美國關(guān)稅法337條款問題分析

張小蕾

（天津社會科學院 天津 300191）

美國關(guān)稅法337條款又稱“不公平貿(mào)易做法”條款，其立法目的是防止外國廠商以不公平貿(mào)易行為進口或在美國銷售外國產(chǎn)品，保護美國國內(nèi)的有關(guān)工業(yè)及其對國內(nèi)市場的占有。隨著美國的對外貿(mào)易政策從自由貿(mào)易向保護貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變，337條款已經(jīng)成為管制外國生產(chǎn)商對美國輸入侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的法律規(guī)則與單邊制裁措施。該條款雖然在保護美國知識產(chǎn)權(quán)和本國產(chǎn)業(yè)方面起到一定的積極作用，但是，仍然存在很多與相關(guān)國際規(guī)則的不符之處，體現(xiàn)了美國過分突出本國利益的貿(mào)易保護主義傾向。

一、美國關(guān)稅法337條款簡介

《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》第1342條以“進口貿(mào)易中的不公平做法”為題規(guī)定：貨物所有人，進口人，收貨人或其代理人（1）將貨物進口美國或在美國銷售時使用不公平競爭方法和不公平行為，其威脅或效果足以摧毀或?qū)嵸|(zhì)損害美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，或阻礙此類產(chǎn)業(yè)的建立，或限制、壟斷了美國的貿(mào)易和商業(yè)；或者（2）將貨物進口美國、或為進口美國而銷售，或進口美國后銷售，而該種貨物侵犯了美國已經(jīng)登記的有效且可執(zhí)行的專利權(quán)、商標權(quán)、版權(quán)或集成電路芯片布圖設計專有權(quán)，并且在這四項權(quán)利方面已經(jīng)存在或有尚在建立中的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，則這種不公平做法將被視為非法，美國應采取適當措施予以處理[1]。

由上面的法律規(guī)定可以看出，337條款將不公平貿(mào)易做法分為兩類，一類是一般的不公平貿(mào)易做法，另一類是有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的不公平貿(mào)易做法。從多年來美國適用337條款的實踐來看，到目前為止，美國國際貿(mào)易委員會（International Trade Commission，簡稱ITC）①根據(jù)337條款處理的案件中，90%以上涉及知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)[2]，而“不公平做法”中的另一大類，即與謝爾曼法、克萊頓法等所懲治的托拉斯行為相關(guān)案件卻很少，這凸顯了337條款在知識產(chǎn)權(quán)保護方面的強大功能。

二、美國關(guān)稅法337條款自身存在的問題分析

在國際社會的持續(xù)質(zhì)疑和強大壓力下，美國在1994年通過《烏拉圭協(xié)議法》第321節(jié)對337條款進行了修改，但是修改后的337條款仍然具有明顯的貿(mào)易保護傾向，許多國家依然對其表示不滿。這些國家的不滿仍然集中在GATT第三條有關(guān)國民待遇的規(guī)定上，下面筆者將從幾個不同的方面論證337條款有違國民待遇原則的規(guī)定。

首先，我們先了解一下GATT第三條的具體內(nèi)容，GATT第三條第四款規(guī)定：“任何締約方領域內(nèi)的產(chǎn)品進口到另一締約方領域內(nèi)，應該在所有影響進口產(chǎn)品的領域內(nèi)銷售、銷售許諾、購買、運輸、批發(fā)或使用的法律、規(guī)則和要求方面，得到不低于當?shù)禺a(chǎn)品的待遇?！备鶕?jù)這一規(guī)定，在進口產(chǎn)品支付了所有關(guān)稅，進入一個國家的邊境線之后，就應該享受到不低于這個國家國內(nèi)產(chǎn)品的待遇，對進口產(chǎn)品征收的國內(nèi)稅和其他費用不得高于該國家對國內(nèi)產(chǎn)品所征收的稅費。相關(guān)法律和規(guī)章對該產(chǎn)品的銷售、購買、運輸、分銷和使用等方面所制訂的待遇和標準不得低于對國內(nèi)產(chǎn)品的規(guī)定。這就是GATT對國民待遇原則的規(guī)定。

