山洪泥石流災害基層應急管理的實踐與啟示——以普洱市江城縣嘉禾鄉(xiāng)“7.1”山洪泥石流災害為例

金 晶，楊文旺

（1.普洱市委黨校，云南 普洱665000；2.普洱市人民政府，云南 普洱665000）

普洱市江城縣位于云南省南部，與越南、老撾兩國接壤，全縣總面積3544.38平方公里，山區(qū)半山區(qū)占總面積的98.8%。江城縣地處橫斷山余脈無量山的尾端，地形起伏大、切割深，形成了中山、中低山地貌。地勢西北高東南低，最高海拔2207米，最低海拔317米，相對高差懸殊，坡降大。境內河流屬瀾滄江水系和紅河水系，其三江（曼老江、勐野江、李仙江）支系中較大河流有30條，小河澗流200多條。根據(jù)降水資料統(tǒng)計，全縣多年平均降雨量2262毫米，汛期為5—10月份，降水主要集中在6—8月份，占全年降水量的70%左右。由于特殊的地形地貌和氣候條件，江城縣在汛期極易發(fā)生山洪、泥石流和山體滑坡等自然災害，加之近年來人類過度砍伐森林、工程項目建設和極端天氣影響，江城縣防治山洪、地質災害的形勢十分嚴峻，歷史記載的重大山洪災害有29次，地質災害隱患點多達134個。歷屆政府高度重視防災減災工作，從組織機構、應急預案、監(jiān)測預警、搶險救援、物資儲備、應急宣傳等方面著手，切實加強山洪、地質災害應急體系建設，并取得了明顯成效。2010年，江城縣建成山洪災害防御監(jiān)測預警預報系統(tǒng)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村委會和重點防御的村民小組編制了山洪災害防御預案，基本實現(xiàn)了群測群防。2011年7月1日，江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村發(fā)生特大山洪泥石流災害，由于監(jiān)測預警及時準確，應急反應行動迅速，101個村民安全撤離，無一人傷亡，最大限度地降低了災害損失，樹立了成功避讓地質災害的典范。

一、江城縣“7.1”山洪泥石流災害應急處置情況

（一）科學監(jiān)測，及時預警

2011年6月30日20時30分，江城縣氣象局發(fā)布了暴雨藍色預警：“受高空切變和西南暖濕氣流影響，預計未來12小時江城縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大到暴雨天氣過程”，并迅速向縣防汛指揮部和有關部門發(fā)出災害預警信息。江城縣政府隨即通知各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和有關部門立即做好監(jiān)測和防范工作。

江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村一帶山高坡陡，平均坡度70度以上，地質結構復雜，年平均降雨量超過2000毫米，短時間內出現(xiàn)強降雨極易引發(fā)山洪泥石流。當天下午還在縣里開會的平掌村委會黨支部書記黃志學接到通知后，迅速趕往平掌村，一路上及時通知各村民小組長做好山洪災害監(jiān)測和轉移村民的各項準備工作。黃志學趕到平掌村時，已是23時左右，天空開始下起了小雨。到24時左右，降雨量明顯增大。于是每隔半小時，黃志學就向各村民小組長詢問最新情況，并及時把情況匯報給嘉禾鄉(xiāng)人民政府。7月1日0時40分左右，半坡村村民小組組長、山洪災害監(jiān)測預警員李正開向黃志學反映，降雨量達到60毫米。黃志學按照《江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村山洪災害防治應急預案》啟動Ⅲ級預警，并電話通知小組長做好群眾的防御準備工作。2時30分，降雨量為120毫米，達到Ⅱ級預警值，李正開及時向黃志學報告降雨情況。黃志學按照《江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村山洪災害防治應急預案》啟動Ⅱ級預警，并通知小組長逐戶告知群眾做好撤離準備工作，同時向嘉禾鄉(xiāng)政府匯報。

