我國(guó)宅基地置換模式比較研究

杭丹維

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)及工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，許多地區(qū)的發(fā)展都遇到了土地資源瓶頸。而農(nóng)村宅基地由于經(jīng)濟(jì)、政治、制度等方面的原因，在整理和置換中有著很大的存量和潛力。各地政府的實(shí)踐探索也表明：宅基地置換在推進(jìn)土地適度集中、緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)資金壓力、改善農(nóng)民生活水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相融等方面具有巨大的作用，是建設(shè)新型小城鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。

宅基地置換是指在國(guó)家現(xiàn)行法律、政策框架內(nèi)，農(nóng)民按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，以宅基地使用權(quán)及其上面附著的建筑物、構(gòu)筑物換取政府統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住房、一定數(shù)額的貨幣、一定形式的社會(huì)保障的制度。政府根據(jù)“城市建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤”的原則，對(duì)騰換出的農(nóng)民宅基地進(jìn)行整理、復(fù)耕，對(duì)節(jié)約出的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用以發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)甚至直接國(guó)有化，由此產(chǎn)生的土地收益用以彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)中的資金缺口。這種對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行的改革創(chuàng)新是解決城市化發(fā)展中土地資源緊張和小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺兩大難題的有效途徑。各地政府在實(shí)踐中因地制宜，發(fā)展出各具特色的置換模式。比較各地的典型模式，并在此基礎(chǔ)上完善宅基地置換制度，有利于各地在實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒合理之處，更好地貫徹落實(shí)宅基地置換制度。

一、各地宅基地置換典型模式

近年來(lái)，我國(guó)各地政府積極探索，開(kāi)創(chuàng)出各具特色的宅基地置換模式，其中以天津華明鎮(zhèn)模式、成都“雙放棄”模式和嘉興“兩分兩換”模式為代表。

（一）天津華明鎮(zhèn)模式

2005年，天津市開(kāi)始宅基地置換的實(shí)踐探索，創(chuàng)造出了以華明鎮(zhèn)為代表的“宅基地?fù)Q房”模式。華明鎮(zhèn)地處天津?yàn)I海新區(qū)與市區(qū)之間，地理位置優(yōu)越，是天津宅基地?fù)Q房的首批試點(diǎn)鎮(zhèn)，并作為“新農(nóng)村建設(shè)的先行者”入選2010年上海世博會(huì)城市最佳實(shí)踐區(qū)。所謂“宅基地?fù)Q房”就是在國(guó)家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。[1]

天津華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”的基本做法如下：首先，區(qū)政府牽頭，由區(qū)建委設(shè)立一個(gè)建筑公司負(fù)責(zé)征地、融資和建設(shè)，根據(jù)政府的規(guī)劃建設(shè)一批現(xiàn)代化的新型住宅。其次，由政府做好華明鎮(zhèn)房屋測(cè)量及村民的普查工作，并做好“宅基地?fù)Q房”工程的宣傳、講解工作，動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行“宅基地?fù)Q房”。最后，根據(jù)農(nóng)民的自愿申請(qǐng)和政府政策內(nèi)容實(shí)施“宅基地?fù)Q房”。換房后，政府對(duì)原村莊范圍內(nèi)的土地進(jìn)行復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。由此節(jié)約出的建設(shè)用地，一部分整理后通過(guò)“招”、“拍”、“掛”進(jìn)入土地市場(chǎng)出讓?zhuān)猛恋厥找鎻浹a(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口，另一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的儲(chǔ)備用地。同時(shí)，政府還制定了一系列的配套措施，用以解決農(nóng)民搬遷后土地復(fù)耕、工作就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社區(qū)管理等多方面的問(wèn)題。

（二）成都“雙放棄”模式

2006年6月，成都市成為繼上海浦東和天津?yàn)I海之后的第三個(gè)“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”。在此平臺(tái)上，成都市在溫江區(qū)開(kāi)始了一項(xiàng)被稱(chēng)為“土地?fù)Q身份”的“雙放棄”試點(diǎn)工作，成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距的一種新探索。“雙放棄”是指農(nóng)民在自愿放棄農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的前提下，由地方政府安排在城區(qū)集中居住，同時(shí)享有同城鎮(zhèn)職工同等的社會(huì)保障待遇。

