英國公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)評析及其對我國的啟示

吳羽

（華東政法大學(xué)博士后流動站，上海 200042）

英國公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)評析及其對我國的啟示

吳羽

（華東政法大學(xué)博士后流動站，上海 200042）

英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)最為重要的法律基礎(chǔ)是1999年《獲得司法公正法》?；诒ＷC辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量、控制法律援助成本等因素的考量，英國政府是公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的積極推動者。由于公設(shè)辯護(hù)人的雙重身份困境及其與律師職業(yè)傳統(tǒng)相悖等問題，英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)也備受質(zhì)疑。試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)使英國刑事法律援助提供模式形成公設(shè)辯護(hù)人與私人律師并存的格局，二者的良性競爭有助于保障公民律師辯護(hù)權(quán)，這對于我國多元化刑事法律援助提供模式的建構(gòu)具有借鑒意義。

公設(shè)辯護(hù)人；公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)；刑事法律援助；多元化

英國公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)（Public Defender Service）是指由法律服務(wù)委員會（Legal Services Comm ission）或者其它機(jī)構(gòu)雇用領(lǐng)薪的公設(shè)辯護(hù)人為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)的刑事法律援助提供模式。作為有著悠久私人律師提供法律服務(wù)傳統(tǒng)的國家，英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)值得我們反思。本文就英國公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的基本理論與實踐問題進(jìn)行評析，以期對完善我國刑事法律援助有所助益。

一、英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的法律基礎(chǔ)與現(xiàn)實根據(jù)

（一）英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的法律基礎(chǔ)：以英格蘭與威爾士為中心。

丹寧勛爵曾指出：“自第二次世界大戰(zhàn)以來，法律方面最重要的革命就是法律援助，它意味著在許多案件中，律師的酬金和費(fèi)用由國家支付，而非由當(dāng)事人負(fù)擔(dān)?！盵1](p97)英國現(xiàn)代法律援助制度始于二戰(zhàn)后，①二戰(zhàn)前，英國刑事法律援助主要由私人律師義務(wù)提供，這屬慈善舉動；二戰(zhàn)后，國家承擔(dān)法律援助義務(wù)，即國家購買私人律師法律服務(wù)，后者具體實施。但是，無論法律援助是否為國家義務(wù)，私人律師實施的傳統(tǒng)未改變，當(dāng)今英國主要通過政府與私人律師訂立合同的模式開展刑事法律援助。其“現(xiàn)代”之標(biāo)志在于法律援助的國家義務(wù)化，這很大程度上是當(dāng)時英國政府建立福利國家的結(jié)果。

從立法沿革上看，1949年《法律援助與咨詢法》（Legal Aid and Advice Act）首先確立了現(xiàn)代英國法律援助制度，②嚴(yán)格意義上，該法奠定了英格蘭與威爾士的現(xiàn)代法律援助制度，因為該法僅適用于上述兩地。該法規(guī)定事務(wù)律師協(xié)會（the Law Society）管理法律援助事務(wù)，私人律師具體實施辯護(hù)服務(wù)，所需經(jīng)費(fèi)及報酬由政府財政負(fù)擔(dān)?；谀承┑貐^(qū)從事法律援助的私人律師不足的問題，拉斯克里夫委員會（Rushcliffe committee）曾在1945年提議建立法律援助計劃，計劃包括設(shè)立領(lǐng)薪法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)想?yún)s未被采納，因為私人律師不想被國家雇用為公職律師，所以英國政府未設(shè)置公職律師?？梢姡斗稍c咨詢法》規(guī)定由事務(wù)律師協(xié)會負(fù)責(zé)法律援助事務(wù)是私人律師提供法律服務(wù)傳統(tǒng)的自然延伸，這體現(xiàn)了英國律師界秉持律師應(yīng)保持自治與獨(dú)立的基本理念，以及法律服務(wù)應(yīng)由私人律師壟斷的社會認(rèn)識，因此，公職律師在當(dāng)時的英國沒有存在的社會基礎(chǔ)。

