公私合作制下公共利益損害的司法救濟與責(zé)任擔(dān)當(dāng)

鄧敏貞

（廣東金融學(xué)院，廣東 廣州 510521）

前言

公用事業(yè)一般是指通過固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。公用事業(yè)公私合作或稱公用事業(yè)公私合作制、公私合作伙伴關(guān)系，狹義上是指公共部門（包括政府及其授權(quán)組織）與私人部門（國有企業(yè)以外的企業(yè)）圍繞公用事業(yè)的投資與經(jīng)營建立起來的各種不同合作模式的總稱。這種合作關(guān)系必須通過正式的合同予以確立。私人企業(yè)通過競爭或其他方式獲取特許經(jīng)營權(quán)，成為政府的合作企業(yè)，根據(jù)與政府商定的合作模式，參與公用事業(yè)的投資或運營。①關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的授予，在1994年至2004年期間，基礎(chǔ)設(shè)施項目特許權(quán)主要通過行政方式確立，即通過政府直接授予或通過政府下屬公司與投資者合作經(jīng)營方式授予特許經(jīng)營權(quán)。2004年，建設(shè)部頒布《公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例》，明確規(guī)定了特許經(jīng)營權(quán)的授予應(yīng)當(dāng)采取市場競爭的方式。很多地方性規(guī)章與立法進(jìn)一步細(xì)化了市場競爭的方式。

在計劃經(jīng)濟體制下，我國長期對公用事業(yè)實行國家壟斷性投資與經(jīng)營。20世紀(jì)80年代，為了彌補擴大公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，減輕財政壓力，降低政府行政管理成本，加快城市化進(jìn)程，同時，為了緩解國家壟斷式投資與經(jīng)營所帶來的經(jīng)營虧損、生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差等問題，我國開始在公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行公私合作的試驗，并頒布一系列政策規(guī)章推動公用事業(yè)公私合作的開展，以通過市場機制與私人資本提高公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，滿足公眾多樣化的需求。

在傳統(tǒng)的由政府直接經(jīng)營公用事業(yè)的情況下，政府以事業(yè)單位方式提供公用事業(yè)服務(wù)，只存在兩個利益主體，即政府—消費者。即便以國有化方式經(jīng)營，由于國家是最大的投資者，本質(zhì)上還是政府（國家）與消費者的關(guān)系。如果由事業(yè)單位或國有企業(yè)直接向社會公眾提供公益需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)，侵害了公共利益，自然應(yīng)由政府（國家）承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但實行公私合作制之后，私人機構(gòu)作為公用事業(yè)的投資與經(jīng)營主體參與到公用事業(yè)的生產(chǎn)中來，傳統(tǒng)的政府（國家）—消費者的二元格局被政府—私人企業(yè)—消費者的三元格局所代替。那么，如果私人企業(yè)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)不符合要求，甚至侵害了公共利益，政府（國家）是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任呢？作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的消費者，有關(guān)機構(gòu)與團(tuán)體是否可以通過司法途徑維護(hù)受侵害的公共利益呢？本文將結(jié)合長春匯津污水處理案，探討公私合作制下公共利益受損的司法救濟及責(zé)任承擔(dān)問題。