“雙放棄”的實(shí)施過(guò)程主要是先由區(qū)財(cái)政投入啟動(dòng)資金，進(jìn)行前期規(guī)劃工作，投資并集中建設(shè)安置房，同時(shí)動(dòng)員農(nóng)民通過(guò)“雙放棄”來(lái)獲得城市身份，然后根據(jù)農(nóng)民的意愿及政策安排，引導(dǎo)“雙放棄”的農(nóng)民進(jìn)入集中建設(shè)的現(xiàn)代化安置房居住，并辦理相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，享受一定的社會(huì)保障。值得注意的是，溫江對(duì)“雙放棄”的農(nóng)民主體進(jìn)行了限制，要求人均年純收入必須超過(guò)5000元，且非農(nóng)收入占純收入的80%以上，[2]以保證其在自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮(zhèn)居民社保的繳費(fèi)水平。政府對(duì)“雙放棄”農(nóng)戶置換出來(lái)的土地進(jìn)行復(fù)墾、整理、開(kāi)發(fā)后，按以下四類(lèi)方式處置：其一，收歸國(guó)有，并直接投入建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)；其二，收歸國(guó)有，并進(jìn)入土地儲(chǔ)備中心待機(jī)入市；其三，收歸國(guó)有，并繼續(xù)保留農(nóng)業(yè)用途；其四，劃歸集體所有，并繼續(xù)保留農(nóng)業(yè)用途。[3]并且，溫江區(qū)還試點(diǎn)了“兩股一改”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和集體土地股份化，同時(shí)配套實(shí)施以轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份為目標(biāo)的村改社區(qū)項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。[4]

（三）嘉興“兩分兩換”模式

2008年，嘉興市被列為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，開(kāi)始醞釀農(nóng)村土地改革，探索出了“兩分兩換”模式。所謂“兩分”指的是“宅基地和承包地分開(kāi)、征地和拆遷分開(kāi)”，農(nóng)民的宅基地和承包地可以分別處置，自主選擇保留或者置換。[5]所謂“兩換”指的是“以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢(qián)、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式”。[6]可見(jiàn)，“兩分兩換”涉及“宅基地置換”與“土地?fù)Q社?！眱蓚€(gè)方面的核心問(wèn)題，前者關(guān)乎農(nóng)民的住房，后者關(guān)乎農(nóng)民的生計(jì)。

嘉興的具體做法為：當(dāng)?shù)卣鳛橥苿?dòng)主體出資設(shè)立投資公司，向省政府申請(qǐng)建設(shè)用地指標(biāo)用以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)集中建設(shè)安置房，并以未來(lái)新增建設(shè)用地指標(biāo)為擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)融資獲得首批搬遷資金。然后，農(nóng)民在自愿的前提下搬進(jìn)以自家宅基地置換的有產(chǎn)權(quán)證的公寓房，也可以選擇貨幣補(bǔ)償。投資公司對(duì)置換出的宅基地進(jìn)行復(fù)耕，以節(jié)約的耕地?fù)Q取等比例或者略有折扣的建設(shè)用地指標(biāo)。由于宅基地和承包地分開(kāi)，農(nóng)民可選擇繼續(xù)耕種承包地。同時(shí)，政策鼓勵(lì)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種方式全部流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按照規(guī)定換取社會(huì)保障。

二、各地宅基地置換典型模式的比較分析

天津華明鎮(zhèn)模式、成都“雙放棄”模式和嘉興“兩分兩換”模式這三種典型模式是各地政府在改革農(nóng)村土地制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化這一大背景下創(chuàng)新發(fā)展出的一系列實(shí)踐探索。它們具有一定的相似性，如置換背景和置換目的是同一的。但更值得關(guān)注的是三者的不同之處。這是各地因地制宜的創(chuàng)造，也在一定程度上決定著置換工程的推進(jìn)情況。因此，下文主要針對(duì)這三種典型模式的不同點(diǎn)進(jìn)行比較分析。對(duì)這三種典型模式的分析對(duì)比，有利于為今后宅基地置換的理論研究與實(shí)踐探索提供參考。

（一）置換方式

天津華明鎮(zhèn)模式的核心可以概括為“建新”和“拆舊”兩個(gè)方面，重點(diǎn)在于“宅基地?fù)Q房”，以宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住房，引導(dǎo)農(nóng)民“上樓”，以推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。換房后，對(duì)復(fù)耕的土地不改變?cè)瓉?lái)的承包責(zé)任關(guān)系，農(nóng)民仍可繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，也擁有自主選擇權(quán)，可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。

