論社會公眾民主決策權(quán)利的發(fā)展

方世榮，譚冰霖

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢 430073）

法律園地

論社會公眾民主決策權(quán)利的發(fā)展

方世榮，譚冰霖

（中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北武漢 430073）

建立健全充分聽取和吸納民意的決策機制，需要充分賦予公眾民主決策的權(quán)利。我國立法目前對公眾參與行政決策還只是在單一草擬環(huán)節(jié)賦予單一建議權(quán)的權(quán)利配置模式，這既不能保證行政主體在決策的全過程廣泛聽取民意，也難以促使決策的結(jié)果有效吸納民意。對此，應當有針對性地發(fā)展公眾民主決策的權(quán)利。在廣度上，要拓寬公眾決策建議權(quán)的行使范圍，使之在行政決策過程的各個環(huán)節(jié)都能充分運用；在強度上，應在賦予公眾決策建議權(quán)的同時擴充其他民主權(quán)利，以增強公眾權(quán)利對行政主體決策民主化的約束力。

行政決策；決策機制；權(quán)利發(fā)展；聽取吸納民意

隨著我國社會主義民主政治的發(fā)展，決策的民主化已成為一個普遍要求。黨的十八大報告明確提出要“健全決策機制和程序”，強調(diào)“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”，[1](p20)為此，建立健全“充分聽取民意”的決策機制是一個需要深入研究的課題。本文試就在行政決策中發(fā)展公眾的權(quán)利提出一些思考，以期有助于健全充分聽取和吸納民意的行政決策機制。

一、現(xiàn)行行政決策機制中公眾權(quán)利的缺失

在我國，社會公眾目前已有權(quán)參與行政決策，但這主要只限于對行政主體的決策方案提出意見和建議的權(quán)利。按照現(xiàn)行立法的普遍規(guī)定，公眾在行政決策的起草環(huán)節(jié)，有權(quán)通過聽證會等形式發(fā)表對決策方案的意見和建議。如《價格法》規(guī)定，政府的價格決策在擬定調(diào)價方案時應當舉行聽證會征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，至于在價格決策的其他環(huán)節(jié)，尚沒有對公眾相關(guān)權(quán)利的規(guī)定。與《價格法》類似，在《大連市重大行政決策聽證辦法》、《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》等有關(guān)行政決策的大量地方立法中，對公眾參與行政決策權(quán)利的規(guī)定也基本如此。當然，我國也有個別法律規(guī)定了公民除決策起草環(huán)節(jié)的建議權(quán)之外的其他權(quán)利，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，村莊規(guī)劃在編制環(huán)節(jié)上，村民會議或者村民代表會議具有審議同意的權(quán)利。但這類規(guī)定極為少見，并不具有普遍性。從整體上講，我國目前對公眾參與行政決策，基本上還是一種在單一環(huán)節(jié)上賦予單一權(quán)利的權(quán)利配置模式，這將導致產(chǎn)生兩個方面的問題：

第一，公眾對決策的建議、意見權(quán)在行使范圍上十分有限，難以保證行政主體在整體的行政決策過程中廣泛聽取公眾的建議、意見。公眾在決策草擬這一環(huán)節(jié)提出自己的意見、建議，只能針對已經(jīng)形成的決策草案，卻不能對決策的立項啟動、評估、調(diào)整等表達意見和訴求，甚至可能對這類重要的決策事項一無所知，導致行政決策全過程不能充分聽取民意。這類現(xiàn)象在行政決策的實踐中已有明顯反映。如2011年達州市發(fā)改委啟動對公交車票價調(diào)整的決策，公告召開“達州市城區(qū)公交車票價調(diào)整聽證會”，其所提出的兩個價格調(diào)整方案均為不同路線和不同幅度的漲價方案。市民們對此紛紛表示不滿，并質(zhì)疑政府作出漲價決策立項的單方性：“漲就是了，還聽證干啥？”。[2]該事例反映出公眾決策建議權(quán)在行使范圍上的局限：即對于政府漲價決策的立項過程公眾是沒有發(fā)言權(quán)的，只能在已確定立項的事后，僅僅就政府如何漲、漲多少的既定方案框架之內(nèi)提出意見或建議，這樣所形成的決策有可能在起點和基本方向上就是背離了公眾意愿的。其原因就在于公眾未具有事先對決策立項及立項內(nèi)容提出意見和建議（如降價的決策立項）的權(quán)利。

