論我國(guó)農(nóng)村行政指導(dǎo)的發(fā)展與完善

熊娜

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

論我國(guó)農(nóng)村行政指導(dǎo)的發(fā)展與完善

熊娜

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

隨著現(xiàn)代服務(wù)行政的發(fā)展與完善，基層行政管理的理念和發(fā)展也更加契合社會(huì)的需求。行政指導(dǎo)以其獨(dú)特的特征和功用，在新農(nóng)村建設(shè)中的基層行政實(shí)務(wù)中日益顯現(xiàn)出特殊的作用。然而，由于理論和立法的缺憾，以及我國(guó)農(nóng)村在社會(huì)轉(zhuǎn)型期所處的特殊環(huán)境，行政指導(dǎo)的真正實(shí)施，需要建立以現(xiàn)代行政法治中的行政均衡原則、行政正當(dāng)原則和權(quán)利救濟(jì)原則為指引，規(guī)范行政指導(dǎo)的做出和運(yùn)行，健全保障農(nóng)民利益的制度體系。

行政指導(dǎo)；農(nóng)村；服務(wù)行政；法律原則

一、我國(guó)農(nóng)村行政指導(dǎo)的實(shí)施現(xiàn)狀及原因分析

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府逐漸在行政管理活動(dòng)中自覺主動(dòng)地采用行政指導(dǎo)，廣泛地運(yùn)用到各類公共服務(wù)中。因?yàn)椤皬男姓笇?dǎo)主體看，行政指導(dǎo)除了能更為靈活地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急速變化的同時(shí)，也更能有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)以及避免因行政程序和訴訟引起的法律糾紛，降低行政成本。從行政相對(duì)人看，行政指導(dǎo)一般不直接導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的減增，較易被接受；加上行政機(jī)關(guān)的利益誘導(dǎo)，管理效用進(jìn)而提升。”[1]

在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì)下，基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)際需要愈發(fā)肯定了村民自治的必要性和可行性。建立在自治基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我促進(jìn)的基層民主形式，充分發(fā)揮了農(nóng)村社會(huì)的自身力量，進(jìn)一步鞏固了“鄉(xiāng)政村治”治理模式。根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，基層政府負(fù)有指導(dǎo)村民委員會(huì)開展工作的義務(wù)，從實(shí)際情況來(lái)看，由于相關(guān)立法規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)抽象，各地制度的形式和內(nèi)容參差不齊，基層政權(quán)對(duì)村民自治的行政指導(dǎo)呈現(xiàn)出“重起草宣傳，輕總結(jié)推廣，少檢查督促”的局面，甚至在某些農(nóng)村地區(qū)，行政指導(dǎo)異化為強(qiáng)制執(zhí)行現(xiàn)象比比皆是，導(dǎo)致村民自治建制發(fā)展不平衡，嚴(yán)重制約著農(nóng)村政治文明的發(fā)展。筆者認(rèn)為，綜觀上述現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)行政指導(dǎo)異化乃至缺位的原因可以歸結(jié)為以下兩大方面。

首先，在行政指導(dǎo)的理論層面，目前對(duì)于行政指導(dǎo)的涵義，理論界可謂眾說(shuō)紛紜。歸納各種觀點(diǎn)，對(duì)行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí)比較一致的看法主要有兩點(diǎn)：一是行政指導(dǎo)是行政主體或者行政機(jī)關(guān)所作的行政行為；二是行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的行政行為。然而，對(duì)于行政指導(dǎo)是否具有權(quán)力性卻莫衷一是，理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，行政指導(dǎo)是一種非權(quán)力行為。按照通說(shuō)，“行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)按是否具有法律上的強(qiáng)制力可以分為兩類：一類是權(quán)力性的，它以法律上的強(qiáng)制力為后盾，相對(duì)人無(wú)論是否愿意都必須服從；另一類是非權(quán)力性的，這種行政活動(dòng)沒(méi)有法律上的強(qiáng)制力，相對(duì)人可以接受也可以不接受，行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)橄鄬?duì)人不接受而實(shí)施法律上的強(qiáng)制措施?！盵2]對(duì)此，最高人民法院的司也有明確規(guī)定，旨在強(qiáng)調(diào)行政指導(dǎo)所具有的非強(qiáng)制性的屬性。