（二）行動迅速，成功避險

7月1日凌晨3時，半坡村降雨量達150毫米，黃志學向縣、鄉(xiāng)兩級政府匯報，并按照《江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村山洪災害防治應急預案》啟動Ⅰ級預警，迅速組織情況最危急的半坡村民小組村民向安全地帶轉移。同時，縣、鄉(xiāng)兩級防汛抗旱指揮部啟動Ⅰ級預警，鄉(xiāng)黨委、政府領導帶隊趕赴半坡小組，縣防汛辦及時向縣政府電話作了匯報。半坡村村民居住比較分散，為了不讓一個村民受傷，村民小組長李正開打著手電筒，挨家挨戶喚醒村民，為村民指引方向，幫助他們安全轉移。面對險情，半坡村村民團結一心、互幫互助。正是由于村支書的果斷決策、村民小組長的勇?lián)熑渭按迕竦姆e極自救，才能在不到30分鐘的時間里，所有村民都有序地轉移到了安全地帶。凌晨3時20分，隨著一聲聲轟響，半坡村民小組發(fā)生了山體滑坡、泥石流災害。由于轉移及時，全村27戶人家101人安然無恙。

（三）高度重視，妥善安置

據(jù)統(tǒng)計，這次泥石流災害造成了半坡村的27戶101人受災，64間臨時性房屋受損，2000畝橡膠、500畝玉米、610只家禽受災，阻斷進戈蘭灘電站公路9公里。災情發(fā)生后，江城縣委、政府領導高度重視，及時對搶險救災、群眾安置等工作作出安排部署。7月1日凌晨4時，縣委及有關部門領導立即趕赴現(xiàn)場開展搶險救災工作。8時，食品、被子、衣服等生活急需用品送達受災村民手中，縣民政局緊急下?lián)?萬元專項救災資金，使受災村民基本生活得到保障。同時，通過投靠親友、設立集中安置點等方式對災民進行妥善安置，積極安撫受災群眾。為了及時排除險情，把災害的損失降到最低，縣政府協(xié)調組織部隊協(xié)助參與搶險救災，并抽調一部分人員參與水電站的搶險工作。在搶險工作進行的同時，落實專人值班，對各地質災害隱患點進行監(jiān)測，并及時向市應急辦、市防汛辦報送災情信息。此次搶險救災共出動10多個單位、車輛20輛次，參與搶險救災工作人員116名。經過各級各部門和廣大人民群眾的共同努力，災情得到控制，受災地區(qū)群眾人心安定，井然有序。

二、構建基層山洪、地質災害應急管理體系的啟示

江城縣嘉禾鄉(xiāng)“7.1”山洪泥石流災害案例的可貴之處在于災害發(fā)生之前的監(jiān)測預警與應急處置措施十分有力、有序、及時，避免了人員的重大傷亡?！熬懦咧_，起于壘土。”江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村之所以能夠成功避讓“7.1”山洪泥石流災害，源于省、市、縣、鄉(xiāng)、村各級各部門長期以來對山洪、地質災害防治工作的重視和對扎實構建基層山洪泥石流災害應急管理體系的不懈努力?！?.1”山洪泥石流災害的成功避讓對西南邊疆民族地區(qū)加強基層應急管理工作具有一定的啟示。

（一）組織機構健全，基層應急工作有人抓

應急管理是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，涉及千家萬戶，需要全社會共同參與。其中，政府要發(fā)揮領導和主導作用，依據(jù)法律法規(guī)，建立組織機構，綜合運用各種手段，形成強大的動員能力，調動社會各方面的資源投入應對工作。一直以來，江城縣黨委、政府十分重視山洪、地質災害的防治工作，組織機構建設上采取“縣、鄉(xiāng)、村三級建構，主要領導親自抓”的方式，確保基層應急工作有人抓?？h一級成立防汛指揮部和地質災害防治工作領導小組，縣長任組長親自抓，組建了包括建設、水利、交通、國土資源、公安、民政、衛(wèi)生等部門在內的應急處置與救援隊伍。鄉(xiāng)一級成立防汛指揮部，統(tǒng)一領導開展山洪災害和地質災害的防御工作。領導小組下設監(jiān)測組、信息組、轉移組、調度組、保障組、應急搶險隊等六個工作組。村一級成立由村委會主任為組長、副主任為副組長、各村民小組長為成員的村級山洪災害防御指揮機構，指揮機構下設監(jiān)測隊和應急搶險隊。監(jiān)測隊由隱患點的當?shù)卮迕袢罕娊M成，應急搶險隊主要由基干民兵和當?shù)仡A備役組成（不少于10人）。由于鄉(xiāng)村兩級應急機構健全、職責明確、人員落實，在此次泥石流災害的處置過程中才能做到信息暢達、組織有序。