1988年《法律援助法》（Legal Aid Act）是英格蘭與威爾士兩地另一部重要的立法，該法第1條開宗明義地指出：建立一種由政府提供資金來為貧困被告提供法律咨詢、幫助或者訴訟代理服務(wù)的模式。與上部法律相比，該法改由法律援助委員會（Legal Aid Board）取代事務(wù)律師協(xié)會負(fù)責(zé)管理法律援助事務(wù)，并詳細(xì)規(guī)定了法律援助委員會的性質(zhì)、職權(quán)、責(zé)任等內(nèi)容。筆者以為，這一改變意味深長，因為事務(wù)律師協(xié)會是行業(yè)自治性質(zhì)的組織，法律援助委員會則為非政府部門公共機(jī)構(gòu)，①英國非政府部門公共機(jī)構(gòu)是半獨(dú)立的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，它不屬于政府部門但一定程度上受政府管理，并承擔(dān)一定職能的機(jī)構(gòu)。參見王名等：《英國非營利組織》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第71頁。法律援助管理機(jī)構(gòu)的變化表明英國政府加強(qiáng)對法律援助事務(wù)控制的傾向，這也為以后試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

1999年《獲得司法公正法》（Access to Justice Act）是對英國法律援助影響最為深遠(yuǎn)的一部立法，擁護(hù)者和批評者都將這部法律描述為“50年來法律服務(wù)的最大革新”和“改變了法律格局”，因本法導(dǎo)致的刑事法律援助提供模式的變化引起了激烈的論戰(zhàn)。[2](p394)根據(jù)該法，法律服務(wù)委員會取代法律援助委員會負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士兩地建立、發(fā)展和管理刑事辯護(hù)服務(wù)，并首次允許法律服務(wù)委員會或其它機(jī)構(gòu)直接雇用律師向公眾提供法律援助服務(wù)，可以說，該法是英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)最為重要的法律基礎(chǔ)。

（二）英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的現(xiàn)實根據(jù)。

英國不斷修訂關(guān)于法律援助的立法是社會發(fā)展的反映，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)也是當(dāng)時社會的客觀需求，至1990年代，英國刑事法律援助領(lǐng)域需要解決如下問題。

首先，解決私人律師人數(shù)的不足。長期以來，英國刑事法律援助主要通過合同制度實施，但在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，合同制度存在招募不到律師的困境，因此，這些地區(qū)設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室有助于解決私人律師不足的問題。事實上，當(dāng)初英格蘭與威爾士兩地并沒有考慮在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，因為農(nóng)村地區(qū)可能沒有充足的案源，因而設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室的成本會更高，但最終還是決定在切爾滕納姆鎮(zhèn)（Cheltenham）設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，該鎮(zhèn)位于廣大農(nóng)村腹地，因當(dāng)?shù)匾患逸^大的律師事務(wù)所關(guān)閉而導(dǎo)致辯護(hù)服務(wù)的空白。同樣，蘇格蘭也在一些人口稀少且私人律師缺乏的地區(qū)設(shè)立公設(shè)辯護(hù)律師辦公室，如在因弗內(nèi)斯（Inverness）與柯克沃爾（Kirkwall）兩地設(shè)立公設(shè)辯護(hù)律師辦公室，就是為了解決蘇格蘭高地與北部島嶼地區(qū)極少或者沒有刑事辯護(hù)律師的問題。

其次，提高刑事辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量。與很多國家一樣，英國刑事法律援助也存在辯護(hù)質(zhì)量參差不齊的問題，由此損害到被告（包括犯罪嫌疑人，下同）的權(quán)利。1998年工黨政府白皮書“現(xiàn)代正義”（Modernising Justice）首次宣布建立公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)計劃的設(shè)想，該文指出，來自于其他國家的經(jīng)驗證明，領(lǐng)薪辯護(hù)人（salaried defenders）在經(jīng)費(fèi)充足的前提下，較之私人執(zhí)業(yè)律師更具成本效益，以及提供更好的服務(wù)。[3](p1)可見，英國政府試圖建立公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)為被告提供稱職的辯護(hù)服務(wù)。

再次，控制刑事法律援助成本。二戰(zhàn)后，刑事法律援助成為英國政府的一項基本義務(wù)，法律援助成本的持續(xù)上升給英國政府造成了巨大的財政壓力，尤其至1990年代，高昂的法律援助成本使英國政府不得不認(rèn)真考慮采取相應(yīng)的改革措施。②1995至1996年度，英格蘭和威爾士法律援助費(fèi)用高達(dá)14億英鎊，是5年前的兩倍。參見岳禮玲：《英國刑事法律援助面臨改革》，載《中國律師》1997年第8期。因此，英國政府是公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的積極推動者，它是該方案的受益者之一，③筆者以為，就公設(shè)辯護(hù)人制度正當(dāng)性而言，其最大受益者應(yīng)為被告，保證辯護(hù)質(zhì)量是其首要價值目標(biāo)，控制成本居次要地位?！拌b于政府在法律服務(wù)成本方面缺乏控制，其在公設(shè)辯護(hù)人項目試行中的收益不會令人感到奇怪?！盵4](p1)當(dāng)然，從另一個角度上看，英國政府持續(xù)增加法律援助的投入，也體現(xiàn)出了對本國公民律師辯護(hù)權(quán)的重視。

