我國新型農村社會保險制度研究

郭 麗

（大連海洋大學經(jīng)濟管理學院，遼寧大連116023）

我國新型農村社會保險制度研究

郭 麗

（大連海洋大學經(jīng)濟管理學院，遼寧大連116023）

我國“新農?！敝贫仍趯嵤┻^程中存在資金管理制度不完善、資金籌集渠道不暢、執(zhí)行效果不理想、不能和其他社會保障制度有效銜接、保障標準低，滿足不了農戶的要求等問題。為加速幸福和諧新農村建設，應從加強資金的管理和使用、合理確定保障對象和標準、加強城鄉(xiāng)保障制度的銜接、促進“新農?！焙蜕虡I(yè)保險的協(xié)調發(fā)展等方面完善農村新型社會保險制度。

農村；新型社會養(yǎng)老保險；建議

新型農村社會保險，簡稱“新農?！?，是國家繼取消農業(yè)稅、實施農業(yè)直接補貼、新型農村合作醫(yī)療之后的又一重要的惠農政策，是國家為保障公民在退休或喪失勞動能力之后能夠維持正常生活水平而實行的一種福利制度，它解決了廣大農村居民養(yǎng)老的后顧之憂，保證老有所養(yǎng)，對完善農村的社會養(yǎng)老保險體系，保證老年人晚年生活質量，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，建立社會主義穩(wěn)定和諧新農村具有重要意義。

一、“新農?！敝贫葘嵤┑母艣r

中共中央國務院于2009年9月1日頒布了《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，標志著新農保全國試點工作的開始，2009試點覆蓋全國的10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，到2011年底，“新農?！闭咭言谌珖?0%以上的縣、市、區(qū)、旗全面實施，并在2012年實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋，比原計劃2020年基本實現(xiàn)全國覆蓋的目標提前8年完成。

新農保和舊農保的區(qū)別：一是籌資渠道不同，老農保是自己繳費相當于自己儲蓄，而新農保是個人繳費、集體補助、政府補貼三種方式結合，國家補貼直接補貼在農民頭上。二是賬戶組成不同，老農保是農民自己的賬戶，新農保賬戶一部分是基礎養(yǎng)老金，一部分是個人賬戶的養(yǎng)老金，而基礎養(yǎng)老金是國家財政保證支付的，即農民滿60周歲后都可享受到普惠制的國家養(yǎng)老金。

政府補貼是實施“新農保”且保證其順利開展的關鍵所在，對調動參保人的參保積極性，提高農戶繳費檔次，提高養(yǎng)老金領取水平等方面起到了重要作用。目前新農保中政府出資的保費補貼采取定額補貼和浮動補貼兩種形式，大部分省市采用浮動補貼，湖南、海南、廣西、山西、吉林、黑龍江、內蒙古、四川、寧夏、西藏、新疆均采用浮動補貼，除新疆規(guī)定補貼標準為50元／人／年外，大部分設定了30元／人／年的最低保費補貼標準，而且規(guī)定每增加一個繳費檔次，保費補貼不低于5元（寧夏為10元）的鼓勵措施，采用定額補貼的省份相對較少。上述各省級政府部門有權制定“新農?！钡谋ＹM補貼政策，而其他省份明確規(guī)定了30元／人／年的保費補貼最低額度，具體補貼方式和補貼水平由其下屬的市、縣自行決定。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府可為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費。

二、“新農?！睂嵤┻^程中出現(xiàn)的問題

1.“新農?！辟Y金管理制度不完善，導致資金非法使用?！靶罗r?！鄙婕懊裆鷨栴}，為防止農民辛苦賺來的血汗錢付諸東流，這筆資金應花在對農民有用的地方，可是一方面，由于“新農?！惫芾碇贫鹊牟煌晟?，導致擠占和挪用農保資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，一些試點地方為了避免發(fā)生這種現(xiàn)象，由地稅、銀行和社保局共同監(jiān)管，這樣三方互相監(jiān)督管理，避免了資金流動過程中出現(xiàn)問題，保障了參保農民的保險積極性；另一方面，新農保資金管理方式農民不滿意，對參保資金的安全問題提出質疑，大量的社保資金存在銀行閑置而不進行任何投資活動，這樣一來，這筆資金隨著時間推移無形中不斷貶值，如果進行投資，又因為投資的風險和不穩(wěn)定的回報而使許多人猶豫不決，針對這種情況，政府應該出臺政策，以確保農民交來的社保資金不會出現(xiàn)貶值［1］。