一、案件與問題

（一）案情簡介

2000年3月8日，長春市排水公司（以下簡稱排水公司）與香港匯津污水處理有限公司（以下簡稱匯津公司）簽署《合作企業(yè)合同》，約定排水公司將長春市北郊污水處理設(shè)施的在建工程和項目所需的全部土地使用權(quán)以5000萬人民幣作為出資，匯津公司以2.7億元人民幣投資建立并經(jīng)營中外合作企業(yè)——匯津中國（長春）污水處理有限公司（以下簡稱長春公司）。長春公司注冊資本為32億元人民幣，其中排水公司占15.6%，外方公司占84.4%。同年7月14日，長春市政府專門為該項目制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》（以下簡稱《專營辦法》）。該辦法規(guī)定，長春公司負(fù)責(zé)對匯津污水處理進(jìn)行專項經(jīng)營，經(jīng)營期為21年。匯津污水處理設(shè)施由排水公司負(fù)責(zé)建設(shè)。建成后的匯津污水處理設(shè)施移交給長春公司經(jīng)營。長春公司經(jīng)營期滿解散并依法處理債權(quán)、債務(wù)后，匯津公司在長春公司的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)無償轉(zhuǎn)讓給排水公司。排水公司應(yīng)當(dāng)履行合作合同中規(guī)定的支付污水處理費、提供污水等全部義務(wù)。①參見長春市人民政府印發(fā)的《長春匯津污水處理專營管理辦法》，長府發(fā)[2000]42號，載http://law.lawtime.cn/d441984447078_1_p1.html，2013年3月12日訪問。

2000年底，項目投產(chǎn)并正常運行。2002年中期，排水公司開始拖欠長春公司污水處理費，并自2003年3月起停止向長春公司支付任何污水處理費。在吉林省外經(jīng)貿(mào)廳多次調(diào)解無果的情況下，匯津公司于8月21日以長春市人民政府為被告向長春市中級人民法院提出行政訴訟，希望被告糾正其違法行政行為，并請求判令被告承擔(dān)拖欠污水處理費及滯納金的賠償責(zé)任。12月24日，一審判決認(rèn)定被告廢止《專營辦法》合法有效，駁回原告的訴訟請求。原告不服，于2004年1月8日上訴至吉林省高級人民法院。2月26日，在案件二審進(jìn)程中，長春匯津北郊污水處理廠正式停產(chǎn)，39萬噸/日污水直排入松花江，形成當(dāng)時轟動一時的“匯津事件”。[1]直至5月1日，北郊污水處理廠才恢復(fù)生產(chǎn)運行。

（二）案情分析

匯津污水處理項目實際上是由政府授權(quán)企業(yè)——排水公司與私人企業(yè)——匯津公司合作成立專門進(jìn)行污水處理的項目公司——長春公司，由政府授予其特許經(jīng)營權(quán)，致力于長春污水處理廠的投資與運營，是公私合作制的實施方式之一。其中，公共部門是政府及其授權(quán)企業(yè)——排水公司，私人部門是外商投資占主導(dǎo)的私人企業(yè)——長春公司。合作雙方的權(quán)利義務(wù)體現(xiàn)在兩個法律文件——《合作企業(yè)合同》與《專營辦法》之中。據(jù)此，作為政府方代表，排水公司的主要義務(wù)是建設(shè)與移交污水處理設(shè)施，并在經(jīng)營期間按時支付污水處理費、提供污水等。而長春市政府通過頒布《專營辦法》這一具體行政行為，授予長春公司特許經(jīng)營權(quán)。

長春公司作為污水處理廠的經(jīng)營主體，直接為公眾提供污水處理服務(wù)。在本案中，排水公司拖欠污水處理費，長春公司停運污水處理設(shè)施，導(dǎo)致污水直排入松花江，損害了公共利益。那么，誰可代表受污染的松花江通過司法途徑追究相關(guān)人的責(zé)任？引發(fā)長春公司項目停運的直接原因是排水公司拖欠污水處理費。授予特許經(jīng)營權(quán)的政府及合同履行主體排水公司又是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?隨著公用事業(yè)市場化改革的深化，各地公私合作項目陸續(xù)展開，有必要從理論上解決此問題，以進(jìn)一步指導(dǎo)與推進(jìn)公私合作實踐活動。

二、公用事業(yè)公私合作制下的公共利益及其實現(xiàn)