最后，加強(qiáng)對刑事法律援助事務(wù)的控制。英國政府建立公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)也意在加強(qiáng)對刑事法律援助事務(wù)的控制，即建立一種受控制的辯護(hù)服務(wù)體制，法律援助管理機(jī)構(gòu)的變更便是很好的佐證，《法律援助法》規(guī)定法律援助的管理機(jī)構(gòu)由律師行業(yè)自律性組織改變?yōu)榉钦矙C(jī)構(gòu)，根據(jù)《獲得司法公正法》成立的法律服務(wù)委員會管理的事項又要比法律援助委員會“明顯寬泛得多”。公設(shè)辯護(hù)人由法律援助委員會直接雇用，因而英國政府通過公設(shè)辯護(hù)人制度可以加強(qiáng)對刑事法律援助的控制，其目的在于控制成本和保證辯護(hù)質(zhì)量。

綜上，由于面臨合同制度在某些偏遠(yuǎn)地區(qū)招募不到私人律師以及不能有效控制法律援助成本等現(xiàn)實問題，改革勢在必行，英國政府試圖通過引入公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)，豐富本國的刑事法律援助提供模式，以解決上述問題。

二、英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的成效考察

蘇格蘭是英國最早試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的地區(qū)，某種程度上是因為蘇格蘭政府承受了更為昂貴的刑事法律援助開支，④1997年的一份研究顯示，蘇格蘭人均支出超過英格蘭和威爾士的1.5倍，是荷蘭的9倍以上。因法律援助開支的困擾，導(dǎo)致人們周期性地進(jìn)行公設(shè)辯護(hù)人的討論。參見Tamara Goriely.Evaluating the Scottish Public Defence Solicitors’Office.Journal of Law and Society，2003，（1）.所以他們率先進(jìn)行改革。1986年《法律援助（蘇格蘭）法》[Legal Aid（Scotland）Act]規(guī)定了蘇格蘭試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的方案與要求，蘇格蘭法律援助委員會有權(quán)直接雇用律師提供刑事法律援助，以檢驗此種方案的可行性，前五年為試驗階段，雇用六名律師，司法部長在辦公室試行后三年內(nèi)向蘇格蘭議會提交可行性研究報告。⑤參見Legal Aid(Scotland)Act 1986,section 28A:(1);28A:(2);28A:(10).因此，為了考察領(lǐng)薪律師是否比逐案收費(fèi)的私人執(zhí)業(yè)律師模式更具成本效益，1998年10月1日，蘇格蘭公設(shè)辯護(hù)律師辦公室（Scottish Public Defender Solicitors'Office）設(shè)立于愛丁堡（Edinburgh）。自此，英國首家公設(shè)辯護(hù)人辦公室成立，這對英國傳統(tǒng)上由私人律師提供刑事法律援助而言是一次重大革新，此后，蘇格蘭政府又陸續(xù)設(shè)立多家公設(shè)辯護(hù)律師辦公室。①2004年，格拉斯哥、因弗內(nèi)斯設(shè)立辦公室；2007年，柯克沃爾、鄧迪（Dundee）、福爾柯克（Falkirk）、艾爾（Ayr）設(shè)立辦公室。2001年起，英格蘭與威爾士兩地也開始試點(diǎn)公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)，并先后設(shè)立八家公設(shè)辯護(hù)人辦公室，有的辦公室設(shè)置在人口稠密的城市，有的辦公室設(shè)置在人口較少的城鎮(zhèn)。②2001年至2003年，利物浦、米德爾斯布勒（Middlesbrough）、斯旺西、伯明翰、切爾滕納姆、龐特普里斯（Pontypridd）、切斯特（Chester）、達(dá)林頓（Darlington）等地先后設(shè)立辦公室。

