環(huán)保非政府組織：環(huán)境執(zhí)法的助力軍

陳 新

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

環(huán)保非政府組織：環(huán)境執(zhí)法的助力軍

陳 新

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

環(huán)保非政府組織自其成立以來，在國際的環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，然而其在環(huán)境執(zhí)法中卻面臨包括原告資格缺失、高額訴訟費用、環(huán)保信息不對等等多重困境。中國非政府組織亦由于其自身發(fā)展水平和外部監(jiān)管環(huán)境的雙重影響，參與環(huán)境執(zhí)法的能力較低。如何有效發(fā)揮中國非政府組織在公民環(huán)保參與中的助推作用現(xiàn)已成為環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的熱點之一。

環(huán)保非政府組織；環(huán)境執(zhí)法；功能與角色

一、環(huán)保非政府組織參與環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀

環(huán)保非政府組織自其成立以來，在國際的環(huán)境保護領(lǐng)域已發(fā)揮越來越重要的作用①20世紀(jì)40-60年代，洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、日本的水俁事件等“公害事件”層出不窮，引起了人們對環(huán)境問題的關(guān)注。美國海洋生物學(xué)家Ro卡遜于1962年出版了《寂靜的春天》一書。此書成功地揭示了污染對生態(tài)環(huán)境影響的深度和廣度，進而提出必須與其他生物共同分享我們的地球，建立起人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系的觀點。而后，在西方發(fā)達(dá)國家，掀起了一場聲勢浩大的群眾性的反污染、反公害的“環(huán)境運動”。1970年4月22日在美國舉行的“地球日”游行活動，是歷史上規(guī)模最大、影響最廣的一次環(huán)境保護方面的群眾運動。1972年6月5日，聯(lián)合國人類環(huán)境會議在瑞典的斯德哥爾摩召開，其間舉辦的NGO論壇共有1000多人參加，這次會議通過了《人類環(huán)境宣言》。但這次會議后，全球的環(huán)境惡化趨勢仍然有增無減。1984年英國科學(xué)家發(fā)現(xiàn)、1985年美國科學(xué)家證實在南極上空出現(xiàn)“臭氧空洞”，引發(fā)了新一輪世界環(huán)境問題的討論。1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在巴西的里約熱內(nèi)盧舉行，其間舉辦的NGO論壇共有165國的17000人注冊、3000多人參會。會議簽署了一系列綱領(lǐng)性文件和公約，這充分體現(xiàn)了人類社會可持續(xù)發(fā)展的新思想。2002年8月，聯(lián)合國世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議在南非的約翰內(nèi)斯堡召開，在這次會議上共有來自130多個國家的NGO代表5萬人參會。環(huán)保NGO在國際的環(huán)境保護領(lǐng)域里正發(fā)揮著越來越重要的作用。參見王曦著：《國際環(huán)境法》，法律出版社出版，2005年；王名，佟磊著：《NGO在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展及作用》，載于《環(huán)境保護》，2003年第5期。。環(huán)保非政府組織通過開展各種不同形式的宣傳及公眾參與活動不斷喚起公眾的環(huán)境保護意識，開展環(huán)境保護的科學(xué)技術(shù)研究，積極推動環(huán)境保護科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展，參與環(huán)保公共政策的制定，推動環(huán)保決策的科學(xué)性與合理性，援助污染受害者，保障公民享有的合法權(quán)利。而環(huán)保非政府組織對于環(huán)保執(zhí)法的貢獻(xiàn)則包括“違法調(diào)查（investigateviolation）、提起公益訴訟（filecitizen suit）、提交請愿書（submitpetitions）、組織項目監(jiān)督（organizecitizen monitoringproject）、領(lǐng)導(dǎo)公眾信息運動（conductpublicinformation campaigns）以及實施抵制（implementboycott）”［1］。

然而，環(huán)保非政府組織參與環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)狀卻并不如其為自身設(shè)定的功能一般光鮮亮麗，還面臨包括原告資格缺失、高額訴訟費用、環(huán)保信息不對等等多重困境。

1.原告資格（standingissue）的缺失。雖然，世界各國多部環(huán)境保護法明文規(guī)定任何利益相關(guān)主體可以提起訴訟，但環(huán)保非政府組織被拒之門外的案例卻屢見不鮮［2］。在斯洛伐克，保護森林的非政府組織試圖就地方森林規(guī)劃的行政決定提起訴訟。雖然在《斯洛伐克行政程序法》中規(guī)定任何利益相關(guān)方都能成為訴訟一方的當(dāng)事人，農(nóng)業(yè)部和隨后的法院判決卻均否認(rèn)了非政府組織的地位。目前，只有少數(shù)幾個國家的法院確認(rèn)環(huán)保團體在民事程序中可以就公共利益提起有關(guān)環(huán)境利益的訴訟。例如，在1986年DeNieuweMeercase案中，荷蘭最高法院為維護環(huán)境公共利益承認(rèn)一個非政府組織的訴訟主體資格［3］。