然而，通過(guò)社會(huì)實(shí)證分析，由于在現(xiàn)實(shí)中行政主體與相對(duì)人地位的差異——前者握有權(quán)力，而且在資金、知識(shí)、信息、人員等方而均占優(yōu)勢(shì)，所以極有可能在事實(shí)上利用與相對(duì)人存在管理與被管理關(guān)系產(chǎn)生事實(shí)上的強(qiáng)制力，此種情況在“官本位”思想嚴(yán)重且封閉的鄉(xiāng)村社會(huì)尤其明顯。這一存在于行政指導(dǎo)中的強(qiáng)制力，實(shí)際上是以傳統(tǒng)行政行為所具有的法律強(qiáng)制力為背景的，本質(zhì)上仍然有別于具有國(guó)家強(qiáng)制力和法律拘束力的行政命令。即使在行政指導(dǎo)的發(fā)源地日本，近年來(lái)該國(guó)學(xué)者也在反思“非權(quán)力性”這一觀點(diǎn)。日本的今村成和教授在其《行政法入門》中指出：“說(shuō)行政指導(dǎo)是非權(quán)力性的活動(dòng)，只不過(guò)是從形式方面來(lái)講，……一般來(lái)說(shuō)，行政指導(dǎo)之所以能夠發(fā)揮作用，是因?yàn)槠浔澈笥心軌虬l(fā)揮強(qiáng)制作用的行政權(quán)力間接的控制，那種不問(wèn)實(shí)體的形式的觀點(diǎn)，是一種敷衍的觀點(diǎn)”。對(duì)行政指導(dǎo)權(quán)力性的模糊認(rèn)識(shí)，從理論和事務(wù)上人為地將行政指導(dǎo)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的損害排除在法律救濟(jì)之外，行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)制度遠(yuǎn)不完善甚至有的尚處于空白狀態(tài)的問(wèn)題尤為突出，不僅受指導(dǎo)方與第三人的合法權(quán)益基本上沒(méi)保障，而且行政指導(dǎo)的績(jī)效也難免大打折扣[3]。目前，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，由于傳統(tǒng)體制和舊政策的慣性作用，以及基層行政組織能力不足，導(dǎo)致行政指導(dǎo)在行為程序、責(zé)任機(jī)制以及保障措施等諸方面缺位。加上傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)“息訟”的傳統(tǒng)文化心理，更使得農(nóng)民在遭受行政指導(dǎo)侵害下無(wú)法充分地獲得法律救濟(jì)。

其次，從行政指導(dǎo)的基層實(shí)踐分析，在宏觀層面上，自改革開放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政主體的職權(quán)不斷擴(kuò)大，不僅要在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完善的情況下，促進(jìn)和保障農(nóng)村市場(chǎng)的良性發(fā)展，將經(jīng)濟(jì)調(diào)控作為一項(xiàng)主要職能；而且要在深化新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，發(fā)揮疏導(dǎo)和穩(wěn)定的作用，把帶領(lǐng)農(nóng)村社會(huì)全面發(fā)展和消除因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的發(fā)展失衡問(wèn)題作為重要任務(wù)。例如,控制人口和維護(hù)治安成為鄉(xiāng)政府必須完成的硬任務(wù)。為完成這兩大任務(wù)，地方政府采取“一票否決制”。[4]在此情形下，基層政府的行政指導(dǎo)異化成行政命令或行政強(qiáng)制也就成為大部分農(nóng)村地區(qū)通行的做法。

從中觀層面考量，我國(guó)行政指導(dǎo)興起于二十世紀(jì)八、九十年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，行政主體逐漸改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下“命令——服從”的行政模式，在部分行政管理中嘗試采用一些比較柔軟靈活、不具有強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)措施，積極回應(yīng)經(jīng)濟(jì)模式變化下政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變。然而，行政指導(dǎo)立法過(guò)于抽象，制度設(shè)計(jì)的缺失使行政指導(dǎo)在基層的實(shí)踐缺乏必要的指導(dǎo)和保障，造成農(nóng)村基層行政主體在未真正理解行政指導(dǎo)精神和原則的情況下，假指導(dǎo)之名行強(qiáng)制之實(shí)等的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，缺乏法制約束的行政裁量權(quán)濫用進(jìn)一步縮減行政指導(dǎo)的生存空間。

從微觀層面而言，正如孟德斯鳩說(shuō)過(guò)，“一切權(quán)力都有被濫用的可能?！笔苡?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的強(qiáng)大慣性的影響，部分基層干部的集權(quán)思想和強(qiáng)制命令觀念十分嚴(yán)重，在體制轉(zhuǎn)型立法缺位的情況下難以得到相應(yīng)的約束。本應(yīng)為農(nóng)民搭建信息平臺(tái)，形成市場(chǎng)監(jiān)督，提供政策引導(dǎo)的行政指導(dǎo)淪為權(quán)力尋租的工具，無(wú)法還原行政指導(dǎo)在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中的本來(lái)面目。