從實際運(yùn)作來看，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)取得了一定的成效，在蘇格蘭的試點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個方面：一是受理案件的數(shù)量呈逐年上升趨勢，公設(shè)辯護(hù)律師辦公室歷年受理案件的數(shù)量為：417件（1998-1999年）、1034件（1999-2000年）、1202件（2000-2001年）、1194件（2001-2002年）、1123件（2002-2003年）、1196件（2003-2004年）、1565件（2004-2005年）、1743件（2005-2006年）、1491件（2006-2007年）、1973件（2007-2008年）。③參見Scottish Government.Providing Criminal Legal Assistance by Means of Solicitors Directly Employed by the Scottish Legal Aid Board:A Report on the Progress of the Feasibility Study,2008.二是案件類型也從輕微犯罪案件擴(kuò)展至嚴(yán)重犯罪案件，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)由初期只處理警察局咨詢及治安法庭案件，轉(zhuǎn)變?yōu)樘幚泶罅壳楣?jié)重大且復(fù)雜的刑事法院案件。[5](p129)在與私人執(zhí)業(yè)律師的比較中，公設(shè)辯護(hù)律師辦公室也被認(rèn)為很有價值。2001年《愛丁堡公設(shè)辯護(hù)律師辦公室：一個獨(dú)立的評估》研究報告從成本效益、服務(wù)質(zhì)量、當(dāng)事人滿意度和對刑事司法制度效率的貢獻(xiàn)四個方面對公設(shè)辯護(hù)人與私人執(zhí)業(yè)律師比較后指出，二者存在許多共性，然而主要區(qū)別在于，公設(shè)辯護(hù)人傾向于在更早的程序階段解決案件，這有可能節(jié)約法律援助（也可以說是納稅人）的成本，但是，這也導(dǎo)致較少但明顯的定罪率的提高，當(dāng)事人可能因此感到公設(shè)辯護(hù)人的支持更少，沒有真正維護(hù)他們的權(quán)利。④參見Tamara Goriely.The Public Defence Solicitors’Office in Edinburgh:An Independent Evaluation,2001.

英格蘭與威爾士兩地公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)試行一年后，法律服務(wù)委員會公布的首個年度報告肯定了公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的積極作用，將其視為一種新的組織，執(zhí)行的是一種新型的、由公共資金支持的辯護(hù)服務(wù)提供模式，并肯定了公設(shè)辯護(hù)人的奉獻(xiàn)精神，該報告還指出，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的價值體現(xiàn)在提供優(yōu)質(zhì)辯護(hù)服務(wù)及其范例、促進(jìn)合同制度的完善與發(fā)展、提高有關(guān)部門對刑事辯護(hù)問題的正確認(rèn)識以及促進(jìn)刑事辯護(hù)服務(wù)全面發(fā)展等方面。⑤報告認(rèn)為公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的價值有：為公眾提供獨(dú)立、高質(zhì)量的辯護(hù)服務(wù)；提供辯護(hù)服務(wù)的優(yōu)秀范例；提高合同制私人律師執(zhí)業(yè)的基準(zhǔn)信息；提高有關(guān)部門對辯護(hù)問題的認(rèn)識水平；多了一個為辯護(hù)質(zhì)量低下地區(qū)提供高質(zhì)量辯護(hù)的選擇；招募、培訓(xùn)及發(fā)展能提供高質(zhì)量辯護(hù)的人；與私人律師分享經(jīng)驗，促進(jìn)辯護(hù)服務(wù)全面提高。參見Legal Services Commission.Public Defender Service Annual Report 2001/2002.對公設(shè)辯護(hù)人辦公室與所在地區(qū)私人刑事辯護(hù)律師事務(wù)所比較后，2007年《英格蘭與威爾士公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)評估》報告也指出，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)達(dá)到了通才的目標(biāo)，在可比范圍內(nèi)，能夠提供高質(zhì)量、與私人執(zhí)業(yè)者同等甚至某些方面更好的刑事辯護(hù)服務(wù)。[3](p279)

概言之，從蘇格蘭地區(qū)的運(yùn)作經(jīng)驗來看，公設(shè)辯護(hù)律師辦公室發(fā)揮了積極作用，這表現(xiàn)在所受理案件數(shù)量增多、案件類型不斷擴(kuò)展等方面，但是，公設(shè)辯護(hù)人強(qiáng)調(diào)案件的盡早解決，由此也引發(fā)了人們對其在保障被告權(quán)利方面的擔(dān)憂。從英格蘭與威爾士的運(yùn)作經(jīng)驗來看，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)作為一種新型法律服務(wù)提供模式，已被證明在保證辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量等方面的價值。⑥需說明的是，至2011年，只有切爾滕納姆、達(dá)林頓、龐特普里斯和斯旺西仍保留公設(shè)辯護(hù)人辦公室。筆者以為，辦公室數(shù)量減少的原因是多方面的，受私人律師提供法律服務(wù)傳統(tǒng)的影響，民眾對公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)心存顧慮，尚難主動尋求其幫助，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)試點(diǎn)初期利用率不高，運(yùn)作成本甚至高于私人律師模式。