2.“新農?！辟Y金籌集出現(xiàn)困難，自主繳費和集體補助遭遇挑戰(zhàn)。在許多貧困地區(qū)，農民的經(jīng)濟能力有限，沒有足夠的資金參與保險，繳費出現(xiàn)困難，更別提長期繳費了。地區(qū)財政收入差異，一般情況下，地方政府沒有能力為養(yǎng)老保險提供巨大的資金補助，使得養(yǎng)老資金的額度達不到規(guī)定的要求，這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，而這樣的地區(qū)也最不容易得到政府資金的支持，人均年收入水平低下，更影響?zhàn)B老保險工作的實施。如何獲得財政支持是新農保能否順利推行的關鍵問題。2009年國務院提出：“新農保”實行個人繳費、集體補助和政府補貼三種方式相結合的辦法實施，但實行過程中，部分貧困地區(qū)由于缺乏經(jīng)濟基礎，集體補助寸步難行，農村經(jīng)濟發(fā)展水平制約著“新農保”的實施，集體補助實施起來困難重重。

3.政府落實“新農?！闭邌栴}眾多。一是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費不充裕，“新農?！迸渲玫霓k事人員數(shù)量較少，能力也有限，往來于鄉(xiāng)村、農戶、銀行之間，會發(fā)生辦事經(jīng)費，在缺少經(jīng)費的情況下，“新農?！惫ぷ鞯倪M程會受到很大的影響，對政府缺乏信任和支持。

二是由于農民文化程度低，使得新農保宣傳障礙重重。第一，有的農民只顧眼前，不做長遠打算，不考慮自身的養(yǎng)老問題，今朝有酒今朝醉，還有年輕人也不考慮養(yǎng)老之事；第二，有的人對政策理解偏頗，不到位，認為建國前出生的人每月可享受55元的基礎養(yǎng)老金，因此不愿意加入到新農保的行列中，而且這些人認為自己在60歲以后也能領到55元養(yǎng)老金；第三，還有一部分人對新農保政策的連續(xù)性和長期性持懷疑態(tài)度。

三是新農保需要各個部門聯(lián)動，新農保政策不單單是人力勞動和社會保障局單獨完成，還需要銀行、地稅、審計等部門的協(xié)調配合，他們之間的相互合作是一個大的挑戰(zhàn)，沒有政府強有力的控制，就會出現(xiàn)互相推諉、不負責任的現(xiàn)象，后果自然是農民利益受損。

4.“新農保”制度和其他制度有效銜接是實施中的難點。一是新農保和舊農保制度的銜接，有的農民參加了1992年的舊農保政策，那么在實行新農保的過程中，原先參加舊農保的人需要享受新農保，自然會考慮自身是否吃虧，到目前為止，還沒有出現(xiàn)新農保和舊農保銜接的政策也沒有出臺相應的標準，由于新農保是建立在舊農保之上的，如果沒有合理的銜接機制，就會影響農民參保的積極性，整個新農保的實施就會受到極大的影響。

二是新農保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的銜接，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，農村的二元經(jīng)濟結構已經(jīng)向三元結構轉變了，對于農村的一個特殊群體農民工來說，參加新農保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度就面臨著選擇，當農民工參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險時，當他們轉為農民時就開始享受保險金了，但當他們參加的是新農保時，如果再加入城鎮(zhèn)居民隊伍時，需要將兩個制度相互結合，以確保新農保政策的實施，目前，這些銜接制度還在不斷出臺和完善中。

新農保和其他社會保障制度的銜接，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，我國的社會保障政策已經(jīng)出現(xiàn)多元化和立體化，新農保政策和其他政策如計劃生育政策、社會優(yōu)撫問題、農村五保供養(yǎng)問題之間的銜接和有效結合將成為一個新的挑戰(zhàn)［2］。

5.“參保率”成為地方政府衡量政府業(yè)績的重要指標。政府頒布的有關文件指出，對于農保問題，是在政府的牽引作用下，農民自愿決定是否參與新農保，但有些地方為了追求高參保率，強制農民參保，不根據(jù)農民的自身意愿，這一做法違反了政府關于新農保自愿參加的規(guī)定，損害了政府形象。