（一）公用事業(yè)的公益性

何為公共利益，學(xué)界并無統(tǒng)一的說法。正如德國法學(xué)家耶林指出的：“公共利益在由個人接近權(quán)利實現(xiàn)的情形下，就不再僅是法律主張其自身權(quán)威、威嚴(yán)這樣一個單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受到，誰都能理解到的非?，F(xiàn)實、極為實際的利益，即一種能夠保證和維持各人所關(guān)注的交易性生活的安定秩序的利益?！惫怖婢哂袑哟涡耘c社會性，對其內(nèi)涵應(yīng)該結(jié)合社會關(guān)系的特點去理解。公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)是針對所有城市居民的，為整個社會或某一區(qū)域的所有成員共同使用，不像普通產(chǎn)品具有特定的消費群體。而且這些產(chǎn)品與服務(wù)涉及千家萬戶的日常生活與人類經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)，為民生所必需，尤其是水、電行業(yè)。正如臺灣學(xué)者廖義男指出的，公用事業(yè)“即事業(yè)所提供之服務(wù)與商品，便利大眾生活，甚至為大眾日常生活所需者之事業(yè)”。[2]公用事業(yè)行業(yè)就是承載實現(xiàn)公共利益的典型經(jīng)濟行業(yè)。

公用事業(yè)的公益性要求公用事業(yè)組織所提供的產(chǎn)品與服務(wù)至少要符合以下目標(biāo)以保障公共利益：第一，數(shù)量充足與持續(xù)經(jīng)營。公用事業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上屬于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，直接為居民的日常生活和機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體的各種公務(wù)、經(jīng)營活動提供基礎(chǔ)性服務(wù)，是經(jīng)濟社會發(fā)展的共同條件和不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，其需要提供數(shù)量充足的、持續(xù)的經(jīng)營與服務(wù)，否則會對基本的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生重大影響，影響社會穩(wěn)定，危害公共利益。第二，質(zhì)量或服務(wù)達(dá)標(biāo)。為公眾提供優(yōu)良的公共產(chǎn)品與服務(wù)是公用事業(yè)的根本目標(biāo)之一。若提供的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量不好，就會直接影響公眾利益的實現(xiàn)程度。如果質(zhì)量或服務(wù)不合格，還可能會對人民的生活、生產(chǎn)與健康造成不良影響。而服務(wù)水平的高低也直接反映出一個國家人民生活水平的高低，優(yōu)秀的服務(wù)質(zhì)量是公共利益更高程度的實現(xiàn)。第三，價格合理。一方面，對于人民群眾，特別是對于大中城市居民來說，公用事業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)成為不可或缺的生活必需品；另一方面，作為上游產(chǎn)品，其價格對整體物價水平有較大影響。

（二）公用事業(yè)公私合作制下的公共利益的實現(xiàn)方式

在上世紀(jì)七十年代末以前，我國實施計劃經(jīng)濟體制，政府不僅負(fù)責(zé)公用事業(yè)的直接生產(chǎn)，還肩負(fù)著保障公用事業(yè)公益性目標(biāo)的責(zé)任。在公用事業(yè)公私合作背景下，政府作為公共利益的代表，以合同方式把公用事業(yè)的投資與經(jīng)營業(yè)務(wù)交給私人機構(gòu)，如在匯津污水處理案中，政府把污水處理廠的運營業(yè)務(wù)交給了外商資本占主導(dǎo)的企業(yè)——長春公司。這時，公用事業(yè)所承載的公共利益的實現(xiàn)方式發(fā)生了變化，由一個公益性的組織——政府以福利供給的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)性或私利性組織直接生產(chǎn)。

一方面，政府借用了民間力量來完成傳統(tǒng)公法上的任務(wù)，公共利益與企業(yè)私人利益之間產(chǎn)生了依存關(guān)系。企業(yè)希望在合作中尋求利潤最大化，公用事業(yè)公益性目標(biāo)的實現(xiàn)需要尊重私人利益。這意味著在公私合作制下，政府及其授權(quán)組織必須履行合同義務(wù)以保障私人企業(yè)利益，不能無條件要求企業(yè)承擔(dān)所有的公益性目標(biāo)。