三、英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的爭議及其反思

當(dāng)今刑事法律援助領(lǐng)域中，最富有爭議的議題是關(guān)于辯護(hù)服務(wù)提供模式的討論。現(xiàn)代律師制度發(fā)源于英國，其在13世紀(jì)出現(xiàn)了律師職業(yè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于其他西方國家。作為由私人律師提供法律服務(wù)悠久傳統(tǒng)的國家，英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)引發(fā)了激烈爭論，這場論戰(zhàn)最初發(fā)生在蘇格蘭，隨著《獲得司法公正法》準(zhǔn)許英格蘭和威爾士設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人，論戰(zhàn)又蔓延至這兩地。因此，當(dāng)英國政府采納公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)議案時，飽受議會內(nèi)外的批評，在一些人看來，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)議案顯得突如其來，英國“并不需要一個國家刑事辯護(hù)體系”，[2](p395)英國上議院（the House of Lords）曾兩次否決了《獲得司法公正法》關(guān)于領(lǐng)薪辯護(hù)服務(wù)的提案。Baroness Kennedy指出，公設(shè)辯護(hù)人制度在美國雖然體現(xiàn)出符合成本效益的價值，但在司法中關(guān)心的絕不應(yīng)該僅僅是成本，如果引進(jìn)該制度，她擔(dān)心會出現(xiàn)目前困擾美國的一些問題，諸如大量辯訴交易的涌現(xiàn)；年輕或能力欠缺的年老律師充任公設(shè)辯護(hù)人；公設(shè)辯護(hù)人代理超負(fù)荷的案件，導(dǎo)致辯護(hù)質(zhì)量下降；控辯雙方勾結(jié)以便快速結(jié)案等。⑦參見Official Report.House of Lords,14 December 1998;Vol.595,c.1157-58.事實上，私人律師對公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)的否定態(tài)度最為堅決，蘇格蘭試行公設(shè)辯護(hù)制度時，有律師指出，為了他的當(dāng)事人，將以個人名義無償工作，并盡最大努力破壞公設(shè)辯護(hù)人制度，因為該制度完全不利于他的利益，是瘋狂政府的主意，是在沒有任何真正事先考慮下做出的。[6](p87)筆者以為，律師界否定公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)主要基于如下兩點(diǎn)原因：

其一，私人律師基于自身利益反對建立公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)。二戰(zhàn)后，英國逐步建立起完備的刑事法律援助體系，國家為絕大多數(shù)被告提供法律援助，被告獲得法律援助是普遍現(xiàn)象，具體援助方案是國家購買私人律師的辯護(hù)服務(wù)，因此，實踐中不少私人律師主要以提供法律援助為生存方式，建立公設(shè)辯護(hù)人制度觸及到了這些律師的切身利益，他們反對公設(shè)辯護(hù)人制度不難理解。實質(zhì)上，在既定的刑事法律援助服務(wù)市場中，公設(shè)辯護(hù)人與私人律師必然是此消彼長的關(guān)系，他們之間存在利益沖突。顯然，私人律師不能接受公設(shè)辯護(hù)人打破他們長期壟斷刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)的格局，因為“長期以來，律師職業(yè)本身就反對采用領(lǐng)薪律師，并且一直為私人律師提供法律服務(wù)的壟斷性辯護(hù)，認(rèn)為通過對進(jìn)行職業(yè)訓(xùn)練和職業(yè)行為規(guī)則的規(guī)約，私人律師能夠很好地為客戶的利益服務(wù)?！盵2](p396)在私人律師看來，他們能夠為當(dāng)事人提供更好的辯護(hù)服務(wù)。

其二，私人律師基于職業(yè)傳統(tǒng)反對建立公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)?；诼蓭熉殬I(yè)自治與獨(dú)立的傳統(tǒng)，不少人質(zhì)疑公設(shè)辯護(hù)人的正當(dāng)性，因為如果把刑事訴訟視作國家與公民個人之間的一場對抗，那么公設(shè)辯護(hù)人受雇于國家又如何對抗國家？在他們看來，“固定一批律師事務(wù)所搞法律援助的辦法等于變相搞‘公職律師事務(wù)所’，勢必動搖幾百午來形成的‘律師獨(dú)立’的傳統(tǒng)?！盵7](p4)事實上，1980年蘇格蘭休斯委員會建議試行公設(shè)辯護(hù)人項目，并認(rèn)為“在世界上其它地方的運(yùn)作很成功”，并且“可能更加物有所值”，然而，蘇格蘭事務(wù)律師協(xié)會表示強(qiáng)烈反對，認(rèn)為公設(shè)辯護(hù)人將威脅到律師職業(yè)的獨(dú)立性，妨礙當(dāng)事人和律師的正常關(guān)系，亦不會被公眾所接受。[6](p85)顯然，在很多人看來，公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)“威脅到辯護(hù)律師的獨(dú)立性以及私人執(zhí)業(yè)的未來”。[4](p1)

