淺談價格聽證會的問題與出路

姜 來

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧810000）

一、價格聽證會的實施

價格聽證制度是我國行政聽證制度的重要組成部分，其內(nèi)容主要涉及公用事業(yè)、公益服務(wù)、自然壟斷經(jīng)營等方面的政府指導(dǎo)價或定價。它與人民群眾的日常生活息息相關(guān)，自實行以來受到了廣泛關(guān)注。

據(jù)統(tǒng)計，自1998年《價格法》施行后，截至2001年底，全國各地物價部門召開了近千次價格聽證會，議題主要集中在水電氣、交通、教育、醫(yī)療服務(wù)等方面。有些聽證會取得了良好的社會效果，體現(xiàn)了民意，為行政機關(guān)的定價做出了貢獻(xiàn)。如原國家計委2002年1月12日舉行的“部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價方案”聽證會，是自2001年7月頒布《政府價格決策聽證暫行辦法》以來首次在全國范圍內(nèi)舉行的聽證會，并對聽證會進(jìn)行了電視直播。會后出臺的《部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價執(zhí)行方案》，與鐵道部的申請方案相比，作出了重大調(diào)整，代表們提出的要求得到了不同程度的體現(xiàn)。

總的來說，這次聽證會基本體現(xiàn)了價格聽證會提高政策質(zhì)量、擴(kuò)大公眾參與、促進(jìn)政府依法行政的作用。此外，還使聽證制度通過媒體直播的方式被公眾廣泛了解，向群眾普及了法律知識。這次聽證會是我國價格聽證制度的里程碑，為今后價格聽證會的發(fā)展奠定了實踐基礎(chǔ)。

價格聽證制度經(jīng)過幾年的發(fā)展，有了可喜的成果。北京于2003年調(diào)整有線電視收費，盡管每月6元的增幅對大多數(shù)家庭并不構(gòu)成負(fù)擔(dān)，但還是遭到了強烈的反對，理由就是“沒有舉行聽證會”，由此可見價格聽證制度在社會公眾中的影響。

2008年12月1日，國家發(fā)改委（原國家計委）修訂的《政府制定價格聽證辦法》（以下簡稱《辦法》），在2002年11月22日發(fā)布的《政府價格決策聽證辦法》的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步修改。但是，價格聽證制度在執(zhí)行中依然存在一些問題。例如，濟(jì)南水價聽證會上一位消費者代表打瞌睡，當(dāng)問及能不能代表一般老百姓時，這位代表不假思索地回答不能；哈爾濱出現(xiàn)了得不到發(fā)言機會而向聽證會主持人扔水瓶抗議、代表身份造假的現(xiàn)象；福州則是對消費者代表身份的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過聽證會本身；銀川的聽證會則被質(zhì)疑缺少下崗職工、低收入者代表。一項來自廣州社情民意研究中心的調(diào)查更是讓人對價格聽證會的實施產(chǎn)生疑問。其結(jié)果顯示，聽證會的價值正在廣州市民的心目中滑落，認(rèn)為聽證會對公民參與決策“沒有作用”、“作用不大”、“是形式主義”的受訪者三項合計竟有62.5%，其中15.5%的人認(rèn)為“是形式主義”或“聽令”的擺設(shè)。

這些問題的出現(xiàn)并非偶然，其中有行政機關(guān)在執(zhí)法中出現(xiàn)疏忽的可能，但深入了解之后就會發(fā)現(xiàn)，其核心問題大多是源于聽證會的代表組成及程序。我國聽證制度尚處于發(fā)展階段，立法存在空白，行政機關(guān)執(zhí)行不力，社會公眾廣泛關(guān)注與媒體炒作等都使價格聽證會成為輿論的熱點。

二、價格聽證會在實踐中產(chǎn)生的問題

（一）代表制度

消費者代表應(yīng)是價格主管部門聽取意見的主要群體，這是價格聽證制度的應(yīng)有之義。此外，專家、學(xué)者能彌補消費者代表的不足，從專業(yè)角度提出合理的實質(zhì)性意見供價格主管部門參考。代表是否具有相關(guān)專業(yè)素質(zhì)往往決定著聽證會能否成功。美國著名的肯尼迪聽證會之所以取得巨大成功，直接啟動了美國民航業(yè)的放松規(guī)制改革，原因就在于聽證會代表。高水準(zhǔn)的代表不僅能保證聽證會的專業(yè)性和權(quán)威性，而且敢于說出其真實想法，從而實現(xiàn)真正的“高手過招”。

參加聽證會的代表的產(chǎn)生過程和標(biāo)準(zhǔn)是聽證會能否真正起到聽取公眾意見的關(guān)鍵，也是衡量聽證會是否公正、公開的主要標(biāo)尺。