第二，公眾的決策建議權(quán)不僅行使范圍受限，而且約束功能較弱，難以有效促使行政主體采納公眾提出的合理意見和建議。公眾的建議權(quán)在性質(zhì)上屬于表達權(quán)范疇，偏重于表達上的自由，這種權(quán)利在行政主體的對應義務上，只能要求準予充分表達，要求認真傾聽表達，要求容忍不同的意見等，卻不能促使行政主體必須接受和采納。行政主體對自由表達的意見、建議可以自由取舍，決定了建議權(quán)對影響行政主體決策缺乏足夠的制約能量。由此，對公眾參與行政決策只賦予單一的建議權(quán)，是難以有效保障行政主體決策時充分吸納民意的。從現(xiàn)實情況來看，這類現(xiàn)象時有發(fā)生。如2008年廣州市擬對污水處理收費標準作出適當調(diào)整的決策，在決策起草過程中召開了聽證會等聽取意見的形式，但據(jù)廣州社情民意研究中心事后跟蹤調(diào)查的結(jié)果，有六成被訪者認為聽證會已是流于形式或成為“聽令”的擺設(shè)。聽證會后通過的調(diào)價133%的草案并沒有被社會廣泛接受，且有較大反差：仍有五成五的受訪市民不贊成該方案，而且，不清楚調(diào)高收費理由的市民超過七成多。[3]這清楚地說明公眾在聽證會上表達的意見、建議對行政主體的約束力十分有限，公眾有可以“說”的權(quán)利，但行政主體并無應當“取”的義務。

綜上，現(xiàn)有的公眾決策建議權(quán)賦予及運行存在缺乏實效的不足，既不能保障行政主體在決策的全過程廣泛聽取民意，也難以保障決策的結(jié)果充分吸納民意，必須改進完善。權(quán)利是“法律所保障或允許的能夠做出一定行為的尺度，是權(quán)利主體能夠做出或不做出一定行為，以及要求他人相應地做出或不做出一定行為的許可與保障”[4](p109)，具體到行政決策中，公眾參與行政決策權(quán)利的配置程度決定了行政主體履行對應義務的程度，進而能形成對行政主體聽取、吸納民意的不同約束力。換言之，建立充分聽取和吸納民意的決策機制要取決于充分配置公眾民主決策的權(quán)利?；诖?，在改進思路上，應當有針對性地從廣度和強度兩個層面來發(fā)展公眾在行政決策中的民主權(quán)利。

二、拓寬公眾決策建議權(quán)行使范圍的廣度

“每一個實際存在的行政行為，都呈現(xiàn)為一種時間上的持續(xù)過程；都包含若干的程序環(huán)節(jié)和發(fā)展階段”。[5](p68)行政決策作為行政行為的一種，從過程來觀察，實際上是由若干功能性環(huán)節(jié)構(gòu)成的有機整體。有關(guān)行政決策過程所包含的環(huán)節(jié)現(xiàn)尚無統(tǒng)一性規(guī)定，但在許多地方立法中已有經(jīng)驗總結(jié)和基本劃分。如《天津市人民政府重大事項決策程序規(guī)則》根據(jù)工作實踐，確定了“重大事項決策建議的提出”、“重大事項決策方案的擬定”、“重大事項決策的決定”、“重大事項決策決定的執(zhí)行和調(diào)整”等四個過程，并各以專章作出了具體規(guī)定?！赌蠈幨姓卮笮姓Q策程序規(guī)定》則將其劃分為“調(diào)查研究”、“風險評估”、“聽取意見”、“合法性審查和集體決定”、“決策監(jiān)督檢查”等五個環(huán)節(jié)?？傮w上講，這些過程或環(huán)節(jié)的設(shè)定大體相同。根據(jù)行政決策從啟動到最后完結(jié)的流程，可以歸納出一般有以下幾項必不可少的環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)對最終決策結(jié)果的達成各有其功能：