對很多英國公民而言，公設(shè)辯護(hù)人作為國家雇用的領(lǐng)薪律師是史無前例的創(chuàng)舉，它沖擊了人們對律師的傳統(tǒng)看法，雖然有研究指出公設(shè)辯護(hù)人的辯護(hù)質(zhì)量并不輸于私人執(zhí)業(yè)律師，但它在美國實踐中出現(xiàn)的一些弊端仍使很多人對其心存疑議，正如德里克·奧布賴恩（Derek O'Brien）等學(xué)者認(rèn)為的，如果能夠從其他司法轄區(qū)接受教訓(xùn)，并且管理得當(dāng)，就成本效益、案件結(jié)果、當(dāng)事人滿意度三個方面而言，國家雇用的律師具有提供與私人律師的服務(wù)相當(dāng)?shù)哪芰?；然而，美國一些地區(qū)的經(jīng)驗同樣表明，如果管理不當(dāng)，提供的服務(wù)也有可能相當(dāng)?shù)土印2](p411)筆者以為，對公設(shè)辯護(hù)人最大質(zhì)疑在于他們與傳統(tǒng)私人律師職業(yè)相悖，律師的職業(yè)屬性是自治與獨(dú)立，相比私人律師，公設(shè)辯護(hù)人的經(jīng)費(fèi)與管理都受控于國家，因此易受政治權(quán)力的干涉，“就人類天性之一般而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”。[8](p396)因此，公設(shè)辯護(hù)人受雇于國家如何保持獨(dú)立地位？然而，從另一角度來說，正因為公設(shè)辯護(hù)人擁有固定薪水，從而能夠獲得良好的身份保障，他們才不會像私人律師那樣受利益驅(qū)動的影響，因而比私人律師更能保持獨(dú)立性。對此，《英格蘭與威爾士公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)評估》報告指出，很多公設(shè)辯護(hù)人認(rèn)為他們處理案件的獨(dú)立性更強(qiáng)，因為他們的工作“并非為了利潤”（not-for-profit）。①有受訪公設(shè)辯護(hù)人認(rèn)為：“因為沒有利潤刺激，就沒有除了為當(dāng)事人更好地工作之外的其他壓力”，還有公設(shè)辯護(hù)人認(rèn)為：“唯一能夠指導(dǎo)我們的是當(dāng)事人的利益，沒有任何人對我們處理問題的方式施加壓力”。參見Lee Bridges,Ed Cape,Paul Fenn,Anona Mitchell,Richard Moorhead,Avrom Sherr.Evaluation of the Public Defender Service in England and Wales.The Stationery Office,2007,p279.其實，法院體系的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)同樣來自于國家財政撥款，但是，并非所有國家的法院與法官都不具有獨(dú)立性，一些法治化程度較高的國家實現(xiàn)了司法的獨(dú)立運(yùn)作，因此，即便經(jīng)費(fèi)由國家財政支持的組織或機(jī)構(gòu)，也并不意味著獨(dú)立性的喪失，能否獨(dú)立運(yùn)作取決于外部法治環(huán)境等“地方性”因素。

總之，英國是當(dāng)今世界刑事法律援助制度較為成熟的國家，但仍不斷進(jìn)行刑事法律援助提供模式的革新，實屬難能可貴。在筆者看來，英國試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)并非取代以合同制度為主要方案的私人律師模式，而是將其作為刑事法律援助體系的有益補(bǔ)充，以形成私人律師與公設(shè)辯護(hù)人合作與良性競爭的格局，從而實現(xiàn)保證辯護(hù)服務(wù)質(zhì)量與控制法律援助成本的雙重目標(biāo)。其實，構(gòu)建多元化的刑事法律援助提供模式也是英國政府的基本立場。1998年英國政府白皮書便指出，從長遠(yuǎn)角度看，私人律師與專職領(lǐng)薪律師相結(jié)合的混合制度將被證明是最好的途徑，這將使納稅人的繳稅更加物有所值，這兩種制度能夠取長補(bǔ)短并互相競爭，專職領(lǐng)薪律師服務(wù)的成本將提供一個可以評估私人律師收費(fèi)是否合理的基準(zhǔn)，也具有填補(bǔ)制度空白的靈活性。[3](p1)