1.遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺乏。目前，我國的價格聽證在代表產(chǎn)生方式上存在嚴(yán)重漏洞，多數(shù)代表由物價部門確定?！掇k法》規(guī)定代表的產(chǎn)生方式有自愿報名和隨機抽取兩種，在沒有具體明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，產(chǎn)生的代表必然會出現(xiàn)素質(zhì)良莠不齊、收入階層覆蓋面不廣等問題。代表的自身素質(zhì)表現(xiàn)為其在聽證會有限時間內(nèi)收集資料的能力、對聽證事項的了解程度、意見合理性甚至是表達(dá)能力；收入覆蓋面不廣會影響聽證會的公正性。所以，單純通過抽取決定代表的辦法有失偏頗。

2.產(chǎn)生過程不透明。聽證會的公正性不僅依賴于遴選標(biāo)準(zhǔn)的合理化，還需要產(chǎn)生過程的透明化，這是聽證制度公開原則的體現(xiàn)，也是政府透明化行政的要求。但我國實踐中一般不公開代表的產(chǎn)生過程，《辦法》在這方面也沒有規(guī)定。

3.代表結(jié)構(gòu)不合理?！掇k法》對代表的比例問題作出了明文規(guī)定，明確規(guī)定消費者代表應(yīng)占總數(shù)的五分之二，這是價格聽證制度的一大進(jìn)步。但是，消費者代表范圍太廣，與所要調(diào)整的價格相關(guān)的消費者才是聽證會聽取意見的主體。在安徽公路客運旅客春運價格聽證會上，與春運息息相關(guān)的農(nóng)民工代表一位沒有；在天津基礎(chǔ)教育價格聽證會上，最關(guān)心收費問題的學(xué)生家長也沒有出現(xiàn)。如此看來，《辦法》并沒有關(guān)注消費者與聽證會討論事項的相關(guān)性。

（二）信息公開制度

行政機關(guān)與行政相對人之間的信息不對稱是行政機關(guān)執(zhí)法中存在的一個大問題，價格聽證制度中信息公開原則的貫徹是影響聽證會實施效果的關(guān)鍵因素。

1.召開聽證會前有關(guān)聽證會舉行的信息不公開?！掇k法》規(guī)定，聽證會舉行30日前公告聽證會參加人、旁聽人員、新聞媒體名額、產(chǎn)生方式及具體報名辦法。聽證會舉行15日前公告聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人和聽證人名單。但聽證會的具體信息、產(chǎn)生代表的過程、籌備過程、關(guān)鍵性的資料等都處于不公開的狀態(tài)。而恰恰是這些材料可以使代表、公眾對于聽證會有一個初步了解，理解為什么調(diào)價，便于代表提出建設(shè)性意見。

2.聽證會中有關(guān)價格變動原因的信息提供得不全面、不合理。價格聽證的主要議題是就商品或服務(wù)定調(diào)價方案作出清晰、有說服力的解釋，公布成本核算報表。只有在此基礎(chǔ)上，消費者代表才能提出相應(yīng)的意見。

3.聽證會的過程、案卷不公開。經(jīng)營者的申請報告、專家學(xué)者的意見、消費者代表提出的問題等都應(yīng)在新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)上公布，使群眾了解聽證會的過程，這是聽證制度公開原則的體現(xiàn)，是公眾行使輿論監(jiān)督權(quán)的保障?！掇k法》規(guī)定可以邀請新聞媒體，卻沒有強制規(guī)定公開聽證會過程；關(guān)于聽證會事項的公布，《辦法》僅規(guī)定作出定價決定后應(yīng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體向社會公布定價決定和對聽證會參加人主要意見采納情況及理由。

（三）聽證結(jié)論對聽證決策的影響

這一問題的核心在于聽證會的性質(zhì)。學(xué)界對此存在兩種觀點：一種認(rèn)為價格聽證具有準(zhǔn)立法性質(zhì)，是立法聽證，在性質(zhì)上屬于正式聽證；另一種則認(rèn)為價格聽證非嚴(yán)格意義上的正式聽證，不具有司法化特征，是聽取意見的方式，屬于咨詢型聽證。聽證會的性質(zhì)直接關(guān)系著聽證會決定對定價機關(guān)決策的影響。如果聽證會是正式聽證，那么《辦法》應(yīng)對“充分考慮聽證會的意見”作更明確的規(guī)定；如果聽證會只是為了讓行政機關(guān)聽取意見，對定價決策不產(chǎn)生實質(zhì)影響，則其功能與意義便十分有限。