而筆者認為，即使經(jīng)過1994年《烏拉圭協(xié)議法》修改的美國337條款的相關(guān)規(guī)定，仍然不符合GATT上述第三條第四款的要求，具體問題集中在以下幾個方面：

（一）雙重管轄問題

根據(jù)337條款的規(guī)定，如果國外產(chǎn)品侵犯了在美國注冊的知識產(chǎn)權(quán)，美國的權(quán)利人可以任意選擇向美國聯(lián)邦地區(qū)法院起訴或者向美國國際貿(mào)易委員會起訴，或者向上述二機構(gòu)同時起訴，而如果是美國國內(nèi)產(chǎn)品侵犯了在美國注冊的知識產(chǎn)權(quán)，權(quán)利人則只能向美國聯(lián)邦地區(qū)法院起訴。這種規(guī)定使得美國國內(nèi)的權(quán)利人在遇到國外產(chǎn)品侵犯其知識產(chǎn)權(quán)的情況時，可以選擇法院和行政訴訟兩種程序，在二者之間挑選對其最為有利的救濟方式。而由于337條款對訴訟程序、救濟措施等相關(guān)問題的規(guī)定，使得申訴者更樂于選擇國際貿(mào)易委員會的行政程序，這樣不僅可以在程序上給予被訴者更大的壓力，甚至可以永久地、徹底地從本國國內(nèi)排除一個國外競爭者，在有些情況下甚至有可能排除的是一個類別的競爭者。

同時，337條款還規(guī)定，國際貿(mào)易委員會的裁定對法院沒有約束力，如果申訴者對委員會的裁定不滿的話，還可以上訴到法院，這樣進口產(chǎn)品的生產(chǎn)商將面臨著雙重訴訟的危險，被指控的外國產(chǎn)品的生產(chǎn)商或進口商可能面臨既要在美國國際貿(mào)易委員會進行辯護，又要在聯(lián)邦法院進行辯護的窘境，外國的被訴者將被拖入到漫長的訴訟當中去，這一過程的花費是想當高昂的，而美國國內(nèi)產(chǎn)品則沒有這個危險，顯然，這與GATT的有關(guān)規(guī)定是不一致的②。雖然經(jīng)過1994年修改的337條款規(guī)定，被訴者可以提出中止訴訟的申請，但是，被訴人只能要求中止法院程序，并且這種中止的要求也受到很大限制，委員會程序結(jié)束后，被訴人仍然需要繼續(xù)在法院進行二次抗辯，事實上的兩種訴訟程序依然存在，只不過將其中的一種訴訟時間延后，并沒有完全取消，雙重管轄問題依然存在，這兩種訴訟程序的規(guī)定，還是沒有向外國公司和本國公司提供一個相同的待遇，仍然有違GATT第三條有關(guān)國民待遇原則的規(guī)定。

（二）目標日期問題

1994年《烏拉圭協(xié)議法》取消了原來337條款對于審理案件的時間限制，新法律規(guī)定美國國際貿(mào)易委員會必須在發(fā)起調(diào)查后的45天內(nèi)發(fā)布一個規(guī)定“目標日期”的命令，確定相關(guān)案件的審理時間。

但是，在1994年對337條款的修改進行投票之前，參議院聯(lián)席會議的報告中對這次修改發(fā)表看法時表示：希望國際貿(mào)易委員會還能夠在與修訂之前的大致相同的時間內(nèi)完成337調(diào)查程序。委員會通過的新規(guī)則規(guī)定，行政法官應該在發(fā)起調(diào)查后的45天內(nèi)確定一個目標日期，如果該目標日期不超過15個月，該命令不受委員會的審查；如果該目標日期超過15個月，那么該命令就是一個初步裁定，受委員會的審查。委員會期望行政法官遵從國會和委員會的意圖，能夠在大約12個月的傳統(tǒng)時間內(nèi)完成大多數(shù)的337調(diào)查。

