地方行政收費的法律控制——從法律控制論的視角出發(fā)

邵 煥

（江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013）

行政收費是指行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，以國家的名義向行政相對人強(qiáng)制性地收取除稅收以外的貨幣形式的財產(chǎn)。對此，學(xué)界從“準(zhǔn)公共物品”、“特別支出補(bǔ)償”、“彌補(bǔ)財政收入不足”、“國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定”、“公平與效率價值”等角度出發(fā)，以行政收費自身價值正當(dāng)性為邏輯起點，對行政收費基礎(chǔ)理論進(jìn)行了不盡相同的“本質(zhì)”分析，論證了行政收費的客觀基礎(chǔ)和合理空間。但行政收費建立在收費的自身價值正當(dāng)性和外部環(huán)境適應(yīng)性之上，本質(zhì)分析僅關(guān)注收費的自身價值正當(dāng)性，對收費的外部環(huán)境適應(yīng)性并不關(guān)心；同時，在行政收費內(nèi)部各要素之間存在著直接或間接的控制作用，而本質(zhì)分析方法卻忽略了這些要素之間的相互作用。針對上述局限以及地方行政收費的現(xiàn)實特點，本文以法律控制論為視角，建議將系統(tǒng)控制的方法引入地方行政收費，并賦予其法律控制“機(jī)制”的意義，以此來發(fā)現(xiàn)地方行政收費中的問題并尋求解決之道。

一、現(xiàn)有行政收費基礎(chǔ)理論及其局限

（一）現(xiàn)有行政收費基礎(chǔ)理論及特點

現(xiàn)有行政收費基礎(chǔ)理論“本質(zhì)”分析的邏輯起點源于收費的自身價值正當(dāng)性，即以行政收費的內(nèi)在客觀基礎(chǔ)為分析依據(jù)，著重探究其存在的目的。本質(zhì)分析有以下幾種：第一種是“彌補(bǔ)財政不足”理論。我國臺灣學(xué)者陳清秀認(rèn)為，“規(guī)費乃是為滿足國家或地方自治團(tuán)體的財政需要，而以高權(quán)的方式，加以課征之金錢給付?！盵1]該理論認(rèn)為，行政收費具有彌補(bǔ)政府財政不足的功能，其目的是為了滿足國家或地方的財政需要。第二種是“準(zhǔn)公共物品分配效率最大化”理論。公共物品是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個概念，其又有純公共物品和準(zhǔn)公共物品之分。準(zhǔn)公共物品是針對社會部分人的滿足和增進(jìn)部分人的利益，因此，政府以收費的方式提供準(zhǔn)公共物品。[2]第三種是“行政特別支出補(bǔ)償”理論。該理論認(rèn)為，行政收費是一種受益負(fù)擔(dān)。從理論上講，行政收費之所以存在，最根本的理由在于：特別支出由特別收入來滿足。由于政府的特別活動是針對個別人的滿足和增進(jìn)個別人的利益，因此，應(yīng)該根據(jù)收益大小和成本，由特定的受益者承擔(dān)特別活動引起的特別支出。[3]第四種是“國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定”理論。該理論認(rèn)為，自然資源和公共資源是有限的，不可能無限度地向所有人敞開供應(yīng)，同時，為了提高公共資源的使用效率，對特別使用者收取一定的費用是合理的。[4]第五種是“公平與效率價值”理論。該理論認(rèn)為，一方面，行政主體為特定相對人受益而支出的成本由特定受益人支付，使全體社會成員之間平等地享有行政服務(wù)所帶來的權(quán)利與利益，體現(xiàn)了行政法的公平原則；另一方面，行政收費增進(jìn)了行政權(quán)為公民權(quán)益的服務(wù)功能，提高了自然資源和公共設(shè)施的使用效率，體現(xiàn)了行政法的效率原則。[5]

現(xiàn)有行政收費理論的本質(zhì)分析，闡釋了行政收費的客觀基礎(chǔ)，明確了行政收費的根本目的，這對于行政收費規(guī)制有著重要指導(dǎo)意義。第一，收費的范圍和標(biāo)準(zhǔn)得到界定。例如，根據(jù)“公平和效率”理論，行政收費范圍的劃分以行政支出成本和提高資源使用效率為標(biāo)準(zhǔn)，行政收費包括成本性行政收費和效率性行政收費。這明確界定了行政收費的設(shè)定空間，除此之外不得設(shè)定行政收費。第二，收費對象得以確定。例如，根據(jù)“行政特別支出補(bǔ)償”理論，由特定的受益者承擔(dān)特別活動引起的特別支出，即誰受益誰支付，行政收費的對象只能指向特定的受益相對人。行政收費雖然剝奪了受益公民的一部分財產(chǎn)權(quán)，但在另一方面卻保護(hù)了未受特別利益的公民的財產(chǎn)權(quán)，收費相對人若無受益便無需付費，可以此理由來抵抗行政機(jī)關(guān)的亂收費行為，可見，收費對象本身同時蘊含著監(jiān)督行政權(quán)的功能。[6]

