重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的研究

尹 媛

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院與知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，湖南 湘潭411005）

國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），2008年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）以及2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）均強(qiáng)調(diào)了科學(xué)、民主、依法決策的重要性，應(yīng)建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制。尤其是《決定》中提到的“建立重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)制度”，將重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度第一次以法律的文本方式予以強(qiáng)調(diào)。因此，重大行政決策實(shí)施后評(píng)估就成了行政程序法學(xué)無(wú)法回避的課題。加強(qiáng)對(duì)重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的研究具有重要的意義。

一、重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度

（一）概述

行政決策評(píng)估制度是決策評(píng)估人員根據(jù)某些特定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，利用科學(xué)的方法和技術(shù)，對(duì)決策方案的內(nèi)容、規(guī)劃、執(zhí)行過(guò)程以及執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估的制度。[1]重大行政決策實(shí)施后評(píng)估是其中重要的組成部分和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重大行政決策的實(shí)施是行政決策程序中最為關(guān)鍵的一項(xiàng)。重大行政決策需經(jīng)過(guò)啟動(dòng)、調(diào)查研究、公布草案、專(zhuān)家論證、合法性審查、集體審議決定等環(huán)節(jié)，目的就是保證政府決策的作出能夠合法、合理并有效地執(zhí)行。重大行政決策的實(shí)施過(guò)程就是考驗(yàn)政府決策能否根據(jù)實(shí)際情況，履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能，從程序的角度對(duì)決策加以規(guī)范。

在行政法中，重大行政決策的作出一般是一個(gè)抽象行政行為，但也包含了部分具體行政行為。①《湖南省行政程序規(guī)定》第31條對(duì)重大行政決策事項(xiàng)進(jìn)行了劃分，如重大政府投資項(xiàng)目、重大國(guó)有資產(chǎn)的處置。事實(shí)上，這些事項(xiàng)的完成通常具有特定性和一次性。當(dāng)然，如果政府以通知的形式予以告知，那就是抽象行政行為。“國(guó)家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理活動(dòng)時(shí)，有時(shí)只制定抽象的規(guī)范，不對(duì)具體事情進(jìn)行處理”[2]。抽象行政行為最為重要的內(nèi)容就是行政立法，而重大行政決策通常是行政機(jī)關(guān)作出的涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、覆蓋面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項(xiàng)。其在本質(zhì)上屬于準(zhǔn)立法行為。重大行政決策一旦作出就會(huì)影響整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾的生活。所以我們認(rèn)為，作出決策的過(guò)程應(yīng)當(dāng)有立法部門(mén)參與其中，由地方同級(jí)人大參與決策，增強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性和法治性。

（二）重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的意義

重大行政決策實(shí)施后評(píng)估是指在重大行政決策實(shí)施后，決策機(jī)關(guān)要定期組織有關(guān)部門(mén)、社會(huì)組織和專(zhuān)家對(duì)決策執(zhí)行情況和決策效果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)決策實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)提出修正意見(jiàn)，并向社會(huì)公布。[3]重大行政決策實(shí)施后評(píng)估是一種事中和事后的評(píng)估。它既是對(duì)決策執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，也是對(duì)重大行政決策的效果進(jìn)行檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)。作為行政決策評(píng)估系統(tǒng)的一部分，重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度具有重大的意義。