根據(jù)美國參議院的報告，我們可以看出，1994年對337條款的修改在時間期限問題上并沒有實質(zhì)性的變化，因為委員會的解釋使得這次修訂的成果化為烏有③。這樣就形成了這樣一種情況，對進口產(chǎn)品侵權(quán)案件的調(diào)查有著緊張而又嚴格的時間限制，這個時間限制對外國產(chǎn)品的生產(chǎn)商或本國的進口商存在著潛在的不利條件，使得被訴者不得不倉促應訴，從而得到一個更有利于申訴者的判決結(jié)果，而在聯(lián)邦地區(qū)法院，審理國內(nèi)產(chǎn)品侵權(quán)案件的民事訴訟程序則沒有類似的緊張的時間來限制，審理期間平均長達32個月[3]，留給被訴者準備和辯護的時間要寬裕很多。

由此我們可以看出，經(jīng)過1994年修改后的337條款有關(guān)目標日期的規(guī)定，實際上還是違反了GATT第三條有關(guān)對外國產(chǎn)品和國內(nèi)產(chǎn)品必須一視同仁的非歧視原則，而1994年的修改廢除了原來的審理案件的時間限制，只是美國為了同1988年的GATT專家小組的報告保持一致而做的表面文章。國外產(chǎn)品的進口商和生產(chǎn)商并沒有因為這次修改而得到同國內(nèi)產(chǎn)品同等的待遇，明顯的歧視依然存在。

（三）反訴問題

根據(jù)修改前的337條款，被訴者不能向美國國際貿(mào)易委員會提起反訴，1988年GATT專家小組的報告對于這一問題表達了關(guān)注，美國在隨后即對該問題做出了變通。修改后的337條款允許被訴者提起反訴，但是反訴應該立即移交美國聯(lián)邦地區(qū)法院審理，這個反訴與申訴人在委員會提起的申訴沒有任何關(guān)系。反訴的范圍也主要因申訴人的申訴內(nèi)容而定。因此，被訴人在委員會程序中的抗辯能力并沒有得到增加，沒有起到反訴通常應當起到的作用。同時，在聯(lián)邦地區(qū)法院中審理反訴的司法行為不能使委員會的程序延遲，也不能對委員會的程序有其他影響，因為訴訟是分別提出的，所以，委員會沒有必要等待法院的審判結(jié)果就可以做出裁定。

因此，經(jīng)過修改的反訴異議程序看似增強了被訴者的抗辯能力，保護了被訴者的權(quán)利，但是這種規(guī)定仍然可能導致雙重訴訟，相對于在同一個機構(gòu)提起反訴而言，在兩個不同的機構(gòu)進行訴訟和反訴，將在調(diào)查、取證、辯護等一系列問題上導致被訴人花費更大的精力，結(jié)果使得一些被訴者因為高額的訴訟費用而不得不放棄提出反訴的想法，從而使被訴者處于不利的境地，面臨敗訴的風險，無法和美國國內(nèi)申訴者一樣享有同等的待遇，這種做法是有違GATT第三條國民待遇原則的規(guī)定的。

（四）舉證責任與缺席判決問題

在美國聯(lián)邦法院進行的法院侵權(quán)訴訟中，訴訟當事人要想獲得勝訴，必須舉證證明侵權(quán)損害的發(fā)生，但是，依照337條款的有關(guān)規(guī)定，在委員會的調(diào)查程序中，對于涉及知識產(chǎn)權(quán)的不公平貿(mào)易做法，申訴者只需證明“侵權(quán)”的存在，而無須提出證據(jù)證明“損害”的發(fā)生。這無疑大大減輕了委員會程序中申訴者的舉證責任，使得申訴者的訴訟主張更有可能得到行政法官的支持，勝訴的可能性大大增加，相比較在美國聯(lián)邦法院進行的法院侵權(quán)訴訟而言，委員會程序中的被訴者將處于更加不利的地位，受到了明顯的歧視，違反了GATT第三條的關(guān)于國民待遇的規(guī)定。