（二）現(xiàn)有行政收費理論的局限性

現(xiàn)有行政收費理論本質(zhì)分析雖然揭示了行政收費的客觀基礎(chǔ)和正當(dāng)空間，卻沒有對行政收費如何才能理性運行給出答案。第一，理論正當(dāng)不等于現(xiàn)實正義。行政收費理論分析因其研究取向的多樣性和內(nèi)容的豐富性，尚難形成統(tǒng)一，但大致可歸屬于法律認(rèn)識論和方法論兩個范疇。作為一種認(rèn)識論，行政收費的研究自有其學(xué)術(shù)興趣和意義；但作為一種方法論，需要為法律決策者提供的是一種關(guān)于法律決策的理論，否則，理論將與實踐脫節(jié)而成為“兩張皮”?？傊瑢Φ胤叫姓召M只停留于理論分析，而沒有給出現(xiàn)實決策是徒勞的。第二，范圍明確不等于設(shè)定主體確定。現(xiàn)有行政收費理論對行政收費的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和對象給出了界定，但是對行政收費項目設(shè)定主體的論述卻是自成一體、各自為戰(zhàn)。例如，僅對于地方政府規(guī)章能否設(shè)定地方行政收費問題，就存在著“肯定說”與“否定說”兩種截然不同的看法。持“肯定說”的劉莘教授認(rèn)為，可以給予規(guī)章創(chuàng)設(shè)行政收費的權(quán)力，但是應(yīng)將其權(quán)力限定在創(chuàng)設(shè)一定數(shù)額的行政收費之內(nèi)[7]；而持“否定說”的應(yīng)松年教授則認(rèn)為，收費是影響公民財產(chǎn)權(quán)的大事，應(yīng)與稅法一樣，只能由全國人民代表大會及其常委會設(shè)定。法規(guī)、規(guī)章可以具體化，但不得改變條件或超越幅度。[8]關(guān)保英教授認(rèn)為，設(shè)定稅收或其他方式的行政征收應(yīng)由全國人民代表大會通過立法的方式?jīng)Q定。[9]針對這些不同的爭論，現(xiàn)行行政收費理論囿于各自的特殊視角，缺乏全面系統(tǒng)的考察，對收費設(shè)定主體的認(rèn)定有些無能為力。第三，忽略對收費外部環(huán)境的考察。行政收費建立在收費自身價值正當(dāng)性和收費外部環(huán)境適應(yīng)性之上，現(xiàn)行行政收費理論本質(zhì)分析的邏輯起點是收費的自身正當(dāng)性，收費外部環(huán)境適應(yīng)性是本質(zhì)分析形式無法解決的，這也是現(xiàn)有行政收費理論的一個重大缺陷。

二、地方行政收費問題的解決

法律控制論的運用，發(fā)現(xiàn)了地方行政收費中的復(fù)雜問題。同時，法律控制論對于構(gòu)建適合的地方行政收費制度和對現(xiàn)實收費過程進(jìn)行法律規(guī)范也有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）地方代議機(jī)關(guān)專門行使地方行政收費設(shè)定權(quán)

行政收費在現(xiàn)代法治國家中普遍存在，是非稅收收入的重要組成部分，盡管收費標(biāo)準(zhǔn)、范圍、項目等各不相同，但法治發(fā)達(dá)國家對行政收費的規(guī)制在本質(zhì)上是一致的：以代議機(jī)關(guān)立法約束行政收費權(quán)。考量發(fā)達(dá)國家的地方行政收費制度，對我國地方行政收費失控的治理有著重要意義。以美國為例，美國是聯(lián)邦制國家，其對地方實行自治制度，地方行政收費權(quán)完全由代議機(jī)關(guān)（州議會）把控，美國各州政府對企業(yè)注冊登記和核發(fā)證照收費，要經(jīng)過州立法機(jī)構(gòu)——州議會的授權(quán)或者批準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)由各州政府負(fù)責(zé)企業(yè)注冊的主管部門根據(jù)本州實際情況提出，最后報州議會批準(zhǔn)。[10]行政收費的設(shè)定最終都要經(jīng)議會批準(zhǔn)，實現(xiàn)了以立法權(quán)制約行政收費權(quán)的宗旨。

