集、識別和共享機(jī)制等。這有利于及時發(fā)現(xiàn)影子銀行的風(fēng)險，防患于未然。

我國可借鑒美國的相關(guān)風(fēng)險預(yù)警制度，建立起事前風(fēng)險預(yù)警、事中及時監(jiān)管、事后有效救助三位一體的監(jiān)管制度。相較于事中監(jiān)管與事后救助，事前風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警制度是我國影子銀行監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。我國影子銀行體系雖然處于發(fā)展的初級階段，至今沒有顯現(xiàn)出較大的風(fēng)險，但是在未來發(fā)展成熟和規(guī)模擴(kuò)大之時，其高風(fēng)險性必將顯露無遺。為了避免重蹈美國影子銀行引發(fā)金融危機(jī)的覆轍，在我國影子銀行監(jiān)管框架體系中構(gòu)建事前風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警制度至關(guān)重要。

（二）建立符合國際標(biāo)準(zhǔn)的影子銀行監(jiān)管法律體系

我國應(yīng)借鑒美國的立法經(jīng)驗，根據(jù)影子銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險防范和監(jiān)管套利，構(gòu)建適合我國國情的監(jiān)管體系。

1.設(shè)立專門的影子銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，賦予現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)更多的監(jiān)管權(quán)限

影子銀行體系涉及銀行業(yè)、金融業(yè)、資本市場、貨幣市場等行業(yè)與市場體系，影子銀行的高風(fēng)險性與各個子市場、子行業(yè)具有風(fēng)險的聯(lián)動性與傳染性。我國目前實行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管模式難以有效防范影子銀行體系帶來的復(fù)雜風(fēng)險。因此，筆者認(rèn)為，我們可借鑒美國的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC）的監(jiān)管職能，設(shè)立專門針對影子銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)測、控制風(fēng)險。例如組建名為“影子金融監(jiān)管協(xié)作委員會”的機(jī)構(gòu)，由銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會共同委任專家組成，專家們按照各自不同的管轄范圍制定監(jiān)管措施、建立監(jiān)管部門。[11]

2.健全國內(nèi)金融監(jiān)管立法

要加快修訂《證券投資基金法》，將私募股權(quán)投資基金納入現(xiàn)有立法的監(jiān)管范圍中，加強(qiáng)對私募股權(quán)投資基金流動性的監(jiān)測；同時，要加快制定有關(guān)民間金融的法律法規(guī)，對小額貸款公司、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)、典當(dāng)行等新型非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制；對地下錢莊、高利貸等，要從立法上明確合法與非法的界限，對非法行為予以嚴(yán)厲打擊。

此外，在相關(guān)立法中要明確規(guī)定影子銀行的信息披露制度，制定與信息披露內(nèi)容有關(guān)的實施細(xì)則。在披露內(nèi)容方面，應(yīng)涵蓋影子銀行的服務(wù)范圍、提供產(chǎn)品類型、交易方式等，以提高金融市場的透明度，保障影子銀行投資者的知情權(quán)。

（三）加強(qiáng)國際監(jiān)管合作

美國的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC）作為監(jiān)管的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過與各監(jiān)管機(jī)構(gòu)列席工作與決策的機(jī)制，利用各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)，充分、有效、及時把握發(fā)生在金融領(lǐng)域的風(fēng)險信息，有效避免了監(jiān)管真空和漏洞。

我們應(yīng)加強(qiáng)與美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其他國際監(jiān)管組織的合作，注重信息共享，盡量保證我國的信息標(biāo)準(zhǔn)與國際水平趨于一致。這樣有利于有效識別系統(tǒng)性風(fēng)險，防止系統(tǒng)性風(fēng)險在全球范圍內(nèi)的外溢傳導(dǎo)。

五、結(jié)語

影子銀行作為全球性金融危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一，引起了監(jiān)管當(dāng)局和立法者的高度重視。游離于傳統(tǒng)商業(yè)銀行監(jiān)管體系之外的影子銀行具有高風(fēng)險性的特征，我國存在監(jiān)管漏洞與監(jiān)管真空的現(xiàn)象。因此，我們有必要借鑒美國在后金融危機(jī)時代對影子銀行的監(jiān)管模式，加快推進(jìn)我國的金融監(jiān)管改革進(jìn)程，建立健全適應(yīng)我國發(fā)展現(xiàn)狀的影子銀行監(jiān)管體系。

[1]The Turner Review.A regulatory response to the global banking crisis[EB/OL].http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/turner_review.pdf,2012-12-13.

[2]The Financial Crisis Inquiry Report[EB/OL].http://fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/fcic_final_report_full.pdf,2012-12-13.

[3]Zoltan Pozsar,Tobias Adrian,Adam Ashcraft,Hayley Boesky.Federal Reserve Bank of New York Staff Report No.458:Shadow Bankin[EB/OL].http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/summary?doi=10.1.1.178.1241,2012-12-14.

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