另一方面，政府是公共利益的代表，有義務(wù)向公眾提供持續(xù)的、普遍的、符合質(zhì)量與環(huán)境保護(hù)要求的公共服務(wù)。公用事業(yè)對于公眾的意義不在于這項服務(wù)的提供者是公營部門還是私營部門，服務(wù)提供者的性質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如這項服務(wù)的功能屬性以及它對于消費者的影響程度重要。這意味著在公私合作制下，盡管企業(yè)才是直接的公用產(chǎn)品與服務(wù)的供給者，但是政府有義務(wù)保障企業(yè)提供的服務(wù)符合公共利益，亦即公用事業(yè)所應(yīng)達(dá)到的公益性目標(biāo)，如持續(xù)經(jīng)營、普遍服務(wù)等，不因服務(wù)提供者的改變而改變。與發(fā)達(dá)國家相比，我國公用事業(yè)實施公私合作更多源于政府財政能力不足的大背景，有政府卸載其責(zé)任的味道。[3]西方學(xué)者Water Aid指出，發(fā)展中國家在水務(wù)行業(yè)公私合作制中，最大的缺失是政府對公眾責(zé)任的缺失。[4]事實上，公用事業(yè)由政府經(jīng)營轉(zhuǎn)為企業(yè)甚至私人經(jīng)營，僅意味著國家責(zé)任由原本的履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县?zé)任與補充責(zé)任，是政府承擔(dān)責(zé)任方式發(fā)生改變，而不是政府免于責(zé)任，[5]亦即公私合作之下，政府應(yīng)對公共利益的損害承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、公共利益受損的司法救濟途徑：公益訴訟在公私合作制中的運用

公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律，侵害國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者責(zé)任的活動。公益訴訟最早發(fā)端于羅馬法。在羅馬法中，公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是保護(hù)個人權(quán)利的訴訟，僅特定的個人才能提起；公益訴訟則是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，市民均可提起。[6]公益訴訟最主要的特征在于：一是原告提起訴訟的主要目的在于保護(hù)公共利益，而非私人利益。二是“直接利害關(guān)系人”和“非直接利害關(guān)系人”都可以成為公益訴訟的原告。只要違法行為損害或可能損害公共利益，“非直接利害關(guān)系人”也可以自己的名義參加訴訟，成為訴訟當(dāng)事人。三是原告提起公益訴訟的前提是違法行為已經(jīng)造成或者可能造成公共利益的損害。近年來，隨著一些侵犯公共利益行為的發(fā)生，我國發(fā)生了大量的公益訴訟案件。但由于公益訴訟不以損害后果的客觀存在為唯一前提，而傳統(tǒng)的民事訴訟以損害的現(xiàn)實發(fā)生作為其裁判的依據(jù)，無損害就無救濟，公益訴訟制度的立法缺位導(dǎo)致不少案件被法院以原告不具備訴訟主體資格或不歸法院管轄為由裁定不予受理或判決駁回訴訟請求，一部分案件雙方當(dāng)事人和解，小部分案件法院支持部分訴訟請求，有些案件原告雖勝訴，但并未達(dá)到預(yù)期的維護(hù)公益的效果。不過，新《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度的規(guī)定，“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟”。盡管有學(xué)者對在《民事訴訟法》中確立公益訴訟制度提出質(zhì)疑[7]，但并沒有否認(rèn)以立法確立公益訴訟的必要性，而且理論界也多支持公益訴訟，相關(guān)研究成果與日俱增。①2012年3月16日，在中國人文與社科學(xué)術(shù)文獻(xiàn)網(wǎng)絡(luò)出版總庫（包括中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)、重要報紙全文數(shù)據(jù)庫、博士論文和碩士論文全文數(shù)據(jù)庫）中查詢1980年至今以“公益訴訟”作為研題的文獻(xiàn)有2848篇，對我國建立了公益訴訟的可行性、原告資格、制度設(shè)計、當(dāng)前的實踐狀況與存在問題等進(jìn)行了充分的討論，但關(guān)于公益訴訟在公用事業(yè)公私合作下公共利益受損時的運用方面的討論闕如。不過，這些理論成果為本文研究提供很好的基礎(chǔ)。但有人大委員指出，目前關(guān)于公共利益的內(nèi)涵和邊界、提起公益訴訟的主體資格、公益訴訟的受理范圍、適用何種審判程序、訴訟濫用的防范、證明責(zé)任、訴訟費用等仍然存在不同爭論，希望時機成熟時作進(jìn)一步細(xì)化和完善。②《全國人大常委會分組審議民訴法修正案草案 公益訴訟制度如何細(xì)化》，載http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1123/2011-10/29/content_1678227.htm，2011年10月29日訪問。