四、余論：我國多元化刑事法律援助提供模式的構(gòu)建

律師辯護(hù)權(quán)是每一位公民享有的憲法性權(quán)利，履行刑事法律援助義務(wù)也是任何一個現(xiàn)代國家對公民的法治承諾，當(dāng)今，刑事法律援助已由“慈善行為”轉(zhuǎn)向“國家義務(wù)”，同時，公民的律師辯護(hù)權(quán)也由“普遍辯護(hù)”向“有效辯護(hù)”發(fā)展，因此，刑事法律援助提供模式在很多國家得到不斷的創(chuàng)新發(fā)展以滿足社會發(fā)展的需求。近些年來，我國刑事法律援助取得了巨大的成就，目前主要通過指派社會律師以及法律援助中心專職律師實施法律援助。然而，我國刑事司法實踐中長期存在律師辯護(hù)率低下和辯護(hù)質(zhì)量不佳的問題，我國刑事法律援助提供模式相對單一是導(dǎo)致這一問題的重要原因，顯然，辯護(hù)權(quán)不彰的司法積弊不利于刑事訴訟的現(xiàn)代化。再者，根據(jù)新《刑事訴訟法》第34條的規(guī)定，刑事法律援助的適用程序由偵查階段延伸至偵查及起訴階段，適用的案件類型增加了犯罪嫌疑人、被告人是精神病人或者可能被判處無期徒刑的情形，我國刑事法律援助案件數(shù)量未來將不可避免的增加，因此，彰顯新《刑事訴訟法》權(quán)利保障品質(zhì)的法律援助條款在司法實踐中的實施效果備受關(guān)注。在刑事訴訟活動中，如果辯護(hù)功能不彰，新《刑事訴訟法》關(guān)于法律援助條款的“法良意美”恐被虛置，其作為“被告人權(quán)利大憲章”的價值也將大打折扣。故此，英國通過試行公設(shè)辯護(hù)人服務(wù)，構(gòu)建私人律師與公設(shè)辯護(hù)人“多元并存”的刑事法律援助提供模式值得我們借鑒。

事實上，美國貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中也存在三種主要的辯護(hù)服務(wù)方案，即指定律師制度（assigned counsel system）、合同制度（contract system）與公設(shè)辯護(hù)人制度，前兩種方案為私人律師模式，基本特征是國家購買私人律師的法律服務(wù)，私人律師具體為貧困被告提供辯護(hù)服務(wù)，上述三種方案在美國大多數(shù)司法轄區(qū)內(nèi)是并行的。目前，公設(shè)辯護(hù)人制度在美國貧困者辯護(hù)服務(wù)體系中占據(jù)重要的地位，發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，①1999年，美國100個人口最多的縣受理貧困被告案件總數(shù)為近420萬件，公設(shè)辯護(hù)人方案、指定律師制度和合同制度受理的案件數(shù)分別為350萬件（占82%）、62萬件（占15%）和14萬件（占3%）。參見Carol J.DeFrances＆Marika F.X.Litras. Indigent Defense Services in Large Counties，1999.美國也是當(dāng)今世界公設(shè)辯護(hù)人制度運(yùn)作歷史最為悠久、發(fā)展最為成熟的國家。其實，我國早在1928年刑事訴訟法中也有公設(shè)辯護(hù)人之規(guī)定，公設(shè)辯護(hù)人制度仍施行于我國臺灣地區(qū)。在臺灣地區(qū)，公設(shè)辯護(hù)人置于法院體系，專職為強(qiáng)制辯護(hù)②有關(guān)內(nèi)容請參見吳羽：《臺灣地區(qū)強(qiáng)制辯護(hù)制度述評》，載《法治研究》2011年第11期。案件中的被告人提供辯護(hù)服務(wù)，目前，臺灣地區(qū)刑事法律援助領(lǐng)域形成了公設(shè)辯護(hù)人制度、“法律扶助基金會”律師扶助與義務(wù)辯護(hù)律師的“多元并存”格局。雖然公設(shè)辯護(hù)人制度在英國、美國以及我國臺灣地區(qū)具有一定差異，但總體上說，公設(shè)辯護(hù)人制度是指以國家設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)為組織形態(tài)，通過公設(shè)辯護(hù)人辦公室的形式，雇用全職公設(shè)辯護(hù)人為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)服務(wù)的制度體系。筆者以為，我們應(yīng)當(dāng)從兩個角度來理解公設(shè)辯護(hù)人，一方面，公設(shè)辯護(hù)人的“公設(shè)”代表其結(jié)構(gòu)或形式安排，即公設(shè)辯護(hù)人屬于公職人員，他們與法官、檢察官處同等地位，都是國家工作人員；他們將獲得與法官、檢察官相同的待遇，諸如穩(wěn)定的薪水、合理的晉升途徑、長期有效的法律培訓(xùn)等，“公設(shè)”的安排給予公設(shè)辯護(hù)人身份及執(zhí)業(yè)保障，使他們可以安心從事刑事辯護(hù)服務(wù)，而非因受雇于國家喪失應(yīng)有的獨(dú)立性。另一方面，公設(shè)辯護(hù)人的“辯護(hù)人”體現(xiàn)其基本功能，即公設(shè)辯護(hù)人的基本屬性是辯護(hù)律師，他們應(yīng)首先遵守律師職業(yè)倫理，而非公務(wù)人員的行為規(guī)范，他們以專職從事刑事辯護(hù)服務(wù)為其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，因而他們往往精通刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)，甚至為“刑辯專家”。因此，公設(shè)辯護(hù)人的“公設(shè)”身份是形式，“辯護(hù)人”身份才是本質(zhì)，“公設(shè)”身份服務(wù)于“辯護(hù)人”身份?？梢姡话愣?，在刑事法律援助領(lǐng)域中，與私人律師相比，公設(shè)辯護(hù)人具有公職性、領(lǐng)薪性、專業(yè)性、專職性、全職性等特征，這有利于他們提供稱職的辯護(hù)服務(wù)，同時這也是公設(shè)辯護(hù)人制度最為重要的制度優(yōu)勢。