2.訴訟費用（cost）的承擔(dān)。即便獲得了原告的主體資格，環(huán)保非政府組織仍面臨高額的訴訟費用。例如，愛爾蘭法律規(guī)定：愛爾蘭公民可以對違反水、空氣、土地法規(guī)規(guī)定的任何人提起訴訟。但是，由于原告或可能因為敗訴而不得不承擔(dān)被告的訴訟成本和費用，這些訴訟還沒有被廣泛使用②Supranote9。。

3.環(huán)保信息（Accessible Information）不對等。法律關(guān)于公眾獲取政府所掌握信息的規(guī)定因國而異。目前在多數(shù)國家修訂的憲法和環(huán)境保護法已賦予公民獲得信息的權(quán)利，但是卻沒有規(guī)定實施與執(zhí)行機制。例如，捷克憲法賦予公民獲得信息的權(quán)利，但捷克政府卻一直沒有制定公眾如何獲取政府信息的實施法案。捷克政府依據(jù)環(huán)境影響評價法的有關(guān)規(guī)定，限制環(huán)境信息的獲取途徑。迄今為止，只有少數(shù)國家允許環(huán)保非政府組織（包括公民個人）申請政府環(huán)境監(jiān)測和污染物排放的相關(guān)數(shù)據(jù)［4］。

二、美國環(huán)保非政府組織參與環(huán)境執(zhí)法的途徑與角色

（一）美國環(huán)保非政府組織參與環(huán)境執(zhí)法的途徑

美國環(huán)保非政府組織參與環(huán)境執(zhí)法的途徑主要包括以下三種：利用自身資源調(diào)查并公開違反環(huán)境保護法的行為①此類NGO組織包括：Greenpeace,BasalActionNetwork,EnvironmentalInvestigation Agency,the InternationalFund forAnimal W elfare,andw ildAid……，利用司法資源通常以個案形式（case－by－casebasis）或廣泛案例集合的形式（program－widebasis）保障環(huán)保法律規(guī)定得以實現(xiàn)②http://www.w cl.american.edu/ilsp/llmoverview.cfm。，并與法學(xué)院以及大學(xué)的其他專業(yè)共同搭建環(huán)保法律診所（environmentallawclinics）以不斷更新執(zhí)行策略［5］。

（二）美國環(huán)保非政府組織參與環(huán)境執(zhí)法的功能與角色

在任何有關(guān)于環(huán)境政策創(chuàng)新的研討會上都會強調(diào)公民訴訟。但是，應(yīng)對公民訴訟做廣義理解，即包括公民參與環(huán)境執(zhí)法［6］。非政府組織（包括公民個人）參與環(huán)境執(zhí)法通常有如下三方面的作用。

1.訴訟功能（Prosecutor）。環(huán)保非政府組織（包括公民個人）提起檢控的行為已成為公眾環(huán)保執(zhí)法的重要補充。在過去的三十年中，環(huán)保非政府組織（包括公民個人）依據(jù)聯(lián)邦及州的公民訴訟條款提起的訴訟逾千件。僅1981年至1993年間，非政府組織依據(jù)《清潔稅法》60天通知期的公民訴訟條款提起的訴訟就有2200起［4］。

2.監(jiān)督功能（Monitor）。“即使是世界上最好的環(huán)境法律，若沒有一個良好的促進法律遵守的機制，也無法實現(xiàn)保護環(huán)境的目的，這就是NGO在環(huán)保執(zhí)法領(lǐng)域的作用特別重要的原因所在?！保?］美國的環(huán)境法之所以執(zhí)行得好，就是因為任何單位和個人都可以對不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法的行政機關(guān)，甚至美國政府提起司法審查訴訟。這種通過法律手段而進行的公眾監(jiān)督，其力量和作用是其他形式所不可取代的。公眾團體也許是在作為“看家狗”（watchdogs）時更出名——當(dāng)政府機構(gòu)拒絕遵守自己的規(guī)則與規(guī)章，或有其他違反環(huán)境法的行為時，公眾團體大聲叫喊“犯規(guī)”。

在美國，一些非政府組織已經(jīng)開始港口監(jiān)視項目以期檢測石油泄漏或其他排放物。其他一些非政府組織，例如美國Izaak沃爾頓聯(lián)盟則鼓勵市民沿溪行走，確定污染物排放的位置，并觀察這些污染物對水質(zhì)的影響，隨后向相關(guān)國家交流中心提交信息報告［2］。