二、完善我國(guó)農(nóng)村行政指導(dǎo)的對(duì)策研究

理論發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要都呼喚著我國(guó)基層行政主體規(guī)范使用行政指導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體性作用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。然而當(dāng)前行政指導(dǎo)被異化或?yàn)E用的現(xiàn)象要迫切需要構(gòu)建行政法治下的新農(nóng)村行政指導(dǎo)法律體系。

除有關(guān)行政指導(dǎo)的各層次法律性文件以外，行政法治所依據(jù)的“法”不僅限于制定法的一些規(guī)定，還可對(duì)其作廣義理解?，F(xiàn)在我國(guó)依法行政的“法”，從廣義上理解則既包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等制定法規(guī)范，又應(yīng)包括一些基本的法理，例如，立法的精神、一般法律原則及人們對(duì)法現(xiàn)象所形成的其他普遍共識(shí)等，在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規(guī)范的國(guó)家政策。這是因?yàn)榛镜姆稍怼⒃瓌t，在法治實(shí)踐中具有難以替代的最基礎(chǔ)且最高度的導(dǎo)向功能。學(xué)術(shù)界趨向認(rèn)為，如將‘法’的含義加以適當(dāng)擴(kuò)展，把法理或正義等內(nèi)容納入進(jìn)去，這就比傳統(tǒng)‘依法辦事’的原則更進(jìn)了一步[5]。

日本學(xué)者千葉勇夫認(rèn)為：“行政指導(dǎo)與行政處分不同，前者雖然簡(jiǎn)便實(shí)用，但被濫用的危險(xiǎn)性更高。并且許多沒(méi)有法律授權(quán)的行政指導(dǎo)處于無(wú)責(zé)任、無(wú)條件、無(wú)形式的狀態(tài)下，通常的行政救濟(jì)手段也難以發(fā)揮作用，因此作為法的一般原則可以更好的發(fā)揮對(duì)行政指導(dǎo)的控制和約束機(jī)能?！盵6]因此，以行政法的基本原則為框架規(guī)范行政指導(dǎo)的運(yùn)作無(wú)疑成為新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

（一）行政指導(dǎo)的作出應(yīng)體現(xiàn)行政均衡原則

目前，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)草原法》以及《村民委員會(huì)組織法》等國(guó)家法律對(duì)農(nóng)村基層的行政指導(dǎo)均作出相應(yīng)規(guī)定。但是，經(jīng)過(guò)梳理不難發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)關(guān)于行政指導(dǎo)的立法在以下四個(gè)方面有待改進(jìn)：第一，有關(guān)行政指導(dǎo)的規(guī)定分散在各個(gè)層次的法律中，沒(méi)有一部專門法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致有關(guān)行政指導(dǎo)的法律精神和指導(dǎo)原則難以統(tǒng)一。第二，雖然不同位階的法律對(duì)行政指導(dǎo)作出規(guī)定，但是相關(guān)條文過(guò)于籠統(tǒng)，給行政主體執(zhí)法造成裁量空間過(guò)大的弊病。例如，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》中的行政指導(dǎo)只對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的措施進(jìn)行了規(guī)定等。第三，行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)手段缺失，導(dǎo)致行政主體與相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)失衡。例如，除《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》提出過(guò)失指導(dǎo)承擔(dān)賠償責(zé)任以外，其他的法律法規(guī)都沒(méi)有做出任何規(guī)定。第四，行政指導(dǎo)的程序規(guī)定空白，使行政指導(dǎo)缺乏相應(yīng)的民主參與，使秉承服務(wù)行政理念的行政指導(dǎo)異化為行政主體追求自身利益最大化的行政裁量權(quán)濫用行為。