同時，337條款還規(guī)定，如果被訴人在收到ITC送達的申訴書副本后，在規(guī)定的時間內(nèi)既不答復又不到場參加聽證會，那么，ITC可以無須任何證明，即推定申訴人指控的事實成立，并根據(jù)該事實做出缺席判決。這樣就給予了被訴人更大的答辯壓力，也同時給予了申訴人更大的勝訴可能性，因為，一旦被訴人不應訴，委員會做出缺席判決，申訴人將輕易地得到委員會裁定帶來的巨大利益和好處，ITC對于美國國內(nèi)權(quán)利人的偏袒和有意保護可見一斑。

（五）救濟措施與執(zhí)行問題

如果申訴人在337調(diào)查中勝訴，被訴的外國企業(yè)的產(chǎn)品被認定為侵犯了在美國注冊的知識產(chǎn)權(quán)，那么，美國國際貿(mào)易委員會將有可能發(fā)出普遍排除令，全面禁止涉案國家所有類似產(chǎn)品的對美出口或銷售，但是，聯(lián)邦法院卻沒有發(fā)出這種命令的權(quán)力。在美國聯(lián)邦地區(qū)法院進行的侵權(quán)訴訟中，對美國國內(nèi)侵權(quán)產(chǎn)品發(fā)布的是一種“對人”（被訴個別廠商）的處罰命令；而在國際貿(mào)易委員會的行政程序中，對外國侵權(quán)產(chǎn)品發(fā)出的則是“對物”（一個行業(yè)乃至相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)品）的處罰命令，這樣看來，對國外侵權(quán)產(chǎn)品進行的處罰顯然要比對國內(nèi)侵權(quán)產(chǎn)品所判處的處罰要嚴厲的多，打擊面也要大很多。337條款的歧視做法和貿(mào)易保護傾向顯而易見。

另外，在裁定的執(zhí)行方面，美國國際貿(mào)易委員會根據(jù)337條款有可能下達具有排他性的禁令，并由海關(guān)直接自動執(zhí)行，無須經(jīng)過當事人的申請；而在聯(lián)邦地區(qū)法院審理國內(nèi)產(chǎn)品侵權(quán)案件的審理程序中，沒有類似的救濟措施，如果原告勝訴，法院的判決并非自動執(zhí)行，在被告不執(zhí)行判決的情況下，勝訴的當事人須另行起訴和繳納訴訟費用，申請法院強制被告執(zhí)行，否則不能獲得強制執(zhí)行的禁止令（injunction）。這顯然也給予了國內(nèi)侵權(quán)產(chǎn)品和國外侵權(quán)產(chǎn)品不同的待遇，違背了GATT第三條的有關(guān)規(guī)定。

通過以上分析，我們可以看出，修改后的337條款仍然在雙重管轄、目標日期、反訴、舉證責任、缺席判決、救濟措施以及執(zhí)行等問題上給予外國侵權(quán)產(chǎn)品歧視待遇，這種規(guī)定違背了GATT第三條關(guān)于國民待遇原則的規(guī)定，是不公平的。但是，如果可以認定這些規(guī)定是符合GATT第二十條的“一般例外條款”的話，這些規(guī)定也應該被認為是WTO規(guī)則所允許的。那么，下面筆者就從337條款與GATT第二十條的關(guān)系方面論證337條款并不符合GATT第二十條的一般例外的規(guī)定。

三、美國關(guān)稅法337條款與GATT第二十條矛盾分析

（一）GATT第二十條的內(nèi)容

GATT第二十條是這樣規(guī)定的：

在遵守關(guān)于此類措施的實施加工不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意的或不合理歧視的手段或構(gòu)成對國際貿(mào)易的變相限制的要求前提下，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或?qū)嵤┮韵麓胧?/p>

（a）為保護公共道德所必需的措施；

（b）為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施；

（c）與黃金或白銀進出口有關(guān)的措施；

（d）為保證與本協(xié)定不相抵觸的法律或法規(guī)得到遵守所必需的措施，包括與海關(guān)執(zhí)法、根據(jù)第2條第4款和第17條實行有關(guān)壟斷、保護專利權(quán)、商標和版權(quán)以及防止欺詐行為有關(guān)的措施；