（四）對于聽證會中產(chǎn)生爭議的救濟(jì)制度

法諺云：“有權(quán)利必有救濟(jì)，權(quán)利的救濟(jì)比權(quán)利的宣示更為重要?！碑?dāng)新聞媒體、公眾對聽證會產(chǎn)生質(zhì)疑，若確實存在影響代表行使權(quán)利和定價行為公正性的情形，行政機關(guān)應(yīng)采取何種救濟(jì)措施來保障定價行為的公正、合理。在聽證會廣受輿論質(zhì)疑的今天，救濟(jì)制度的相關(guān)問題顯得尤為緊迫。

三、解決價格聽證會問題的途徑

要解決價格聽證會的問題，首先，應(yīng)貫徹依法治國理念，在立法方面完善相關(guān)制度，使行政機關(guān)有法可依；其次，應(yīng)由行政機關(guān)自身樹立規(guī)范，做到有法必依；最后，行政相對人要配合行政機關(guān)的工作，積極行使權(quán)利，自覺履行義務(wù)，使聽證制度更好地發(fā)揮職能。

（一）立法機關(guān)完善聽證制度

1.建立聽證會代表遴選制度。聽證會代表主要分為三部分：經(jīng)營者代表、消費者代表及專家學(xué)者代表。其中，經(jīng)營者代表的遴選一般不存在影響公正性的問題，故不再論述，此處著重討論消費者與專家學(xué)者代表的問題。

消費者代表。為保證消費者代表的公正性，應(yīng)避免由行政機關(guān)選取代表，可委托消費者協(xié)會來選取。步驟如下：

（1）由價格部門在政府網(wǎng)站公開聽證會的相關(guān)信息。

（2）消費者自愿報名，填寫一份所在地區(qū)、收入水平、學(xué)歷、職業(yè)的表格。

（3）消協(xié)對報名者進(jìn)行篩選：首先按經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、較發(fā)達(dá)、不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行分類；其次按收入水平進(jìn)行分類。

（4）按報名者與聽證事項的相關(guān)性劃分優(yōu)先等級。例如，水價聽證會應(yīng)優(yōu)先考慮從事與水有關(guān)工作的消費者，以確保其對相關(guān)資料的了解程度；高等教育收費聽證會應(yīng)優(yōu)先考慮學(xué)生家長，因為他們是最關(guān)心學(xué)校收費的群體；春運鐵路票價應(yīng)優(yōu)先考慮學(xué)生與農(nóng)民工等。隨機抽取的過程應(yīng)經(jīng)過公證，并向社會公開。

專家學(xué)者代表。應(yīng)建立專家?guī)?，這樣既能避免行政機關(guān)的自主性，又能提高行政效率。主要應(yīng)由法學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和價格聽證目錄中所涉及領(lǐng)域的專家組成。另外，有關(guān)代表的公告與送達(dá)期限，可適當(dāng)延長現(xiàn)行制度的時限規(guī)定。

2.細(xì)化各方代表的權(quán)利義務(wù)。具體包括以下幾個方面：明確規(guī)定申請人幫助代表了解聽證事項的義務(wù)，解決實踐中代表對聽證會相關(guān)信息不熟悉的問題；賦予代表充分的知情權(quán)，了解有關(guān)聽證會的信息，從根本上解決行政機關(guān)與相對人之間信息不對稱的問題；規(guī)定代表發(fā)言權(quán)，至少保證每位代表有五分鐘的發(fā)言時間，避免代表怠于行使權(quán)利。

3.明確價格聽證決定對價格決策的影響?！掇k法》規(guī)定：“定價機關(guān)作出定價決定時應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見?！辈浑y看出，我國現(xiàn)在傾向于將價格聽證歸類為正式聽證，這會對價格決策產(chǎn)生重要影響。借鑒國外聽證制度中的案卷排他性原則，筆者建議，可對《辦法》作進(jìn)一步規(guī)定，如“價格主管部門作出價格決定應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽證報告的結(jié)論，不得以聽證報告外未經(jīng)討論的事實與證據(jù)作為定價決策的原因”。

4.規(guī)定聽證中產(chǎn)生爭議的救濟(jì)制度。應(yīng)在立法明確規(guī)定代表產(chǎn)生制度的基礎(chǔ)上，在法律責(zé)任中增加違反程序性規(guī)則。如代表的產(chǎn)生違反程序性規(guī)定，則聽證會結(jié)論可撤銷、無效或重新組織聽證會。也可將對聽證會的爭議納入行政訴訟法的范圍。

（二）行政機關(guān)積極履行職責(zé)