西方法治國家對于地方行政收費的規(guī)制有如下特點：（1）直接以本地區(qū)代議（議會）機(jī)關(guān)立法設(shè)立行政收費權(quán)，如澳大利亞、德國。以代議機(jī)關(guān)立法確認(rèn)行政收費權(quán)，最大程度地保證了行政收費施控主體的民主性和正當(dāng)性，充分尊重和保障了公民的財產(chǎn)權(quán)。（2）代議（議會）機(jī)關(guān)授權(quán)設(shè)立行政收費，如美國。但是代表民意的州議會在收費立法的制定和出臺中“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進(jìn)行議論”，實現(xiàn)了代議機(jī)構(gòu)“以權(quán)力制約權(quán)力”的天職。[11]（3）地方政府只有行政收費的執(zhí)行權(quán)而沒有設(shè)定權(quán)，地方政府可以根據(jù)本地實際情況提出行政收費項目的申請或者草案，由代議（議會）機(jī)關(guān)審議通過，再由地方政府根據(jù)通過的法律、法規(guī)具體執(zhí)行，完全實現(xiàn)了行政收費設(shè)定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。

地方代議機(jī)關(guān)作為施控主體，完全適應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)部的功能要求。首先，代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督性質(zhì)得到了充分的發(fā)揮。在系統(tǒng)內(nèi)部由代議機(jī)關(guān)立法，嚴(yán)格限制了行政收費權(quán)的濫用，保持了各要素之間的平衡制約。其次，代議機(jī)關(guān)立法更容易被受控者接受。代議機(jī)關(guān)立法是人民意志的體現(xiàn)，受控者更愿意認(rèn)知并內(nèi)心確認(rèn)。最后，代議機(jī)關(guān)的正當(dāng)性深入人心。正是基于對代議機(jī)關(guān)的信任，施控者和受控者的良好互動才有了深厚的基礎(chǔ)，兩者的相互協(xié)調(diào)、適應(yīng)成為系統(tǒng)內(nèi)部功能發(fā)揮的重要力量。所以，地方代議機(jī)關(guān)專門行使行政收費設(shè)定權(quán)，確保了施控主體的正當(dāng)性，是地方行政收費回歸理性軌道的首要條件。

（二）實現(xiàn)行政收費信息公開

基于對個人基本權(quán)利的尊重和保護(hù)，受控者在行政收費法律關(guān)系中具有主體性法律地位，受控者的信息知情權(quán)應(yīng)該得到必要的保障。行政收費信息的公開，是施控者和受控者互相溝通的一種重要形式，是受控者認(rèn)可行政收費行為的關(guān)鍵因素。行政收費信息的公開應(yīng)該包括：（1）行政收費依據(jù)的公開。行政收費依據(jù)的公開主要包括兩個層次的要求：第一，行政收費立法活動的公開。在行政收費項目正式設(shè)定前應(yīng)予以公布，允許受控者（相對人）提出異議，必要時舉行立法聽證會，接受受控者的詢問、質(zhì)疑。第二，行政收費法律、法規(guī)一律予以公開。正式形式的公告便宜公眾查閱，有助于受控者預(yù)測行政收費權(quán)的運作，經(jīng)濟(jì)地按排自己的活動。例如，《行政處罰法》第4條第3款規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！保?）收費執(zhí)行行為的公開。行政收費執(zhí)行行為的公開應(yīng)該符合三個要求：第一，收費執(zhí)行行為標(biāo)準(zhǔn)、條件的公開。對于涉及受控者權(quán)益的行政收費行為，不但應(yīng)公開法律、法規(guī)等相關(guān)依據(jù)，還要公開具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和條件，讓受控者知曉具體細(xì)節(jié)。第二，收費執(zhí)行程序、手續(xù)的公開。行政機(jī)關(guān)實施具體的行政收費行為，其執(zhí)行程序、步驟應(yīng)事先予以公告，以便受控者了解相關(guān)內(nèi)容。第三，對于涉及受控者重大利益的收費行為，應(yīng)該采取聽證會等公開形式進(jìn)行，允許旁聽乃至新聞采訪、報道。（3）新聞媒體的依法介入。新聞媒體的依法介入是指，各種新聞媒體在遵守法律的前提下，依據(jù)客觀事實對行政收費行為的各項活動進(jìn)行全程的報道、介紹和評論等。另外，對于行政收費執(zhí)法人員的具體執(zhí)法行為，新聞媒體也應(yīng)該在真實、準(zhǔn)確的前提下進(jìn)行公開報道。事實證明，新聞媒體的采訪、報道是保障受控者權(quán)益，防止行政收費執(zhí)法人員濫用權(quán)力的有效力量。新聞媒體的依法介入既有利于受控者對施控信息的全面了解，也實現(xiàn)了對行政收費行為的輿論監(jiān)督。