……

這就是通常所說的“一般例外條款”，即使337條款違反了GATT第三條第四款關(guān)于國民待遇的規(guī)定，但是如果能夠證明相關(guān)內(nèi)容是被GATT第二十條所允許的，那么，337條款的規(guī)定仍然可以被認為是與GATT的規(guī)定相一致的。因此，我們需要分析的是，GATT第二十條的相關(guān)規(guī)定能夠賦予337條款所要求的合理性。

（二）337條款與GATT第二十條d款

根據(jù)GATT第二十條d款的規(guī)定，即使337條款規(guī)定的措施是不合理的，但是如果能夠證明根據(jù)該條款所采取的措施是“必需的”，也可以認為這些措施是和知識產(chǎn)權(quán)保護的法規(guī)相一致的。

美國可能會辯解，進口產(chǎn)品具有明顯的低價優(yōu)勢，所以，相對于美國國內(nèi)的侵權(quán)產(chǎn)品，侵權(quán)的進口產(chǎn)品會在更短的時間內(nèi)對美國的市場造成沖擊。因此一個公司往往花巨資投放在產(chǎn)品的研發(fā)上，而那些侵權(quán)的公司不勞而獲，無償收取研發(fā)公司投巨資所帶來的回報，而337條款這樣做是為了防止這類現(xiàn)象發(fā)生的“必需的”措施。另一方面，知識產(chǎn)權(quán)持有人的財力因為被訴人的侵權(quán)行為而大為受損，以致于知識產(chǎn)權(quán)持有人沒有足夠的財力去和侵權(quán)行為進行斗爭，那么該公司最終將會被逐出市場[4]。知識產(chǎn)權(quán)持有人通過聯(lián)邦地區(qū)法院程序不能得到合理的救濟，因此，為了保護知識產(chǎn)權(quán)持有人的權(quán)益，337條款規(guī)定的目標日期、反訴、雙重訴訟等問題，是保證知識產(chǎn)權(quán)持有人從侵權(quán)的進口產(chǎn)品中獲得必要的救濟所“必需的”，委員會程序也是“必需的”。

美國的上述辯解看似合理，但是如果仔細分析，我們還是可以看出上述分析的錯誤。

首先，并不是所有的侵權(quán)的進口產(chǎn)品都對國內(nèi)產(chǎn)品具有明顯的低價優(yōu)勢。美國以這一個別現(xiàn)象作為對所有進口美國的侵權(quán)產(chǎn)品采取337條款中規(guī)定的歧視性做法的理由是不充分的，也是不合理的，將針對這一個別現(xiàn)象所可以采取的措施擴大適用到所有的進口侵權(quán)產(chǎn)品上，無疑超出了“必需的”范圍，大大擴大了337條款的打擊面。這顯然不能滿足GATT第二十條d款所要求的“必需的”限制。

其次，世界上大多數(shù)世界貿(mào)易組織的成員國都將保護知識產(chǎn)權(quán)的職能賦予本國的法院，而并沒有像美國那樣，單獨設立一個專門的行政機構(gòu)——美國國際貿(mào)易委員會，與法院同時來履行保護知識產(chǎn)權(quán)的職能。國內(nèi)法院完全有能力較好地履行保護知識產(chǎn)權(quán)的任務，美國辯稱337條款的相關(guān)規(guī)定是保護知識產(chǎn)權(quán)所必需的，并且也是最不嚴厲的措施的說法是不能被接受的。

通過以上分析，我們可以看出，337條款中的目標日期、反訴、雙重訴訟等規(guī)定，并不是為了保護知識產(chǎn)權(quán)的實施所“必需的”，GATT第二十條的一般例外條款并沒有使337條款合理合法地適用，它并不能使違背了WTO規(guī)則的337條款變成一個合理的條款。

（三）337條款與GATT第二十條“帽子”條款

退一步講，即使337條款作為保護知識產(chǎn)權(quán)的一項必要的措施被視為是與GATT第二十條d款的規(guī)定相一致，如果該條款違反了第二十條中“帽子”條款部分，仍然不能認為337條款符合GATT的規(guī)定。GATT第二十條的例外條款中規(guī)定：一項措施不能是“造成專斷或不公平的歧視待遇的手段”，也不能形成“在國際貿(mào)易中的偽裝性限制”，這一規(guī)定是“例外”的“例外”，如果能夠證明337條款違背了該條款的規(guī)定，同樣也能說明337條款是違背了WTO規(guī)則的。