（二）預案體系完備，基層應急工作有章循

完備的應急預案體系為突發(fā)事件的預防、處置等工作提供了行為規(guī)范，對于最大限度地避免、減少突發(fā)事件的發(fā)生或突發(fā)事件發(fā)生后盡最大可能地減少人員傷亡和財產損失具有重要意義。江城縣經過多年的努力，已經構建起縣、鄉(xiāng)、村三級完備的山洪災害和地質災害應急預案體系。江城縣結合其實際情況編制了《江城縣地質災害防災應急預案》、《江城縣山洪規(guī)劃》、《江城縣防洪度汛應急預案》和《江城縣山洪災害防御預案》。江城縣下轄5鄉(xiāng)2鎮(zhèn)48個行政村，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村都根據(jù)自身情況制定相應的山洪災害和地質災害應急預案。以“7.1”山洪泥石流災害為例，鄉(xiāng)、村兩級也制定了應急預案——《江城縣嘉禾鄉(xiāng)山洪災害防治應急預案》和《江城縣嘉禾鄉(xiāng)平掌村山洪災害防治應急預案》。

2007年，江城縣被列為全國山洪災害非工程措施試點建設縣。2009年，江城縣水務局根據(jù)《關于按照國家防辦和省防辦要求抓緊做好江城縣山洪災害防治試點實施方案編制的通知》的文件精神，編制了《江城縣山洪災害防治試點實施方案》。同時，為了保障各種預案和方案得到落實，江城縣還出臺了《防汛抗旱會商制度》、《水情、雨情遙測系統(tǒng)運行管理制度》、《山洪災害防御值班制度》、《山洪災害防御監(jiān)測人員崗位責任制度》等一系列規(guī)章制度。

（三）監(jiān)測預警及時，基層應急工作有程序

監(jiān)測預警是加強山洪、地質災害防范的首要環(huán)節(jié)。“7.1”山洪泥石流災害的成功避讓，關鍵在于監(jiān)測預警的及時準確，為避讓災害贏得了寶貴的時間。江城縣在監(jiān)測預警體系建設方面體現(xiàn)了以下幾個特點：

一是實時監(jiān)測，隱患排查到位。目前，江城縣水利部門共布設24個遙測雨量站、18個人工雨量站、2個遙測水位站和180個簡易雨量站（分布于163個自然村和17個村委會），從而滿足了全縣山洪災害的預警要求。全縣48個村委會中已有38個安裝了監(jiān)測系統(tǒng)，覆蓋率達79.2%。為了增加預案的科學性，每年汛期前，江城縣都會針對地質條件極其脆弱，極易發(fā)生滑坡、泥石流等地質災害的特點，采用“專群結合，橫向到邊，縱向到底”的方式對全縣進行細致排查。排查中不僅對隱患點進行調查，還對每條疏散線路和臨時避災點實地踏勘，根據(jù)現(xiàn)場實際情況及時向各相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)及受地質災害威脅的農戶下發(fā)防災工作明白卡和防災避險明白卡，對排查中發(fā)現(xiàn)的問題及時向相關鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下發(fā)整改通知書并督促落實整改到位，劃定地質災害危險區(qū)，增設警示標志，確保在災害出現(xiàn)時處于危險區(qū)的群眾疏散有序、避災安全。通過摸底排查，逐步建立起完善的山洪、地質災害監(jiān)測信息庫；通過動態(tài)監(jiān)測，及時掌握隱患發(fā)展變化情況，及時采取防范措施。