在此情形下，根據(jù)行政均衡原則的要求，行政主體應(yīng)當(dāng)受到行政自我拘束原則的制約。行政自我拘束原則，又稱“行政自制原則”、“行政自律原則”，是現(xiàn)代行政法的重要原則之一。該原則是指行政機(jī)關(guān)在作出行政裁量決定時(shí)，若無(wú)正當(dāng)理由，應(yīng)受行政慣例或者行政先例的拘束，對(duì)于相同或同一性質(zhì)的事件作出相同的處理[7]。行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活、選擇接受性強(qiáng)的行政行為形式，基層行政主體在作出該類行為時(shí)往往存在較大的行政裁量權(quán)，這就為行政自我拘束原則提供了可適用對(duì)象。根據(jù)該原則要求，基層行政機(jī)關(guān)后作出的行政指導(dǎo)，必須受其先前作出的行政指導(dǎo)的拘束（當(dāng)然，作為行政自我拘束之依據(jù)的行政慣例或行政先例本身必須合法），即對(duì)相關(guān)行政相對(duì)人作出與之相同的行政指導(dǎo)。因此，該原則的實(shí)質(zhì)在于要求基層行政機(jī)關(guān)必須對(duì)受指導(dǎo)者予以平等對(duì)待。

行政自我拘束原則是對(duì)行政均衡原則所要求的“同等情況同等對(duì)待，不同情況區(qū)別對(duì)待或者比例對(duì)待”的正向推導(dǎo)。如果作反向推導(dǎo)，則要求“同等情況禁止不同對(duì)待，不同情況禁止同樣對(duì)待”，也就是行政主體在作出行政指導(dǎo)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循禁止恣意原則。在行政指導(dǎo)中，基層行政機(jī)關(guān)往往被賦予較多的行政裁量權(quán)而相應(yīng)的法律規(guī)定不明確，在這種情形下，“行政機(jī)關(guān)之行為不能任性，毫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)之專斷，也不能隨執(zhí)行官員個(gè)人好惡去決定，而是依事物本質(zhì)、正義理念及合乎法治基本精神去從事行政行為。”[8]例如，基層政府在指導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品種植時(shí)，忽略當(dāng)?shù)厮摹庀蟮葘?shí)際情況，盲目跟風(fēng)或者提供的農(nóng)業(yè)種植指導(dǎo)缺乏周密論證，而使作為行政相對(duì)人的農(nóng)戶蒙受重大損失，均屬于恣意行為。

（二）行政指導(dǎo)的運(yùn)行應(yīng)體現(xiàn)程序正當(dāng)原則

新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民要真正掌握建設(shè)家園的話語(yǔ)權(quán)。行政指導(dǎo)的過(guò)程事實(shí)上是一種資源配置與利益分配的過(guò)程，基層行政機(jī)關(guān)基于其在信息、技術(shù)、政策以及公共信用等不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)相對(duì)人進(jìn)行選擇接受行政指導(dǎo)活動(dòng)。作為行政相對(duì)人的農(nóng)民因?yàn)檎T導(dǎo)利益的設(shè)置或事實(shí)上的強(qiáng)制力，處于劣勢(shì)進(jìn)而使雙方信息交流的阻隔增大，縮減了這一過(guò)程中官民合意的空間，嚴(yán)重制約著行政指導(dǎo)本身具有的選擇接受性。

我國(guó)的法治進(jìn)程體現(xiàn)出“重實(shí)體，輕程序”的傾向，而規(guī)范的程序?qū)τ趯?shí)體正義的實(shí)現(xiàn)有著重要的意義：一方面程序可以限制行政裁量權(quán)，維持實(shí)體法的穩(wěn)定性，正如威廉姆·道格拉斯所說(shuō)“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”；另一方面，程序可以為行政指導(dǎo)的決策和施行提供法律框架，使行政指導(dǎo)在法治行政的軌道上保持其應(yīng)具有的靈活性和高效率。參與被認(rèn)為是程序的內(nèi)核。一方面，參與作為一種民主的機(jī)制，意味著農(nóng)村居民有序地參與到農(nóng)村公共政治生活中。只有受行政指導(dǎo)影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，表達(dá)自己意見，才能對(duì)行政裁量權(quán)運(yùn)行結(jié)果行政發(fā)揮有效的溝通協(xié)調(diào)作用。另一方面，“一切程序參加者都受自己的陳述與判斷的約束?！盵9]農(nóng)村居民對(duì)于保證其知情權(quán)和參與權(quán)的行政指導(dǎo)更易于接受，程序的既定力有效地對(duì)雙方當(dāng)事人形成約束。具體到行政指導(dǎo)過(guò)程中，基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)在事前、事中和事后三個(gè)階段遵循行政程序的要求。