成都“雙放棄”模式鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿放棄農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的前提下，搬入地方政府集中安排的現(xiàn)代化住宅，與此同時(shí)享有同城鎮(zhèn)職工同等的社會(huì)保障待遇，是一場(chǎng)“土地?fù)Q身份”的土地改革制度。若農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，就徹底割斷了自己與土地的聯(lián)系，城市化更為徹底。

嘉興“兩分兩換”模式則包含“宅基地?fù)Q房”和“土地?fù)Q社?！眱蓚€(gè)方面的內(nèi)容。一方面，置換方式上較為靈活，農(nóng)民可以根據(jù)自己的生活狀況選取貨幣置換或房屋置換。另一方面，將宅基地與承包地分開(kāi)，農(nóng)民可以更自由地選擇在享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)入股、出租等流轉(zhuǎn)方式處置土地，并享有一定的社會(huì)保障。

可見(jiàn)，各地宅基地置換的核心略有差異。這種差異決定了宅基地置換制度所能發(fā)揮效用的大小。相比較而言，成都及嘉興的宅基地置換更加實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)集約化、農(nóng)村城市化和農(nóng)民市民化的改革。[7]

（二）運(yùn)行方式

從運(yùn)行方式上看，這三種典型模式都是政府統(tǒng)籌規(guī)劃，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的自上而下的實(shí)踐活動(dòng)。在土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，從試點(diǎn)的選擇、規(guī)劃的制定、資金的籌措到最后置換工作的實(shí)施，政府都是起主導(dǎo)作用的。但經(jīng)深入分析可知，三種典型模式仍有所不同。

華明鎮(zhèn)宅基地置換模式是政府與農(nóng)民兩方的意愿疊加在一起的智慧成果。華明鎮(zhèn)已經(jīng)有十年沒(méi)有分宅基地了，一些村民老少幾代擠在小院落里，自己又沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力去翻蓋新房，村民從心底里盼望改善居住環(huán)境和生活環(huán)境。而政府也在為農(nóng)村發(fā)展尋找出路，[8]希望通過(guò)小城鎮(zhèn)建設(shè)改善農(nóng)民的生活狀況，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。成都和嘉興作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，政府通過(guò)宅基地置換政策推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意愿比較強(qiáng)烈。同時(shí)，在成都“雙放棄”模式中，政府發(fā)揮了重大的功能作用。農(nóng)民通過(guò)放棄集體土地及相關(guān)的各種權(quán)利，從政府手中換取城市化的啟動(dòng)資金，順利地實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)換。政府是以準(zhǔn)征收的方式運(yùn)作的，從而獲得了對(duì)土地權(quán)屬更大的處置權(quán)力，既可以將其直接收歸國(guó)有，也可以劃歸集體。[9]而天津和嘉興模式采取的是更為市場(chǎng)化的方式，奉行的是一種市場(chǎng)交換原則，堅(jiān)持集體土地權(quán)屬不變。

（三）資金平衡方式

天津華明鎮(zhèn)模式、成都“雙放棄”模式及嘉興“兩分兩換”模式在資金平衡方式上基本一致，都是通過(guò)對(duì)宅基地置換后騰換出的土地進(jìn)行整理、復(fù)耕，將其出讓或出租，獲得土地收益以平衡置換前期建設(shè)投入以及后期土地復(fù)墾的資金，但在具體操作上有所不同。

在天津華明鎮(zhèn)模式中，由區(qū)政府建立建設(shè)投資機(jī)構(gòu)，以土地出讓收益權(quán)作為抵押擔(dān)保，向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行申請(qǐng)貸款融資，貸款的資金用于小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅及相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)。[10]宅基地?fù)Q房后，節(jié)約出的建設(shè)用地一部分整理后通過(guò)“招”、“拍”、“掛”進(jìn)入土地市場(chǎng)出讓?zhuān)猛恋厥找鎻浹a(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口，另一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的儲(chǔ)備用地。

在成都“雙放棄”模式中，農(nóng)戶置換出來(lái)的土地除一部分劃歸集體所有，并繼續(xù)保留農(nóng)業(yè)用途外，其余收歸國(guó)有，部分直接投入建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，以土地收益補(bǔ)充前期投入的資金，其余進(jìn)入土地儲(chǔ)備市場(chǎng)待機(jī)入市。