通過上文介紹，我們知道337條款賦予了美國國內(nèi)產(chǎn)品在雙重訴訟、反訴、目標日期等多方面的優(yōu)待，正是由于上述優(yōu)待，使得美國國內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)持有人在收到國外產(chǎn)品侵權(quán)時，選擇適用337程序，而不是選擇聯(lián)邦地區(qū)法院程序。因此，337條款的上述特殊之處正構(gòu)成了GATT第二十條“帽子”部分所指出的“國際貿(mào)易中的偽裝性限制”，進一步證明了337條款與WTO相關(guān)規(guī)則的背離，說明了它的不合理性。

通過上述分析，我們可以得出結(jié)論：正如專家小組在1988年報告中指出的那樣，大多數(shù)成員國僅僅授權(quán)法院進行知識產(chǎn)權(quán)的保護，因而337條款的規(guī)定對于制止侵權(quán)的進口來說就顯得沒有必要。同時，337條款中反訴、目標日期、雙重訴訟等規(guī)定并不是保護知識產(chǎn)權(quán)所“必需的”，也無助于知識產(chǎn)權(quán)的實施，并不符合GATT第二十條d款的規(guī)定，而且上述歧視性做法也構(gòu)成了“國際貿(mào)易中的偽裝性限制”，GATT第二十條的相關(guān)規(guī)定并不能成為排除337條款非法性的借口。337條款與國際規(guī)則的種種矛盾，正深刻反映了美國在國際貿(mào)易中過于凸出本國利益的貿(mào)易保護主義傾向。

注釋：

①美國國際貿(mào)易委員會是由美國參議院特別通過設立。委員會設有委員6人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院同意而任命。ITC委員會內(nèi)除設6名委員外，另設有兩個獨立行使職權(quán)的機構(gòu)：行政法官室（Office of Administrative Law Judge）和不公平進口調(diào)查室（Office of Unfair Import Investigations）。行政法官負責主持進行調(diào)查程序并做出初步裁定；不公平進口調(diào)查室配有公設調(diào)查律師，負責在ITC立案受理調(diào)查前協(xié)助提出指控，并在受理調(diào)查后，在職權(quán)范圍內(nèi)獨立進行相關(guān)調(diào)查。

②TRIPS協(xié)議的第三部分著重對各國知識產(chǎn)權(quán)保護執(zhí)法提出了詳細具體的要求中規(guī)定：有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應公正和公平，而不應過于繁瑣或費用高昂，也不應規(guī)定不合理的時間限制或?qū)е虏缓侠淼倪t延。

③美國參議院在對這次修訂發(fā)表看法時表示：希望國際貿(mào)易委員會還能夠在與修訂之前的大致相同的時間內(nèi)完成337調(diào)查程序。委員會新通過的規(guī)則規(guī)定，行政法官（調(diào)查中主持收集證據(jù)的人）應該在發(fā)起調(diào)查后的45天內(nèi)決定一個目標日期，如果該目標日期不超過15個月，該命令不受委員會的審查；如果該目標日期超過15個月，那么該命令就是一個初步裁定，受委員會的審查。委員會期望行政法官遵從國會和委員會的意圖——能夠在大約12個月的傳統(tǒng)時間內(nèi)完成大多數(shù)的337調(diào)查。據(jù)此可以斷定1994年對337條款的修改在時間期限問題上并沒有實質(zhì)性的變化，因為委員會的解釋使得這次修訂的成果化為烏有。

［1］李萬強.美國進口貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)保護［J］.外國經(jīng)濟與管理，1997（9）.

［2］劉鵬，趙麗敏.中國制造的最大隱患：337 條款［J］.經(jīng)濟論壇，2004（5）.

［3］汪堯田，周漢民主編.世界貿(mào)易組織總論.上海遠東出版社，1995：337.

［4］Daniel S·Mason,Athena hou,Anna C·Conley.Report on Section 337 of the 1974 U.S.Trade Act，2004.:33.