美國(guó)學(xué)者戴維斯在《裁量正義》一書中說(shuō)過(guò)“公開是防止專斷的天敵”。在行政指導(dǎo)作出前，基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)公開說(shuō)明行政指導(dǎo)的依據(jù)、步驟和方式，并將行政指導(dǎo)的預(yù)期結(jié)果等告知相對(duì)人。對(duì)于影響重大或相對(duì)人人數(shù)較多的行政指導(dǎo)，如農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)度預(yù)測(cè)、大范圍農(nóng)業(yè)種植規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)召開咨詢會(huì)和聽證會(huì)，經(jīng)過(guò)多方周密論證減少因決策失誤而給農(nóng)民造成的損失。此外，事前程序應(yīng)當(dāng)注重規(guī)范性和要式性，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政指導(dǎo)允許以口頭形式進(jìn)行,若相對(duì)人提出要求則必須以書面形式進(jìn)行。

行政指導(dǎo)的實(shí)施過(guò)程是行政指導(dǎo)程序化的關(guān)鍵一環(huán)。農(nóng)村行政指導(dǎo)涉及的事項(xiàng)雜，服務(wù)對(duì)象多，行為影響面廣，因此在實(shí)施過(guò)程中基層行政主體應(yīng)根據(jù)形勢(shì)調(diào)整指導(dǎo)方式和措施，通過(guò)與相對(duì)人的商談，及時(shí)交換意見，辨明理由等體現(xiàn)參與性和民主性的程序規(guī)定來(lái)保障行政指導(dǎo)行為的規(guī)范運(yùn)作。在行政指導(dǎo)行為終止后，為確保農(nóng)民相對(duì)人的合法預(yù)期得以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)增強(qiáng)基層政府行政指導(dǎo)的實(shí)效性，還應(yīng)當(dāng)建立以聽證為核心的行政指導(dǎo)效果評(píng)估機(jī)制，對(duì)相對(duì)人農(nóng)民因信賴?yán)娑购戏?quán)益遭到損害的，基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)信賴保護(hù)原則予以賠償或補(bǔ)償。

（三）行政指導(dǎo)的保障應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)原則

從行政指導(dǎo)產(chǎn)生之日起，就被視為無(wú)法律效力的事實(shí)行為，而不具有法律強(qiáng)制力，相對(duì)人不接受行政指導(dǎo)亦不會(huì)導(dǎo)致對(duì)自己不利的法律后果。我國(guó)行政訴訟制度也明確將此類行政行為排除在法院的受案范圍之外，導(dǎo)致出現(xiàn)行政主體實(shí)施行政行為造成損害后果，而逃避法律責(zé)任和法律制裁的情況。

法諺曰：“有權(quán)利必有救濟(jì)。”離開救濟(jì)談權(quán)利，權(quán)利無(wú)疑得不到真正的保障。我國(guó)特別是農(nóng)村地區(qū)的行政指導(dǎo)是在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中被大量運(yùn)用的，實(shí)踐中難免印上傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制權(quán)力的“烙印”，甚至由于基層行政裁量權(quán)過(guò)大異化為行政命令。在這種情況下，為農(nóng)民提供好公共服務(wù)，“保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)必然要求規(guī)范行政指導(dǎo)權(quán)的行使，保障農(nóng)民的受救濟(jì)的權(quán)利，達(dá)到兩者在權(quán)義上的平衡。

從司法救濟(jì)的層面來(lái)看，《行政訴訟法》受案范圍的突破將為農(nóng)民獲得法律救濟(jì)提供契機(jī)，我國(guó)行政訴訟法面臨的突破之一是行政訴訟的受案范圍的突破。所有國(guó)家公權(quán)力主體與相對(duì)人發(fā)生的公法上的爭(zhēng)議均應(yīng)納入行政訴訟的范圍，這其中包括將包括所有行使公權(quán)力的主體都應(yīng)接受法院的司法審查，擴(kuò)大行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍。目前《行政訴訟法》修訂己列入十屆人大常委會(huì)五年立法計(jì)劃，建立行政指導(dǎo)的司法審查制度值得期待。