在嘉興“兩分兩換”模式中，由政府投入資本金成立投資發(fā)展公司，向金融機(jī)構(gòu)融資獲得貸款，作為置換的前期資金投入。投資公司對(duì)置換出的宅基地進(jìn)行復(fù)耕，以節(jié)約的耕地?fù)Q取等比例或者略有折扣的建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)置換土地的出讓金及后續(xù)稅收等收入補(bǔ)充資金。

（四）社會(huì)保障

社會(huì)保障是宅基地置換制度最為關(guān)鍵的配套措施之一。三種典型模式都把社會(huì)保障涵蓋到置換政策之中，但在戶籍制度的改革、社會(huì)保障的力度上有所區(qū)別。

天津華明鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”后，農(nóng)民“上樓”了，由“農(nóng)民”變?yōu)椤熬用瘛保麄兊霓r(nóng)民身份并未改變，依舊保留著農(nóng)業(yè)戶籍，是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。社會(huì)保障實(shí)行“四金”制度，即薪金、股金、租金和保險(xiǎn)金；此外，按照鎮(zhèn)的規(guī)定，農(nóng)民達(dá)到規(guī)定年齡（男60周歲、女55周歲），可以享受平均每月470元的社會(huì)保障金，80歲以上的可享受平均每月570元的社會(huì)保障金。[8]

在成都溫江區(qū)，“雙放棄”的農(nóng)民擁有城鎮(zhèn)居民戶口，成為完全意義上的城鎮(zhèn)居民，在子女入學(xué)、就業(yè)、最低生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等的待遇，同時(shí)可參加社會(huì)保險(xiǎn)，享受區(qū)財(cái)政的社保補(bǔ)貼。

在嘉興“兩分兩換”模式中，依據(jù)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不同流轉(zhuǎn)方式來(lái)劃分社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)。土地流轉(zhuǎn)年限在10年以上的農(nóng)民可參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇置換養(yǎng)老保障。對(duì)于土地全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，每人每月可以享受生活補(bǔ)助并有遞增機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋；對(duì)現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入老齡階段的農(nóng)民，逐步提高其養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。[11]

三、總結(jié)與思考

（一）宅基地置換模式的選擇需因地制宜，與當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平相適應(yīng)

“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確立的經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一。根據(jù)最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.3%。但是，如果把在城市常住的1.8億農(nóng)民工去掉，真實(shí)的城市化率只有35%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率一般在70%以上。[12]各地的實(shí)踐，特別是上述典型模式證明了宅基地置換可以有效破解城市化進(jìn)程中土地資源緊張與資金短缺兩個(gè)難題，對(duì)于推進(jìn)城市化進(jìn)程有著重大的促進(jìn)作用。但應(yīng)當(dāng)注意的是，宅基地置換的政策不可任意推行，典型模式也不可照搬照抄。各地方政府需要因地制宜，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民生活狀況等多方面因素，合理參考適用，推出具有當(dāng)?shù)靥厣恼刂脫Q政策。

例如，成都“雙放棄”模式對(duì)置換的主體作出了規(guī)定，要求人均年純收入必須超過(guò)5000元，且非農(nóng)收入占純收入的80%以上，以保證其在自愿“雙放棄”后，能夠承受城鎮(zhèn)居民社保的繳費(fèi)水平。而嘉興能夠順利推行“兩分兩換”模式，也是具有深厚的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的。其基本條件之一就是當(dāng)?shù)鼐哂休^為雄厚的財(cái)力，首批參與試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯低于全國(guó)平均水平，80%以上的農(nóng)民不再主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民80%以上的收入不再直接來(lái)自農(nóng)業(yè)?？梢?jiàn)，這幾個(gè)典型模式的非農(nóng)就業(yè)率較高，同時(shí)政府也擁有較強(qiáng)的財(cái)政能力為進(jìn)城“上樓”的農(nóng)民提供較高水平的社會(huì)保障。