二是部門聯(lián)動，預警發(fā)布到位。近年來，江城縣委辦、政府辦、防汛辦、國土資源局、交通局、氣象局、水文和水利水電管理部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會之間建立了應對山洪、地質災害的部門聯(lián)動機制，在山洪、地質災害氣象條件監(jiān)測、預警、預報手段和信息發(fā)布途徑與方式等方面實現(xiàn)了資源共享。在7月1日強降雨發(fā)生前和降雨中，縣氣象局先后9次發(fā)出重要天氣警報，1次暴雨藍色預警，1次災害性天氣暴雨黃色預警。由于部門聯(lián)動機制的有效運行，使得氣象部門的預警信息能夠暢通傳達到最基層的平掌村。

三是群測群防，處置措施到位。群測群防是當前防治山洪、地質災害的有效手段。江城縣山洪災害非工程措施項目于2009年2月開工，2010年1月21日完工，建成覆蓋范圍為全縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、48個行政村和2個居委會、520個自然村、11.85萬人的監(jiān)測預警系統(tǒng)，開展防御預案編制及建立預案管理機制，建立群測群防組織體系。在“7.1”山洪泥石流災害發(fā)生前，平掌村半坡村民小組山洪災害監(jiān)測預警員李正開及時把達到預警級別的雨量觀測值向村委會匯報，村委會又向鄉(xiāng)人民政府和防汛抗旱指揮部匯報，并果斷采取措施提前組織受威脅群眾避險轉移。山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)在關鍵時刻發(fā)揮了重要作用。

（四）宣傳演練跟進，基層應急工作有實效

基層的應急能力是應急管理工作的基礎，人民群眾的積極參與是應急管理體系的重要組成部分，只有全社會各方面力量的廣泛參與，才能夠保證應急工作的科學性和實效性。只有通過宣傳教育和應急演練，才能增強群眾的防災減災意識，才能檢驗應急預案的有效性，增強可操作性。

江城縣始終把加強宣傳教育和開展演練作為提高山洪、地質災害防治能力的手段。一是發(fā)放“明白卡”。對地質災害隱患點附近的群眾發(fā)放“地質災害工作明白卡”和“避險明白卡”。“避險明白卡”上面不僅有詳細的避險基本知識，還有監(jiān)測員、村委會、縣國土局等相關部門的聯(lián)系電話以及預警方式、逃生路線、臨時安置點。二是進村入戶宣傳。將預案張貼于每個安置點內，將宣傳圖、資料發(fā)放到群眾手中，并向群眾詳細講解危險區(qū)的情況、預警信號、避險方式。三是開展應急演練。2010年6月3日，江城縣在國慶鄉(xiāng)洛捷村老白寨開展地質災害防治應急演練，國土資源、建設、水利、交通、公安、民政、衛(wèi)生、武警、消防等部門都參加了此次演練，上百名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和部門工作人員參加了觀摩，近千名群眾參與了演練。之后，把通過演練總結出的經驗教訓及時下發(fā)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)學習，以不斷完善本地防災預案，確保臨災處置迅速、有序、有力。通過宣傳教育和應急演練，基層領導干部和群眾的防災減災意識和自救互救能力得到增強，在半坡村“7.1”山洪泥石流災害中，演練的效果得到極好的體現(xiàn)。

（五）搶險救援給力，基層應急工作有保障

自然災害發(fā)生后，有效的應急處置和救援措施可以最大限度地減少損害，防止事態(tài)擴大和次生災害事件的發(fā)生。一是在搶險救援隊伍建設方面，江城縣整合了軍、警、民、企等應急力量，在災害發(fā)生時由縣級領導小組統(tǒng)一調度。同時，鄉(xiāng)村基層群眾應急救援隊伍在災害發(fā)生的第一時間發(fā)揮了積極作用。二是在物質儲備方面，財政部門備好各種抗洪搶險物資，在險情發(fā)生時，保證搶險物資的供應。三是在臨時避讓安置方面，為災民提供充足的物資保障和醫(yī)療衛(wèi)生保障，防治疫病的發(fā)生。同時，做好永久安置點的選址工作。四是在災情預警預報方面，對災害發(fā)生區(qū)域的水情、雨情和地質活動情況進行24小時監(jiān)測，綜合分析各方面的災情監(jiān)測信息，做好災情預警預報工作，為搶險救援的決策和處置提供準確的依據(jù)，避免次生災害的發(fā)生或對人員財產造成損害。

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