（1）啟動環(huán)節(jié)，也有的地方立法稱之為“決策準備”。該環(huán)節(jié)的功能是提出行政決策的立項以啟動決策程序。（2）風險評估環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的功能是論證決策的必要性、可行性和科學性等，并就立項在財政經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、環(huán)境生態(tài)以及法律后果等方面的風險作出評估，評估結(jié)果要作為是否立項的重要參考或依據(jù)。（3）草擬環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的功能是確定決策草案，具體內(nèi)容包括提出備選方案，通過聽證會等形式征求意見，并修改、完善后形成決策草案。（4）審定環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的功能是審議決策草案并作出決定。具體內(nèi)容如對草案內(nèi)容進行合法性審查，經(jīng)集體審議后形成通過、不予通過、修改、擱置等決定。（5）實施的評估和調(diào)整環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)的主要功能是已通過的決策付諸實施后，對實施效果進行評估、檢查，并針對所發(fā)現(xiàn)的問題作出相應調(diào)整，以完善決策的內(nèi)容。具體內(nèi)容如：對決策的實施情況進行調(diào)查、評估和反饋問題，并針對問題進一步調(diào)整決策內(nèi)容等。

以上諸項環(huán)節(jié)在行政決策過程中承擔著不同的階段性任務，分別對行政決策的最后形成發(fā)揮著不同的作用?；谛姓Q策全過程這些諸環(huán)節(jié)的相互連接性，行政主體在行政決策中聽取民意如果只是局限于決策的草擬環(huán)節(jié)，顯然就非常狹窄有限，其所達成的結(jié)果不可能全方位反映公眾的意愿及利益訴求。從保障行政決策廣泛、充分聽取民意來講，公眾應當在行政決策過程的各個環(huán)節(jié)都能行使提出建議、意見的權(quán)利，這就需要擴展目前建議權(quán)的行使范圍，使之在啟動環(huán)節(jié)、風險評估環(huán)節(jié)、草擬環(huán)節(jié)、審定環(huán)節(jié)以及實施的評估和調(diào)整等各環(huán)節(jié)都得以充分行使。

在啟動環(huán)節(jié)上，決策的立項對決策過程具有前提作用，它能確定整個行政決策的基本走向和范圍限度。因而在這一環(huán)節(jié)賦予公眾提出立項的建議權(quán)是十分重要的，它可以使公眾內(nèi)心真正關(guān)注、期待的公共事項訴求進入決策議程，而不是僅由行政主體以單方意志和需要來決定立項，以保證行政決策在啟動上就符合民意。這正如有學者所指出的：“設(shè)置議程的權(quán)利往往比參與討論的權(quán)利更為重要，因為議程如何設(shè)置在很大程度上已經(jīng)事先限定了討論的開展方式。”[6](p11)目前我國有的地方立法已賦予公眾提出決策立項建議的權(quán)利，使公眾的建議權(quán)行使前移到行政決策的啟動環(huán)節(jié)，這是值得肯定和推崇的。如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第10條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以通過省政府有關(guān)部門向省政府提出建議。但這類規(guī)定還比較少見，更多的法律、法規(guī)和規(guī)章并沒有作出普遍性規(guī)定，今后應當通過國家層面的立法來全面確立公眾對決策立項的建議權(quán)。