（三）保障受控者行政收費參與權(quán)

通過法律對行政收費行為進(jìn)行控制是一種具有反饋調(diào)節(jié)機(jī)制的動態(tài)控制過程，當(dāng)法律信息被受控者接收后，信息反饋回路的暢通便成為地方行政收費系統(tǒng)動態(tài)平衡的關(guān)鍵，而受控者反饋信息的傳達(dá)，可通過受控者的行政收費參與予以實現(xiàn)。受控者行政收費參與權(quán)主要包括：

1.行政收費立法中的參與權(quán)

當(dāng)行政收費的法律信息傳遞到受控者后，會引起受控者一方的變化，反過來，受控者反饋信息的傳達(dá)也會對行政收費立法產(chǎn)生影響，因此，法律法規(guī)也必須作出相應(yīng)的廢、改、立，以消除目標(biāo)差。受控者在行政立法中的參與權(quán)主要包括三個方面：第一，行政收費“立”法中的參與權(quán)。行政收費立法制定前，應(yīng)當(dāng)廣泛征求和充分聽取受控者的意見，認(rèn)真考慮受控者的利益訴求。第二，行政收費“改”法中的參與權(quán)。地方行政收費的環(huán)境復(fù)雜多變，一味追求收費法律法規(guī)的穩(wěn)定是不可能的，因此，合時宜地改進(jìn)收費法律法規(guī)符合立法的實質(zhì)正當(dāng)。確保受控者的參與權(quán)，可以使法律的改進(jìn)適應(yīng)具體環(huán)境的變化。第三，行政收費“廢”法中的參與權(quán)。不合理的行政收費項目應(yīng)該及時廢除，這就需要積極地聽取受控者的意見，受控者意見的表達(dá)對具體法律法規(guī)的廢止有重要參考意義。

2.行政收費執(zhí)法中的參與權(quán)

在行政收費權(quán)行使的實踐過程中，受控者往往會受到更加直接具體的權(quán)益損害，此時，行政收費執(zhí)法中的參與權(quán)就成為保護(hù)受控者權(quán)益的一個重要手段。行政收費執(zhí)法中的參與權(quán)包括：第一，被告知的權(quán)利。即行政收費機(jī)關(guān)必須在合理的期限內(nèi)，充分告知受控者與其利益相關(guān)的信息。第二，陳述抗辯權(quán)。即行政收費相對人在行政收費行為過程中，有就案件的事實進(jìn)行陳述的權(quán)利和依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行反駁、辯解的權(quán)利。第三，請求權(quán)。即行政相對人為維護(hù)自身的財產(chǎn)利益，有請求行政機(jī)關(guān)作為或不作為一定行為的權(quán)利，如聽證請求權(quán)、回避請求權(quán)和卷宗閱覽請求權(quán)等。第四，程序請求權(quán)。即行政相對人在參與行政收費行為的過程中，有權(quán)拒絕服從違反法定程序而作出的收費決定。例如，我國《行政處罰法》第49條就規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！?/p>

3.行政收費救濟(jì)中的參與權(quán)

受控者不服行政機(jī)關(guān)的行政收費行為，可以通過采取一系列的法律救濟(jì)手段來保障自身的合法權(quán)益。行政收費救濟(jì)中的參與權(quán)主要包括行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)染葷?jì)請求權(quán)。筆者認(rèn)為，一定限度的司法審查權(quán)是最為重要的保障。此處，一定限度的司法審查權(quán)是指，法院有權(quán)審查收費立法的性質(zhì)，但不能審查收費立法的內(nèi)容。當(dāng)具體行政收費行為所依據(jù)的是行政收費法律、法規(guī)時，法院應(yīng)該適用，不得審查其內(nèi)容的正當(dāng)與否；當(dāng)具體行政收費行為所依據(jù)的是非法律法規(guī)的規(guī)范性文件時①這些非法律法規(guī)的規(guī)范性文件包括兩種：一種是違反法律法規(guī)自主創(chuàng)設(shè)行政收費項目的規(guī)范性文件；另一種是細(xì)化法律法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)范文件。，法院有權(quán)審查它的內(nèi)容正當(dāng)與否，甚至宣布其失效。這樣既可以避免法院越權(quán)干涉行政收費立法而引起立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的沖突，又可以有效控制收費立法的隨意性，去除不適當(dāng)?shù)男姓召M立法。一定限度的司法審查權(quán)的適用協(xié)調(diào)了立法、行政與司法權(quán)力之間的沖突，同時，受控者通過救濟(jì)的權(quán)積極進(jìn)行訴訟參與，實現(xiàn)了信息的反饋，間接達(dá)到了對收費立法和執(zhí)法的制約。

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