從行政救濟(jì)層面而言，健全行政指導(dǎo)的行政救濟(jì)已成為司法救濟(jì)強(qiáng)有力的補(bǔ)充。首先，規(guī)制性行政指導(dǎo)應(yīng)納入行政復(fù)議范圍。按照日本學(xué)者鹽野宏的觀點(diǎn)，依據(jù)行政指導(dǎo)和行政相對(duì)人“利益損害”的聯(lián)系程度，可分為助成性行政指導(dǎo)、調(diào)整性行政指導(dǎo)和規(guī)制性行政指導(dǎo)[10]。前兩類相對(duì)人是否接受完全取決于其自主利益，且無(wú)明顯利益損害，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于資源優(yōu)勢(shì)為農(nóng)戶發(fā)布農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息，提供農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)幫助，進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策引導(dǎo)等；后一類通常伴有行政權(quán)力，行政指導(dǎo)行為的作出體現(xiàn)了行政主體的支配力。這一類行政指導(dǎo)多在基層地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管活動(dòng)中出現(xiàn)，例如基層行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行入市資格行政指導(dǎo)審查、日常監(jiān)管行政指導(dǎo)巡查以及對(duì)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)者開展行政指導(dǎo)備案等。所以，根據(jù)行政復(fù)議的性質(zhì)，規(guī)制性的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議。

其次，受行政指導(dǎo)侵害的相對(duì)人應(yīng)獲得行政賠償。從我國(guó)《國(guó)家賠償法》第五條規(guī)定看，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形中也沒(méi)有提到行政指導(dǎo)，這說(shuō)明法律并不排除行政指導(dǎo)給相對(duì)人造成損害而要求賠償。行政指導(dǎo)因其是否具有權(quán)力性的爭(zhēng)議，一直游離于行政賠償?shù)姆秶?。但是隨著國(guó)家賠償制度的發(fā)展，雖然初期各國(guó)只賠償國(guó)家因管理行為或權(quán)力行為造成的損害，但是現(xiàn)在“在各國(guó)國(guó)家賠償制度中，大都普遍地確立了國(guó)家對(duì)其執(zhí)行公務(wù)的行為不分權(quán)力行為與非權(quán)力行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任的原則?！盵11]

我國(guó)的行政指導(dǎo)尤其是農(nóng)村地區(qū)的行政指導(dǎo)行為，更易為行政裁量權(quán)的濫用提供溫床。一方面長(zhǎng)期受建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“官本位”思想的滲透，農(nóng)民法律知識(shí)和權(quán)利意識(shí)的淡漠，行政指導(dǎo)往往呈現(xiàn)出事實(shí)上的強(qiáng)制力。另一方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，使農(nóng)村地區(qū)在信息資源方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，處于信息不對(duì)稱一方的農(nóng)民，由此對(duì)掌握信息、技術(shù)、政策優(yōu)勢(shì)的基層行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)烈的信賴，導(dǎo)致自愿選擇接受的行政指導(dǎo)成為“一邊倒”的行為[12]。違法的行政指導(dǎo)會(huì)對(duì)相對(duì)人的利益造成損害，然而有時(shí)合法正確的行政指導(dǎo)也會(huì)對(duì)相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損失，例如我國(guó)南方農(nóng)村地區(qū)多洪澇災(zāi)害，農(nóng)民往往應(yīng)基層政府的號(hào)召等行政指導(dǎo)，而去從事防洪救災(zāi)等公益事務(wù)造成人身或財(cái)產(chǎn)損失，從特別犧牲、社會(huì)負(fù)擔(dān)公平原則也應(yīng)獲得行政補(bǔ)償。

[1]尚秋瑾.日本行政指導(dǎo)及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005,（6）.

[2]羅智敏.試論行政指導(dǎo)[J].行政法學(xué)研究，1999，（3）.

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[10][日]鹽野宏.行政法[M].北京：楊建順譯.法律出版社，1999.143—144.

[11]應(yīng)松年.比較行政程序法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1999.18.

[12]李思蓉，胡美靈.法社會(huì)學(xué)視野下環(huán)境群體性事件的發(fā)生機(jī)組及防治路徑[J].湖南財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2012，(2).

The Development and Perfection of theRural Adm inistrative Guidance in China

XIONG Na
(Central China Normal University,Wuhan,Hubei,430079)

W ith the development of mode rn service-oriented adm inistration,the idea and the development of administrative management is more suitable for the demand of society.Administrative guidance with its unique characteristics and function,is playing special role in administrative practice during new countryside construction.However,because the incomplete legislation and special environment in the period of social transformation,the implementation of administrative guidance needs to be established on the basis of administrative balance princip le,the administrative justice principle and right relief princip le,specification of administrative guidance and operation,perfection of protecting the peasants’interests.

administrative guidance;rural area;service-oriented administration;legal princip le

D912.112

A

2095-1140（2013）03-0015-05

（責(zé)任編輯：天下溪）

2013-03-08

熊娜（1983-），女，湖北十堰人，華中師范大學(xué)研究生院七級(jí)職員，法學(xué)博士，主要從事行政管理研究。