允許相關(guān)主體就公私合作制下對公共利益的可能損害或者損害提起訴訟，亦即公益訴訟，有利于監(jiān)督與制約政府方依法履行職責(zé)，制約私人企業(yè)的經(jīng)營行為對公共利益的可能損害，也有利于公共利益受到損害時追究相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任。下面將探討公益訴訟在公用事業(yè)公私合作下公共利益受損時的運用中的兩個具體問題。

（一）公私合作制下公共利益受損的原告資格

誰有資格提起公益訴訟？新《民事訴訟法》將公益訴訟的主體限定為有關(guān)機關(guān)、社會團(tuán)體。有學(xué)者認(rèn)為，公民理應(yīng)有提起訴訟的權(quán)利和保護(hù)公共利益的責(zé)任，應(yīng)該賦予“公民向人民法院提起訴訟的權(quán)利”。③《全國人大常委會分組審議民訴法修正案草案 公益訴訟制度如何細(xì)化》，載http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1123/2011-10/29/content_1678227.htm，2011年10月29日訪問。本文支持這一見解。公用事業(yè)公私合作制范疇內(nèi)的公眾包括個人與組織，可以分為與公用事業(yè)公私合作項目有直接利益關(guān)系的公眾和有直接利益關(guān)系以外的公眾。其中，有直接利益關(guān)系的公眾是指公用事業(yè)服務(wù)范圍內(nèi)的以及可能產(chǎn)生環(huán)境影響范圍內(nèi)的個人、企業(yè)或組織。這主要緣于公用事業(yè)的區(qū)域性以及公用事業(yè)的負(fù)外部性。一方面，公用事業(yè)具有區(qū)域性。公用事業(yè)集中服務(wù)于某一區(qū)域的社會群體，受城市規(guī)模的限制，在地理位置上具有比較明確的區(qū)域范圍。各城市之間的經(jīng)濟發(fā)展水平、居民消費水平、資源分布狀況等互不相同，公用事業(yè)的發(fā)展水平各有差異。這使得不同城市公用事業(yè)商品和服務(wù)的效用范圍和利益關(guān)系相對確定，具體體現(xiàn)為兩個方面：一是消費空間上的區(qū)域性，這是由產(chǎn)品運輸技術(shù)和成本方面的特性所決定的。例如，城市自來水、管道煤氣、配電網(wǎng)等一般都以特定城市作為生產(chǎn)和消費空間。二是價格上的區(qū)域性。不同地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展、收入水平、公用企業(yè)經(jīng)營與技術(shù)水平、資源狀況的差異決定了不同區(qū)域公用事業(yè)配置水平及其產(chǎn)品價格水平的差別。另一方面，公用事業(yè)具有一定的負(fù)外部性。如供水、供氣、供電等公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程采用不良的落后的生產(chǎn)技術(shù)或者生產(chǎn)過程不當(dāng)，可能會給環(huán)境與人民的健康帶來不良影響，又如污水處理廠、垃圾焚燒廠在運營過程中會產(chǎn)生臭氣，對附近生活的居民的健康直接產(chǎn)生不良影響。應(yīng)當(dāng)賦予消費公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)以及受到公用事業(yè)負(fù)外部性影響的組織與個人就公用事業(yè)公私合作制下公共利益的損害提起訴訟。