在筆者看來，我國建構(gòu)社會律師與公設(shè)辯護(hù)人“多元并存”的刑事法律援助提供模式，并非否定我們已取得的成功經(jīng)驗，而是希望各模式之間能夠形成優(yōu)勢互補(bǔ)、良性競爭的格局。一方面，我國建構(gòu)完善且富有成效的多元化刑事法律援助提供模式對被告的權(quán)利保障意義深遠(yuǎn)。事實表明，僅通過以社會律師為主的刑事法律援助提供模式無法適應(yīng)我國幅員遼闊、社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國情，據(jù)報道，至2010年，我國近3000個縣中，仍有210個縣沒有律師。多元化模式可以滿足不同層面群體對律師辯護(hù)權(quán)的需求，③我們可以在尚無社會律師的縣設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室，以解決當(dāng)?shù)孛癖妼β蓭熮q護(hù)權(quán)的需求。從而提高律師辯護(hù)率與辯護(hù)質(zhì)量，并最終促進(jìn)司法公正。另一方面，我國建構(gòu)完善且富有成效的多元化刑事法律援助提供模式對國家也具有積極的意義。其一，公設(shè)辯護(hù)人辦公室是國家設(shè)立的公共性機(jī)構(gòu)，其可以作為國家及時且準(zhǔn)確了解刑事司法狀況的有效平臺，從而為國家提高整體刑事辯護(hù)水平提供第一手資料；其二，國家建立公設(shè)辯護(hù)人制度體現(xiàn)了對貧困者的關(guān)懷，而且作為公職人員的公設(shè)辯護(hù)人，還有助于緩解刑事司法中公權(quán)與私權(quán)的緊張關(guān)系，具有促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實意義。當(dāng)然，公設(shè)辯護(hù)人制度能否獨(dú)立運(yùn)作，發(fā)揮其應(yīng)有的辯護(hù)功能，有賴于相關(guān)的政治體制、司法制度、社會文化傳統(tǒng)等“地方性”因素。因此，我們應(yīng)審慎地分析、論證公設(shè)辯護(hù)人制度建構(gòu)的必要性與可行性，避免出現(xiàn)“南橘北枳”的結(jié)果，唯此，多元化刑事法律援助提供模式的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢才能夠?qū)崿F(xiàn)。

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責(zé)任編輯勞志強(qiáng)

DF73

：A

：1003-8477（2013）07-0142-05

吳羽（1977—），男，華東政法大學(xué)博士后，華東政法大學(xué)綜治院研究人員，法學(xué)博士。

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“公設(shè)辯護(hù)人制度研究”（11AFX013）的階段性研究成果。