1.貫徹執(zhí)行聽證會的程序規(guī)范，確保聽證會的公正性。在完善立法層面之后，則需要執(zhí)法者的貫徹執(zhí)行。代表的產(chǎn)生，是輿論關(guān)注的熱點，也是保障聽證會公正性的關(guān)鍵；聽證會資料的審核與送達(dá)，是代表在聽證會上正確發(fā)表意見的基礎(chǔ)；聽證會過程的公開，是社會監(jiān)督的主要渠道；聽證案卷、報告的公布，是衡量定價決定公正性的重要材料。由此可見，聽證會的各項程序規(guī)則貫穿始終，并決定著聽證會能否發(fā)揮有效的作用。因此，行政機關(guān)必須積極貫徹執(zhí)行各項程序性規(guī)范。

2.充分利用網(wǎng)絡(luò)及新聞媒體等現(xiàn)代化手段，使群眾充分了解聽證會的信息和過程，并為群眾了解聽證會信息提供便利。聽證會的公開性是保證聽證制度達(dá)到立法目的的關(guān)鍵，行政機關(guān)應(yīng)將聽證會的信息充分公開。考慮到行政成本，可借助網(wǎng)絡(luò)平臺的普遍性、高效性，既能節(jié)省與新聞媒體合作產(chǎn)生的成本，也能公開信息。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為代表及公眾全面了解信息提供幫助，以解決經(jīng)營者與消費者代表間信息不對稱的問題。經(jīng)營者與消費者在價格上是利益對立者，行政機關(guān)應(yīng)保持中立，在代表正式確定并公布后，提供有關(guān)聽證會背景的咨詢、提示、答復(fù)服務(wù)，幫助代表調(diào)查聽證事項、了解民意。

3.完善行政法普法教育，使公眾對于聽證制度的功能與意義有深入了解。公眾對于聽證制度的了解僅限于新聞媒體的報道，至于聽證制度的功能、意義及實踐中的局限性，往往并不了解。行政機關(guān)在做好聽證會具體工作的同時，要向公眾普及法律知識，使其在了解聽證制度的基礎(chǔ)上，積極行使權(quán)利，自覺履行義務(wù)，扮演好社會輿論監(jiān)督的角色。

（三）行政相對人積極行使權(quán)利，自覺履行義務(wù)

1.經(jīng)營者代表應(yīng)當(dāng)提供詳細(xì)的資料供聽證會討論。為解決價格聽證會中經(jīng)營者與消費者代表嚴(yán)重的信息不對稱問題，要求經(jīng)營者代表在提供資料時盡量做到通俗易懂，其中成本核算的部分應(yīng)由專業(yè)會計機構(gòu)進(jìn)行規(guī)范核算，以方便消費者代表理解。經(jīng)營者還應(yīng)在代表正式確定后對其提供專業(yè)幫助服務(wù)，針對其在準(zhǔn)備聽證會時遇到的問題給予解答，使其能充分理解資料，提出實質(zhì)性意見。

2.消費者代表應(yīng)做好充足準(zhǔn)備，使消費者群體的意見能夠在聽證會中得到體現(xiàn)。在聽證會中，他們代表著廣大的消費者，這就要求其必須準(zhǔn)備充分，了解聽證會的信息；理解經(jīng)營者漲價的社會原因和技術(shù)原因；結(jié)合廣大消費者的情況來考慮經(jīng)營者定價方案的合理性、可行性、被接受程度，并提出合理的改進(jìn)意見。為了做好這項工作，需要消費者代表對聽證會資料進(jìn)行研究、對民意進(jìn)行調(diào)研。

3.群眾加強自身法律意識，配合行政機關(guān)通過合法程序表達(dá)自己的意見。以哈爾濱水價聽證會為例，不僅應(yīng)看到行政機關(guān)在執(zhí)行聽證制度中存在的不足，以至代表沒有發(fā)言機會而采取過激行為，還要認(rèn)識到這位代表在實質(zhì)上破壞了聽證會的秩序。雖然這位代表本意是提出抗議以獲取發(fā)言機會，但扔水瓶的方式欠妥當(dāng)。這位代表在網(wǎng)上被贊為“2009年中國百姓維權(quán)第一拋”，網(wǎng)友們的反應(yīng)讓人擔(dān)心?？梢姡罕姷姆ㄖ浦刃蛞庾R還比較淡薄。公眾應(yīng)提高法律素養(yǎng)，要意識到破壞聽證秩序不是獲得發(fā)言權(quán)的正確方法，聽證會的秩序和行政機關(guān)的公信力不能隨意破壞。

四、結(jié)語

我國價格聽證制度自確立以來，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，取得了可喜的成果。但由于現(xiàn)行制度規(guī)定和執(zhí)行問題，價格聽證制度依舊不完善。當(dāng)然，我們有理由相信，在法制建設(shè)不斷完善的今天，價格聽證制度會逐步走向成熟，發(fā)揮其在政府價格決策行為中應(yīng)有的作用。

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