第一，從立法層面來(lái)看，地方立法彌補(bǔ)了中央重大行政決策程序立法的不足。據(jù)一些學(xué)者的總結(jié)和筆者收集到的相關(guān)法律法規(guī)，截至2010年10月，中央層面的重大行政決策程序立法僅為上文提到的國(guó)務(wù)院《綱要》、《決定》和《意見(jiàn)》，且這三個(gè)規(guī)范性文件都不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)重大行政決策的規(guī)定，其他部委均沒(méi)有關(guān)于重大行政決策程序的專(zhuān)門(mén)規(guī)范性文件。而通過(guò)地方法律規(guī)范和規(guī)范性文件對(duì)重大行政決策（或事項(xiàng)）程序進(jìn)行規(guī)定的省區(qū)市主要有九個(gè)，包括青海省、湖南省、江西省、重慶市、麗水市等等。[4]其中，2008年出臺(tái)的《湖南省行政程序規(guī)定》是中國(guó)第一個(gè)地方行政程序規(guī)定，也是湖南法治建設(shè)的成就之一。它規(guī)定了重大行政決策必須經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、專(zhuān)家論證、公眾參與、合法性審查和集體決議五個(gè)必經(jīng)程序。其中，第44條就規(guī)定了“決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)重大行政決策執(zhí)行情況組織評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。”需要指出的是，地方行政程序的立法都是根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況制定的，是結(jié)合地方特色與法治需要而產(chǎn)生的，因此，程序的制定具有單一性，地方性；且各個(gè)地方的法治發(fā)展程度存在差距，所以地方立法還需進(jìn)一步完善。

第二，重大行政決策實(shí)施后評(píng)估是行政程序法治化、制度化的重要體現(xiàn)。我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，但是我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界都致力于制定一部“規(guī)范和制約行政權(quán)合法行使，防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)，促進(jìn)行政法治，提高行政相對(duì)人的法律地位和維護(hù)其人格尊嚴(yán)，并為其合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供程序保障，促進(jìn)行政權(quán)合理行使，提高行政效率，使得公共利益和與私人利益得以同時(shí)合理實(shí)現(xiàn)的”[5]行政程序法。行政程序法的內(nèi)容包括重大行政決策實(shí)施評(píng)估程序，該程序的建立健全將促使政府行政決策的有效實(shí)施，體現(xiàn)行政決策的科學(xué)性、民主性和合理性，提高行政效率，成為行政程序法中的一部分。

二、重大行政決策實(shí)施后評(píng)估程序的完善

（一）重大行政決策實(shí)施后評(píng)估程序的基本內(nèi)容

目前各地方重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的內(nèi)容基本上都由各地方自行確定，中央沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第25條規(guī)定：“省政府有關(guān)重要決策的實(shí)施和完成情況，將納入省政府有關(guān)部門(mén)、西寧市、各自治州人民政府、海東行署的年度目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，作為獎(jiǎng)懲的依據(jù)。省政府建立決策及其執(zhí)行效果的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)決策及其執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)，作為改進(jìn)工作的依據(jù)?！倍业胤街贫ǖ姆ㄒ?guī)和規(guī)章并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明實(shí)施后的評(píng)估應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行。中央層面也僅在《決定》中要求“建立重大行政決策實(shí)施情況后評(píng)價(jià)制度。市縣政府及其部門(mén)作出的重大行政決策實(shí)施后，要通過(guò)抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、評(píng)估等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問(wèn)題，減少?zèng)Q策失誤造成的損失?！彼裕瑢?duì)于重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的具體內(nèi)容只能從各個(gè)法律法規(guī)以及理論界的探討和建議中進(jìn)行總結(jié)概括。鑒于重大行政決策主要程序包括起草、聽(tīng)證、公布、實(shí)施后評(píng)估等，與地方立法程序中的相應(yīng)部分并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，因此，當(dāng)前立法實(shí)施后評(píng)估制度完全可以適用于重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度。[6]

筆者認(rèn)為，重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：評(píng)估對(duì)象、評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法、評(píng)估程序、評(píng)估報(bào)告和對(duì)評(píng)估后的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行再評(píng)估等方面。這些內(nèi)容有的已經(jīng)在立法實(shí)施后評(píng)估機(jī)制中得以完善，有的則鑒于重大行政決策的特點(diǎn)，在實(shí)際運(yùn)行中存在一些問(wèn)題：第一，我國(guó)的行政決策實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并非少數(shù)服從多數(shù)，行政首長(zhǎng)享有決策的最終決定權(quán)。第二，我國(guó)沒(méi)有正式的評(píng)估組織，評(píng)估人員的素質(zhì)參差不齊。第三，沒(méi)有確立正確統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，決策實(shí)施后的效果難以正確考量。為此，針對(duì)我國(guó)目前重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加以完善。