提及監(jiān)督，有效信息的多渠道與合理化來源無疑是其前提與基礎(chǔ)。美國采用多種措施保障監(jiān)督者可以有效獲取環(huán)保執(zhí)法的相關(guān)信息，如DMRs（DischargeMonitoringReport）與“知情條款”（”Right－to－know”provision）。《美國聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定排污許可證的持有人需定期向政府提交排污監(jiān)測報告（DMR）③FederalW aterpollutionControlAct,42U.S.C 1251etseq。。由于這些報告是由違規(guī)者撰寫、提交，故其通?？梢宰鳛榉ㄔ旱淖C據(jù)［6］?！爸闂l款”則為非政府組織（含公民個人）識別并證明環(huán)境違法行為提供法律上的依據(jù)?！睹绹鴳?yīng)急計劃和公眾知情權(quán)法案》（EPCRA）規(guī)定使用并排放及其危險化學(xué)物質(zhì)的行業(yè)需提交自我監(jiān)測報告④42U.S.C.A 11001-11050。。

3.舉報功能（Informant）。公民個人報告有關(guān)于違法行為的證據(jù)，即舉報功能。許多聯(lián)邦法律不僅保護員工提供有關(guān)于其雇主違反法律規(guī)定的信息，也通過直接獲得報酬或間接獲得一定比例的罰款的財政激勵方式保護一切舉報者［6］。

檢察官、監(jiān)督者、舉報者在一定程度上解決了公眾執(zhí)法的困境。訴訟功能不僅增加了“檢察官”的數(shù)量，也是對公民起訴的自由裁量權(quán)的印證。監(jiān)督功能有助于降低政府監(jiān)督違法行為的成本。舉報功能往往可能是午夜垃圾傾倒、設(shè)備更改、瀕危物種抓捕與其他違法行為的唯一信息來源［6］。

三、中國環(huán)保非政府組織參與環(huán)境執(zhí)法的啟示

中國環(huán)保非政府組織自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會以來從“只有一個志愿者，和一些沙發(fā)上的思想”，到數(shù)量已經(jīng)突破3500家［8］，并非只是一個數(shù)量級的增加。與此同時，從2004年圓明園防滲整改工程⑤2004年9月，圓明園湖底防滲工程開始施工。2005年3月24日，環(huán)保人士向人民日報記者發(fā)出電子郵件呼吁：圓明園正在進行防滲工程，鋪了很多白色的防滲膜。這樣對生態(tài)環(huán)境影響很大，希望給予關(guān)注。在《人民日報》的呼吁下，國家環(huán)境保護總局叫停該工程，責(zé)成補辦環(huán)評報告；“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環(huán)保民間組織負(fù)責(zé)人參加了國家環(huán)境保護總局舉行聽證會，在聽證會上明確反對防滲工程。此后的一系列行動促使圓明園防滲整改工程實施完成，圓明園防滲整改湖注水，水面恢復(fù)。2006年初，國家環(huán)境保護總局《推進公眾參與環(huán)境影響評價辦法》出臺。參見環(huán)保NGO：如何與政府相處。中國產(chǎn)經(jīng)新聞報，http：//huanbao.gongyi.ifeng.com／ngodt／detail-2012-08／06／16590033-0.shtm l。到2010年IT產(chǎn)業(yè)重金屬污染情況調(diào)研⑥2010年，34家環(huán)保NGO聯(lián)合對IT產(chǎn)業(yè)重金屬污染情況進行了調(diào)研，梳理出了超標(biāo)違規(guī)的IT產(chǎn)品制造商與知名IT品牌間的供貨關(guān)系，之后向多達(dá)29家國內(nèi)外知名IT品牌的CEO發(fā)出信件，直指供應(yīng)鏈污染問題，這其中包括IT大鱷蘋果公司。在環(huán)保NGO的推動下，這些企業(yè)的品牌供應(yīng)鏈污染問題備受公眾拷問。迫于輿論壓力，蘋果公司由最初拒絕回應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃优c環(huán)保組織進行溝通。參見環(huán)保NGO：如何與政府相處。中國產(chǎn)經(jīng)新聞報，http：//huanbao.gongyi.ifeng.com／ngodt／detail-2012-08／06／16590033-0.shtm l。，2011年《民事訴訟法》修正案正式確定了環(huán)保非政府組織在民事公益訴訟中的訴訟地位，環(huán)保非政府組織在推動公民環(huán)保參與和可持續(xù)發(fā)展方面已經(jīng)取得了富有影響力的成績。

然而，中國環(huán)保非政府組織卻因為自身發(fā)展水平和外部監(jiān)管環(huán)境的影響，其參與環(huán)境執(zhí)法的能力相較于其他國家明顯較低。筆者認(rèn)為，結(jié)合他國經(jīng)驗，可以從內(nèi)外兩方面加以完善。