（二）宅基地置換實(shí)施過(guò)程中應(yīng)注意資金平衡問(wèn)題

資金平衡問(wèn)題在宅基地置換實(shí)施過(guò)程中至關(guān)重要，關(guān)系到整個(gè)工程的運(yùn)行情況。從資金的投入來(lái)看，在前期需要大量的資金用于安置房建設(shè)及配套設(shè)施建設(shè)，在置換后主要用于農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的支出。上述三種典型模式基本上都是通過(guò)政府出資設(shè)立投資開(kāi)發(fā)公司，向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款取得前期所需的啟動(dòng)資金。而置換后，收益主要來(lái)源于節(jié)余土地的出讓收益。這有賴(lài)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)及房地產(chǎn)市場(chǎng)的狀況，因而這一資金來(lái)源存在著極大的不確定性，很有可能會(huì)出現(xiàn)收益難以彌補(bǔ)前期投入的情形。以上海為例，2004年上海15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃為宅基地置換的試點(diǎn)，資金投入缺口最大的為2.8億元，最小為3000萬(wàn)元，主要原因就是土地閘門(mén)緊縮，置換后土地難以出讓獲取收益。[13]

各地政府在實(shí)施宅基地置換過(guò)程中需要拓寬融資渠道，防止資金鏈斷裂，滿足宅基地置換的巨額資金需求?，F(xiàn)行宅基地置換模式以政府主導(dǎo)為主，以財(cái)政資金作為后盾，以政府資源進(jìn)行擔(dān)保，有利于效率的提高，但也應(yīng)注意發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用，大力引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與宅基地建設(shè)活動(dòng)。同時(shí)也應(yīng)注意，宅基地置換工程本質(zhì)上是一項(xiàng)公共服務(wù)，市場(chǎng)主體的加入不能使其成為逐利的工具。

（三）宅基地置換應(yīng)以農(nóng)民為本，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益

在現(xiàn)行宅基地置換模式中，農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，缺少話語(yǔ)權(quán)，難以維護(hù)自身利益。由于實(shí)踐過(guò)程中制度的不成熟和相關(guān)法律法規(guī)的不完善，宅基地置換在政府自上而下的推行下，過(guò)于注重土地的集約利用與城鎮(zhèn)化的推行，忽視了農(nóng)民的切身利益，損害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，置換后農(nóng)民失去了房屋及宅基地的使用權(quán)，也就意味著放棄了未來(lái)宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。現(xiàn)行宅基地置換實(shí)踐中損害農(nóng)民利益的情形主要有以下幾種：（1）缺乏對(duì)宅基地和房屋進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。我國(guó)土地缺少市場(chǎng)定價(jià)要素，對(duì)于宅基地及房屋的評(píng)估工作主要由政府決定，實(shí)踐中往往估價(jià)過(guò)低或補(bǔ)償過(guò)低，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。（2）宅基地置換后，農(nóng)民所得的住房用地可能由原來(lái)的無(wú)期限變?yōu)橛衅谙蕖Ｎ覈?guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限的規(guī)定，但置換后的新型住宅卻被規(guī)定了70年的使用權(quán)限，因而“置換”的對(duì)象是不對(duì)等的。[14]（3）節(jié)余土地的收益分配沒(méi)有考慮到農(nóng)民的利益。對(duì)于節(jié)余后土地的所有權(quán)屬性，農(nóng)民沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，只能由政府決定是收歸國(guó)家還是繼續(xù)為集體所有，且對(duì)于收歸國(guó)家的土地的出讓金，農(nóng)民也沒(méi)有絲毫的收益。，宅基地置換要避免征地過(guò)程中農(nóng)民利益受損的情形，從制度上保證農(nóng)民的收益。例如，節(jié)余后土地的出售要具有合法性，就必須經(jīng)過(guò)合法的征用，使其變?yōu)閲?guó)有土地，并根據(jù)相關(guān)規(guī)定給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；若規(guī)定節(jié)余的土地繼續(xù)為集體所有，所得的收益就應(yīng)由集體內(nèi)部成員共享。（4）置換后農(nóng)民的生活成本提高，部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響。例如在天津華明鎮(zhèn)模式中，由于居住地遠(yuǎn)離耕地，有的農(nóng)民換房后需要每天花費(fèi)5元坐公交車(chē)去20里之外的地方種葡萄。[15]同時(shí)，部分農(nóng)民在置換后生產(chǎn)方式發(fā)生了重大改變，工資收入不穩(wěn)定，而其社會(huì)保障水平與城鎮(zhèn)居民還存在一定程度的差距，有待進(jìn)一步的提高。

宅基地置換制度是我國(guó)在積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的背景下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源整合、切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐。上述三種典型模式是一種積極的探索，對(duì)它們的比較分析有利于為各地提供借鑒參考?？傊刂脫Q制度還需在理論與實(shí)踐探索中不斷完善，以實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值。

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