（二）完善重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的幾點(diǎn)建議

1.建立專(zhuān)職的決策評(píng)估組織。獨(dú)立意味著中立。建立專(zhuān)職的決策評(píng)估組織是完善重大行政決策實(shí)施后評(píng)估制度的前提。決策的實(shí)施者對(duì)于政策的熟悉程度使得其成為決策實(shí)施后的評(píng)估者和報(bào)告者，但是這樣做的缺點(diǎn)就是基于自身的利益和責(zé)任承擔(dān)，往往難以按照客觀事實(shí)去評(píng)估?，F(xiàn)實(shí)中，政府往往難以承認(rèn)自己的決策是失誤的。為此，我們可以借鑒美國(guó)專(zhuān)家咨詢(xún)制度。美國(guó)成立了一批致力于運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)分析公共政策的機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)分析，幫助決策者和公眾了解各種政策選擇的可能后果和影響。這些政策分析研究機(jī)構(gòu)有官方和非官方等。[7]所以，我們?cè)诮?zhuān)職的決策評(píng)估組織時(shí)，應(yīng)當(dāng)從兩方面著手：一是保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性。這樣才能對(duì)政府決策的實(shí)施和執(zhí)行效果有正確的認(rèn)識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題并提出問(wèn)題解決的方案。二是保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性。這個(gè)也是評(píng)估主體的選擇問(wèn)題。

2.評(píng)估方法應(yīng)當(dāng)多元化。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，政府決策的內(nèi)容涉及多個(gè)領(lǐng)域，決策實(shí)施后的事實(shí)和決策的依據(jù)也會(huì)發(fā)生變化。因此，在決策實(shí)施后的評(píng)估中，評(píng)估者應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這些變化著的客觀事實(shí)，豐富評(píng)估方法，如目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者和組織多方建議使用評(píng)估指數(shù)來(lái)衡量法治發(fā)展的狀況。[8]具體到行政決策實(shí)施后的評(píng)估，我們主要根據(jù)具體決策的內(nèi)容和評(píng)估的需要，綜合采用聽(tīng)取執(zhí)行機(jī)關(guān)意見(jiàn)、委托評(píng)估、問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)題研究、座談會(huì)以及聽(tīng)證會(huì)等方法。

3.評(píng)估后的監(jiān)督與責(zé)任問(wèn)題。筆者認(rèn)為，任何制度在設(shè)計(jì)時(shí)都具有科學(xué)合理性，但是對(duì)于制度的實(shí)施總是不盡如人意。故此，筆者認(rèn)為應(yīng)將評(píng)估后的監(jiān)督與責(zé)任問(wèn)題納入到重大行政決策實(shí)施后評(píng)估系統(tǒng)中來(lái)，完善實(shí)施評(píng)估制度。那么誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督呢？目前的普遍做法就是讓公眾參與整個(gè)評(píng)估過(guò)程，并且隨時(shí)記錄，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等形式向社會(huì)公布。采用這種方式進(jìn)行監(jiān)督能夠最大限度地節(jié)約資源和成本，并且有利于保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

[1]賀煜.論我國(guó)行政決策體制的改革與完善[D].西安:西北大學(xué),20 04.

[2]王珉燦.行政法概要[M].北京:法律出版社,1998:98.

[3][7]湖南省人民法制辦公室.湖南省行政程序規(guī)定釋義[M].北京:法律出版社,2008:77,62-63.

[4]楊寅,狄馨萍.我國(guó)重大行政決策程序立法實(shí)踐分析[J].法學(xué)雜志,2011(7).

[5]馬懷德.行政程序法的價(jià)值及立法意義[J].政法論壇,2004(5).

[6]熊菁華.地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)估制度之實(shí)證分析[J].人大研究,2006(2).

[8]王稱(chēng)心,蔣立山.現(xiàn)代化法治城市評(píng)價(jià)——北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2008.