參保率并不是衡量政府工作能力的唯一標準，有些地方為了追求高參保率，規(guī)定應完成的指標，這些規(guī)定給各級政府施加了較大壓力，假參?，F(xiàn)象時有發(fā)生。參保率低的主要原因是政府對各類人群工作做得不到位，宣傳不力。

6.“新農?！北Ｕ蠘藴实?，與農民期望值相差甚遠。新農保規(guī)定，當農民年滿60周歲時，即不需要交納任何費用，每月就可以領取55元的養(yǎng)老金，在60歲以前，每月繳納100元，連續(xù)繳納15年后就可以在60歲后每年領取76元的養(yǎng)老金，伴隨著物價上漲，這部分養(yǎng)老金能否滿足老人的基本生活支出還是未知數(shù)，更別提滿足老年人其他需求了，新農保畢竟實施時間短，需要在實施過程中逐步修改和完善。

三、完善新型農村社會養(yǎng)老保險的對策措施

1.加強農村社會養(yǎng)老保險資金的管理和使用。實施農村社會養(yǎng)老保險體系最主要的問題是進行社會保險資金籌集，農村社?；鸹I集應該采用多種方式多種渠道廣納財源，縮短農村社會保險基金與現(xiàn)付養(yǎng)老保險基金的轉化時間，農村社會保險基金應該由政府、地方社會單位、村委會、農民共同負擔。第一，政府與地方社會保障單位負責養(yǎng)老保險的財政支持，中央政府財政始終是實施社會保險體系最重要的資金后盾，所以，農村社會養(yǎng)老保險資金可以通過國家財政的方式下?lián)芤徊糠仲Y金，彌補地方財政的收入不足。第二，由于農村社會養(yǎng)老保險體系具有社會性，所以企業(yè)必須作為參保單位負責相應的社會費用。第三，按照國家規(guī)定的社會保險繳納比例，農民個人應該承擔一部分，但考慮到農民收入水平的限制，農民繳納的比例是最小的，另外，農民個人不參加合作醫(yī)療的，政府不予補助，地、縣財政補助資金不到位的，中央及省財政均不予補助。只有有關部門核實實際參加合作醫(yī)療的農民人數(shù)、繳費情況和財政補助后，中央和省的財政資金才能撥付到縣財政，然后再到農村合作醫(yī)療管理機構。但農村五保戶、生活在貧困線以下的農民特殊群體例外，他們需要政府額外的照顧和補助。除了這些渠道之外，還可以通過其他途徑籌集資金。一是通過社會的力量，利用比如大企業(yè)、商人、慈善機構、愛心人士們的資金，二是加入WTO后取消了農產(chǎn)品補貼，政府可以把這部分轉化成社會養(yǎng)老保險基金。第三，國家可以在一些地區(qū)通過上繳相當比例的農業(yè)產(chǎn)品收入完成社會養(yǎng)老保險基金的籌集。比如，在糧食大省，規(guī)定農民可以上繳一些糧食完成農業(yè)保險費用的繳納，通過將農產(chǎn)品稅收補貼、社會保險體系、糧食繳納方式進行合理結合，對政府來說，既減輕了農民繳納保險的負擔，也為政府開辟了新的社會保險基金的籌集渠道，保障了糧食供應，同時還完善了農村社會養(yǎng)老保險體系［3］。

2.采用市場化運作，分散風險。在農民收入較高的地區(qū)率先進行試驗，建立社會醫(yī)療保險基地，為農民生活提供最低的保障，在實踐中不斷完善社保制度，并在成熟后向其他地區(qū)輻射。從參保人員看，根據(jù)社會群體類型逐步推進，農村社會保障尤其是退休金和社會養(yǎng)老保險機制，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工、民辦教師和村干部中間實施，以他們?yōu)閹ь^人，發(fā)展農民參與到社保體系中來。農民對社會保障部門的信用不是特別放心，所以要盡快建立健全法律機制，通過加強審計和民意監(jiān)督等制度完善資金監(jiān)管、防止貪污腐敗、保障醫(yī)療保險制度的順利實施。加強社會保險人員的培養(yǎng)和補充，實施社會保險工作責任制，實行獎罰分明，調動一線社保人員隊伍的積極性。