不過，要注意的是，在公用事業(yè)公私合作制下的三方關(guān)系中，政府由于擁有強大的決策權(quán)力與公共權(quán)力而處于整個格局的頂端，能夠?qū)胶献鞯恼麄€過程施以重大影響。企業(yè)作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者，能比較敏感地認(rèn)識到政府規(guī)制對其可能造成的有利或不利影響，容易采取共同一致的行為，從而擁有影響公共服務(wù)的強大力量，地位僅次于政府。而消費者作為公共服務(wù)的受益與消費對象，處于分散化狀態(tài)，沒有形成強大的利益集團(tuán)，基于理性經(jīng)濟人的原因，容易陷入集體行動的困境[8]。也就是說，由于消費者利益集團(tuán)由數(shù)以萬計的個體組成，公共利益所受到的損害由各個消費者分散承擔(dān)，對個體的影響不大。再加上消費者的經(jīng)濟與政治實力往往無法與私人企業(yè)抗衡，在三方結(jié)構(gòu)中處于弱勢地位，故而由單個消費者提起公益訴訟的積極性可能不會很高。為此，除了消費公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)以及受到公用事業(yè)負(fù)外部性影響的組織與個人外，應(yīng)當(dāng)賦予代表他們利益的非政府組織（社會團(tuán)體）、檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利。

（二）公私合作制下基于公共利益受損提起訴訟的條件

為了防止濫訴，立法可以設(shè)置一定的起訴條件。本文認(rèn)為，在公私合作制下，出現(xiàn)以下可能或已經(jīng)危害到公共利益的情形，可提起公益訴訟：第一，合作項目的選址可能產(chǎn)生不良環(huán)境影響。第二，合作項目運營過程中產(chǎn)生不良環(huán)境影響。第三，合作項目不正常運行產(chǎn)生公共危害事件，對環(huán)境或者公眾的生產(chǎn)、生活、身體健康產(chǎn)生危害。譬如在匯津污水處理案中，污水處理廠暫停運營，污水直排入松花江，就嚴(yán)重?fù)p害了水環(huán)境，并對居民的健康產(chǎn)生了影響。又如2008年雪災(zāi)導(dǎo)致大面積停電，對人民生活生產(chǎn)帶來不便。第四，合作企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公眾人身與財產(chǎn)損害。譬如供水企業(yè)提供的水含有重金屬，不符合人體飲用標(biāo)準(zhǔn)。第五，合作企業(yè)違反價格法或相關(guān)規(guī)定擅自提價等。

四、公私合作制下公共利益受損的的責(zé)任分擔(dān)

可訴訟問題的解決要求從根本上解決責(zé)任承擔(dān)的問題。訴訟只是手段而不是目的，提起訴訟最終是為了落實相關(guān)人員的法律責(zé)任。“經(jīng)濟法主體角色的特定性，以及由此形成的‘權(quán)義結(jié)構(gòu)’的特殊性……有助于更好論證經(jīng)濟法責(zé)任的獨立性?！盵9]結(jié)合上文對公用事業(yè)公私合作下政府和企業(yè)的角色及二者與消費者的相互關(guān)系的分析，下文將進(jìn)一步討論公私合作制下已經(jīng)導(dǎo)致公共利益損害的責(zé)任分擔(dān)。