1.自身能力建設(shè)。中國環(huán)保非政府組織起步較晚，伴之以資金短缺、人力資源不足等主觀原因，注冊登記困難、監(jiān)管環(huán)境嚴(yán)苛等客觀原因，較之發(fā)達(dá)國家的ENGO顯得有些先天不足。誠如自然之友的氣候變化項目協(xié)調(diào)員竇麗麗在出席坎昆氣候大會時說：“中國本土的NGO特別不擅長這個（宣傳活動形式，筆者注），干得多，說得少。對于參加氣候變化大會的中國本土NGO來說，目前還是一個能力建設(shè)的過程?！保?］

2.強化與政府部門的合作?！吧鐖F問題上，結(jié)社自由與政府管理永遠(yuǎn)都是一對矛盾，政府管理過強、力度過大，對結(jié)社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成社團對國家、社會公共安全和公共利益的消極侵害作用。”［10］正如國外越來越多的非政府組織在環(huán)境執(zhí)法的過程中選擇“協(xié)作政府”的模式［20］，中國環(huán)保非政府組織也正在不斷探索與政府部門的互動模式，并在“26℃空調(diào)節(jié)能行動”等多項行動中得到印證。

［1］Tom Tietenberg.Private Enforcement of Environmental Regulations in Latin America and the Caribbean:An Effective Instrument for Environmental Management.Inter-American Development Bank,1996.

［2］Susan Casey-Lefkowitz,William J.Futrell,Jay Austin,Susan Bass.The Evolving Role of Citizens in Environmental Enforcement.4th INECE International Conference Proceedings，1996，（1）.

［3］MilieuKontakt， Dutch Environmental Organizations Go to Court.Amsterdam，1994.［hereinafter Milieu Kontakt Report］.

［4］DavidR.Hodas，Enforcement of Environmental Law in a Trian-gular Federal System:Can Three Not Be a Crowd When En-forcement Authority Is Shared By the United States，the States and Their Citizens?，54Md.L.Rev.1552，1573（1995）.

［5］Durwood Zaelke，Donald Kaniaru，Eva Kruzikova.Making Law Work:Environmental Compliance&Sustainable Development.2005:555.

［6］Barton H.Thompson,Jr.Symposium:Innovations in Environmental Policy:The Continuing Innovation of Citizen Enforcement.University Illinois Law Review185，2000.

［7］秦天寶.美國環(huán)保 NGO 的多重角色［J］.中國改革，2011，（12）.

［8］環(huán)保 NGO 的中國生命史［J］.南方周末，2009，（10）.

［9］中國環(huán)保 NGO 干得多說得少［N］.新京報，2010，（12）.

［10］馬西恒.民間組織發(fā)展與執(zhí)政黨建設(shè)——對上海市民間組織黨建實踐的思考［J］.政治學(xué)研究，2003，（1）．

［11］Svitlana Kravchenko.Strengthening Implementation of MEAs:The Innovative Aarhus Compliance Mechanism expected in Chapter Three:Multilateral Environmental Agreements in Action.

[責(zé)任編輯：王蘭娟]

NGO in Environment Protection:A Propeller of Environmental Enforcement

CHENXin

NGO has played an increasingly important role in international environmental protection since its inception.However, lack of standing, high cost of litigation and asymmetry of information are now becoming a stumbling block to its further development. The Chinese environmental NGOs are weak in participating in environmental enforcement because it is dually affected by its interior development and external supervision.What the Chinese environmental NGOs should do in promoting sustainable development and civic participation in environmental protection has now become one of the focus questions in the field of environmental enforcement.

NGO in Environment Protection;Environmental Enforcement;Function and Role

①2004年6月26日，自然之友發(fā)起了“26℃空調(diào)節(jié)能行動”，倡導(dǎo)賓館、飯店等公共場所將空調(diào)溫度設(shè)定在26℃以上，以達(dá)到節(jié)能減排的效果。北京奧組委采納了這些計劃并將其納入奧運整體環(huán)境治理當(dāng)中，并召開奧運合作酒店見面會大力推動此活動。更讓人欣慰的是，在2005年的節(jié)約型社會講話中，溫家寶總理還專門提到了26℃空調(diào)節(jié)能行動，促進了在全社會范圍內(nèi)開展空調(diào)節(jié)能。此后，在2007年6月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知，要求所有公共建筑內(nèi)的單位，夏季室內(nèi)空調(diào)溫度設(shè)置不得低于26℃，從而為此次NGO與政府合作畫上了圓滿的句號。

DF468

A

1008-7966(2013)05-0129-03

2013-05-25

陳新（1989-），女，浙江嘉興人，2011級環(huán)境與資源保護法專業(yè)碩士研究生。