3.根據(jù)各地區(qū)實際，實事求是，逐步推進新型農村社會保險工作。農村社會保險體系受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的影響很大，在制定農村社會保險方案時，一定要考慮當?shù)匕l(fā)展的實際情況，實事求是，分步驟、分階段進行。從保障地區(qū)看，在經(jīng)濟發(fā)展相對較好，農民收入較高的地區(qū)率先試驗，建立社會醫(yī)療保險基地，為農民生活提供最低的保障，在實踐中不斷完善社保制度，成熟后向其他地區(qū)輻射。從參保人員看，根據(jù)社會群體類型逐步推進，農村社會保障尤其是退休金和社會養(yǎng)老保險機制，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工、民辦教師和村干部中間實施，以他們?yōu)閹ь^人發(fā)展農民參與到社保體系中來［4］。

4.合理制定保障標準和對象。合理地確定保障標準和對象是農村社會保險成敗的關鍵所在。標準的制定既要給農村貧困人群最低的保障，又要防止標準過高給不勞而獲的人群鉆空子。每個地區(qū)在制定科學完善的標準時要考慮農民的基本生活要求、農民平均純收入，地方資金和鄉(xiāng)村整體負擔能力、物價水平和當?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值等。還要兼顧農村一些特殊群體，如喪失勞動能力的殘疾人、長期被疾病折磨的家庭、缺少穩(wěn)定收入的家庭、老年人、未成年人等，通過社會保險體系的建立，最大程度地體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。

5.加強城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接。我國整體國民經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)受到城鄉(xiāng)社會保險不協(xié)調的約束，所以要沖破城鄉(xiāng)雙重社會保障架構，要找到一個既順應社會保障機制發(fā)展方向又符合目前國家經(jīng)濟情況的過渡性保障機制，創(chuàng)建一個全國性的金字塔模式的保險模式是一個值得嘗試的選擇，要在全國范圍實施基礎保障，確保每個公民都可享有基礎權利，然后根據(jù)各地區(qū)發(fā)展實際，制定每個地區(qū)保障的范圍、保障內容和保障標準。

6.促進新型農村社會保險和商業(yè)保險的協(xié)調發(fā)展。目前，農村的社會保險并沒有正式的制度安排，農村的社會保險與商業(yè)保險不可避免地發(fā)生矛盾。一方面，對保險公司來說，逐步富裕起來的農村是商業(yè)保險未來的市場和未來的發(fā)展方向；另一方面，農村社會保障體系的建立和實施都是在國家法律的基礎之上的，但各級政府只是以條例、規(guī)定和解釋等方法來進行管理，表現(xiàn)在農村社?；鸬幕I集方式上，還是以農民自己繳納為主，沒有法律約束，造成農業(yè)社會保險體系與商業(yè)保險體系混淆不清的局面。由于沒有政府監(jiān)督和法律約束，農村社會保險并沒有發(fā)揮它的社會保障作用，而是逐步走向商業(yè)化發(fā)展道路，促使商業(yè)保險成為農村社會保險的主導者和具體實施者，不利于農村社會保險體系的全面發(fā)展。

要改變這種情況，一是必須對農村商業(yè)保險、農村政策性保險和社會保險部門的信息資源、機構網(wǎng)點、經(jīng)營技術等方面進行溝通和共享；二是社會保險要改變“上不封頂”的原則，使社會保險的保障標準既不能超過基本生活保障的需要，又要提高一些難以保障農民最基本生活需要的險種的保障水平，以使社會保險真正達到安定人民生活的目的。

［1］蔣春雷.我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度存在問題及對策思考［J］.勞動保障世界，2012，（12）.

［2］張今梅.新型農村養(yǎng)老保險制度存在的主要問題及對策思考［J］.大觀周刊，2012，（46）.

［3］姜澤許.論我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度運行中的問題及完善對策［D］.保定:河北大學，2011:35-40.

［4］陳志輝.我國農村居民養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀、問題及對策［J］.劍南文學，2013，（1）.

[責任編輯：劉曉慧]

The Study on China's New Agricultural Social Insurance System

GUOLi

In the performance of the new agriculture insurance, we find the problems such as imperfect capital management system, difficult financing channel, unsatisfactory execution result, low security standard, and ineffi-cient convergence with other systems. Then put forward the proposals and suggestions from the views of enhancing the capital management, increasing funding, improving the security standard, strengthening the convergence of rural and urban social security system and promoting the coordinated development of the new rural social insurance with commercial insurance.

rural;new social insurance;suggestions

DF438.3

A

1008-7966(2013)05-0096-03

2013-07-04

郭麗（1968-），女，遼寧大連人，副教授，碩士研究生導師，主要從事國際貿易理論與政策研究。