在公用事業(yè)公私合作制下的“政府—企業(yè)—消費者”三元結(jié)構(gòu)中，由于公用事業(yè)行業(yè)特征的差異以及公私合作程度與方式的不同，三者形成的法律關(guān)系不盡相同。其中，對于供水、供電、供氣等行業(yè)，由公用企業(yè)直接向用戶提供產(chǎn)品與服務(wù)，公用企業(yè)與用戶是產(chǎn)品買賣契約關(guān)系，政府與企業(yè)是特許經(jīng)營關(guān)系。在這些行業(yè)里，企業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)侵害了消費者的利益，若政府作為或不作為是侵害發(fā)生的原因，盡管政府不是產(chǎn)品買賣契約的直接當(dāng)事人，但與損害發(fā)生存在因果關(guān)系，也應(yīng)就公共利益的損害與提供公用服務(wù)的企業(yè)一起承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。如果損害是由經(jīng)營者單方導(dǎo)致的，應(yīng)該由企業(yè)直接承擔(dān)責(zé)任。如上文分析，公私合作制下公共利益的實現(xiàn)方式雖發(fā)生改變，但政府仍應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保障義務(wù)。所以，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補充賠償責(zé)任，也即先由經(jīng)營者對其所引起的損害承擔(dān)賠償責(zé)任，政府在經(jīng)營者無能力承擔(dān)或者承擔(dān)不足的情況下才承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

污水、垃圾處理這些行業(yè)的情況則較為復(fù)雜。根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，消費者本身對他們所排放的污水、垃圾有進(jìn)行治理的義務(wù)。也就是說，污水、垃圾處理企業(yè)對這些分散的污染物集中治理，所處理的污染物都是其他排污者產(chǎn)生而交由企業(yè)處理的，企業(yè)承擔(dān)的是一種受托治理義務(wù)。對于污水處理廠排放的污染物不符合要求導(dǎo)致新的環(huán)境污染而產(chǎn)生的法律責(zé)任，根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，應(yīng)建立由污染處理企業(yè)、直接排污者（主要指工業(yè)和其他非生活污染源排污者）和政府組成的風(fēng)險承擔(dān)共同體。具體來說，對于污染處理設(shè)施由于資金缺乏或其他政府方面的原因?qū)е虏荒苷＿\轉(zhuǎn)而造成環(huán)境損害的，政府與污水處理企業(yè)應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。[10]在匯津污水處理案中，污水處理廠停運的原因之一是政府授權(quán)部門沒有按照合同支付污水處理服務(wù)費。授權(quán)的政府部門——長春市政府、合同履行主體——排水公司應(yīng)與匯津公司一起承擔(dān)連帶責(zé)任。對于工業(yè)和其他非生活污染源向污染處理設(shè)施排放超過預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)或者違反法律規(guī)定的污染物，導(dǎo)致污染處理設(shè)施不能正常運轉(zhuǎn)或者超標(biāo)排放，并造成環(huán)境損害的，排污者應(yīng)與污水處理企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任。如果污水處理設(shè)施不能正常運轉(zhuǎn)或者超標(biāo)排污導(dǎo)致環(huán)境損害是由經(jīng)營者自身原因造成的，由于政府是公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量保障人，政府應(yīng)承擔(dān)補充賠償責(zé)任。這是為了避免政府通過委托治理的方式，轉(zhuǎn)移其應(yīng)對社會公眾承擔(dān)的公法義務(wù)。

總之，在公用事業(yè)公私合作制下，如企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)損害了公共利益，應(yīng)允許相關(guān)主體提起公益訴訟，追究相關(guān)人員的責(zé)任。如企業(yè)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)不符合要求，侵害了公共利益，是由政府方引起的，應(yīng)由政府與企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任；如果僅僅是企業(yè)自身原因?qū)е碌?，則由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，政府承擔(dān)補充賠償責(zé)任。污水處理是一種受托治理業(yè)務(wù)。根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則，直接排污者在特定情況下也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這是保障公用事業(yè)的公益性，防范政府通過公私合作制轉(zhuǎn)嫁其公法義務(wù)，同時保障合作企業(yè)合法利益，保持公私合作制生命力的必然要求。

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