在風險評估環(huán)節(jié)上，風險評估能對決策項目發(fā)揮“過濾”作用，它通過對各種決策風險進行綜合研判，將一些可能侵害公眾切身利益、長遠利益的不可行、不合理、不科學的擬決策事項加以剔除，這同樣要充分聽取民意。從現(xiàn)行立法來看，在此環(huán)節(jié)上通常只規(guī)定專家具有風險評估權(quán)，卻不規(guī)定公眾對風險評估有提出建議、意見的權(quán)利，①如《南寧市政府重大行政決策程序規(guī)定》僅在第11條規(guī)定：“專業(yè)性較強的決策事項的風險評估可以委托有關(guān)專家、專門研究機構(gòu)、專業(yè)服務機構(gòu)或者其他組織進行”，卻沒有規(guī)定公眾對風險評估有提出意見和建議的權(quán)利。這在風險評估的民主性上是有缺失的。人們通常有一種認識誤區(qū)，即風險評估是專業(yè)性、技術(shù)性極強的專門工作，因而是專家們的專屬領(lǐng)地，普通公民無需染指。事實上，風險評估單一依賴專家有其局限性。其一，專家自身不能形成對自身立場及價值中立的約束機制，它需要廣大社會公眾來發(fā)揮監(jiān)督作用。專家知識運用的正當性在于其獨立的事實判斷，但“如果缺乏有效的機制阻止專家知識越出事實領(lǐng)域，專家可能會以自己的價值判斷代替大眾的價值判斷”，[7](p120)在目前主要由行政主體聘請專家進行風險評估的政府主導體制下，易于導致“專家與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，有些咨詢機構(gòu)實際上就是政府的‘后花園’?！盵8](p52)如果沒有社會公眾參與對風險評估過程的必要監(jiān)督，專家們價值中立的天平就可能會向行政主體的立場和意圖傾斜。其二，專家個體知識也是有限的。當然，不能否認專家們都因其專業(yè)知識和專門技能而具有權(quán)威性，但一項行政決策往往涉及諸多知識領(lǐng)域，專家基于自身專門領(lǐng)域的相關(guān)知識進行風險評估，在當今知識爆炸的時代也難免百密一疏，這就需要充分開發(fā)社會公眾中蘊藏的廣泛民智來彌補。鼓勵和支持公眾（包括社會上未被行政主體聘請的其他同行專家）對決策的風險評估工作提出各種建議和意見，可以協(xié)同專家們進一步提高對決策風險評估的全面性和精準性。從決策風險評估的實踐進行觀察，僅依賴專家評估也確有教訓值得總結(jié)。如2002年底深港西部通道接線工程通過了環(huán)境影響評價，根據(jù)專家的環(huán)評報告，工程的污染規(guī)格完全符合國家2級排放標準。但沿線居民仍有“專家是政府請的，必然會尊重政府的意思”的擔憂，出于對工程廢氣排放危害自身健康的防范，沿線居民在收集大量相關(guān)信息的基礎(chǔ)上自行進行了計算，結(jié)果顯示空氣污染超標19.64倍，與專家的環(huán)評報告有很大差距。據(jù)此，沿線居民就空氣污染是否超標與政府展開了長達數(shù)年的抗爭。最后政府聘請的專家“終于承認居民的計算沒有錯誤，并承認自己的計算機程序有誤”。[9]這一環(huán)評事件體現(xiàn)了公眾對專家價值中立實施廣泛社會監(jiān)督的必要性，并說明單純的專家評估也可能出現(xiàn)紕漏（當然不排除專家站在政府立場上做出了有傾向性的結(jié)論）。為此，公眾的建議權(quán)有必要擴展運用到行政決策的風險評估環(huán)節(jié)，具體可包括:（1）對風險評估專家人選的提名建議權(quán)，這項建議權(quán)旨在約束行政主體基于自身需要單方選擇評估專家，促使專家在評估中堅持立場及價值中立。（2）對風險評估內(nèi)容的建議權(quán)，即公眾有權(quán)對風險評估的具體內(nèi)容，如評估依據(jù)、評估指標體系、評估方法和程序等提出建議，其中合理的建議有利于幫助專家更全面、精確地評估決策風險，以得出正確的結(jié)論。（3）對風險評估結(jié)果認定的建議權(quán)，即評估結(jié)果公布后，公眾有權(quán)對專家作出的風險評估結(jié)果提出異議并建議重新評估或補充評估。如果公眾提出的異議證據(jù)和理由充分、建議合理，行政主體就應吸收，重新組織風險評估或者補充評估內(nèi)容。

在審定環(huán)節(jié)上，行政主體要對決策草案進行審議和作出決定。由于公眾在決策草案的草擬環(huán)節(jié)已經(jīng)具有并運用了建議權(quán)，其意見、建議已獲聽取，從節(jié)省行政成本和提高效率考慮，審議和決定階段一般無需再重復征求意見和建議。但這并不等于進入審定環(huán)節(jié)時公眾就沒有建議權(quán)，如有某種特殊必要，如決策草案在草擬環(huán)節(jié)聽取意見不充分，或者情況發(fā)生了新的變化等，進入審定環(huán)節(jié)之后也可以當面再專門聽取公眾代表的相關(guān)建議和意見，以保證決策審定的慎重。

在實施評估和調(diào)整環(huán)節(jié)上，公眾的建議權(quán)也應當?shù)玫匠浞中惺??！罢咭坏┩ㄟ^，重心就轉(zhuǎn)移到政策執(zhí)行上來”，[10](p157)行政決策在實施中常有因內(nèi)容瑕疵、疏漏或不完全符合客觀情況等而發(fā)生實施效果的問題，需要進行決策后實施情況的評估以及再次進行內(nèi)容調(diào)整。這種事后評估和再次調(diào)整過程，更需要充分聽取公眾的意見、建議。因為行政決策的實施結(jié)果如何，作為受決策結(jié)果直接影響的公眾，有著最實際的切身利益關(guān)聯(lián)和直觀感受，他們的評價在很大程度上會更客觀、準確，也有著期待改進原決策內(nèi)容的具體訴求。由此，在決策實施的評估和調(diào)整環(huán)節(jié)，必須保障公眾建議權(quán)的充分行使，以通過廣泛聽取公眾的意見來獲得客觀、真實的評價結(jié)果，進而可以在此基礎(chǔ)上科學、合理地調(diào)整決策內(nèi)容。

二、增加行政決策中公眾權(quán)利的強度

如前所述，公眾的建議權(quán)有其功能上的先天不足，難以有效促使和約束行政主體充分吸納民意，因此，僅在廣度上對決策過程的各環(huán)節(jié)配置建議權(quán)仍然不夠。在權(quán)利強度上，還有待增強公眾權(quán)利對行政主體決策的約束功能，這就需要在公眾建議權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步賦予功能更強、更具實效的其他民主權(quán)利，它們包括：

1.公眾對行政決策的提案權(quán)。此處的“提案權(quán)”是指公眾有權(quán)向行政主體提出自行擬定的決策方案。公眾對行政決策的提案權(quán)，是在原一般建議權(quán)基礎(chǔ)上的權(quán)利發(fā)展和提升，能充實建議權(quán)的功能強度，對行政主體決策產(chǎn)生更有效的影響。這是因為：第一，建議權(quán)在行使方式上一般具有分散性特點，即個體化現(xiàn)象較普遍，不易形成集中、統(tǒng)一的意見。同時，其所提的意見、建議在內(nèi)容上大都是表態(tài)（反對或贊成等）或置疑（指責決策中的問題等），論證較弱，不夠成熟，缺乏建設(shè)性。建議權(quán)的行使固然能夠反映樸素的民意，但卻難以集中共同意愿，也不方便行政主體直接采納。而提案權(quán)可以讓公眾在理性、科學認識的基礎(chǔ)上，經(jīng)研究、討論，共同或聯(lián)名提出論證較充分系統(tǒng)、內(nèi)容較成熟的決策方案，對行政決策具有較強的建設(shè)性。這種權(quán)利的行使減少了個體意愿的分散性，增加了公眾意愿的集中性和共同性，所傳遞的也不僅僅是民意，而且承載了大量的民智，方便并易于獲得行政主體采納。因此，提案權(quán)及其行使在實效上優(yōu)于一般的建議權(quán)。第二，行使建議權(quán)所提的意見、建議因不方便行政主體采納，客觀上就會催生、助長行政主體對建議、意見取舍的隨意性。而提案權(quán)的行使，通常是提供較完整的預選方案設(shè)計及其充分的根據(jù)和理由，這將形成與行政主體所提決策方案的客觀比較，如果公開這些不同的方案進行擇優(yōu)性的公平競爭，就能大大增強對行政主體取舍公眾意見隨意性的約束。

該項權(quán)利可以有廣泛的運用范圍，在行政決策的啟動環(huán)節(jié)、草擬環(huán)節(jié)和實施的評估、調(diào)整環(huán)節(jié)公眾都應有權(quán)提出提案，如在啟動環(huán)節(jié)公眾有權(quán)提出決策立項的提案，在草擬環(huán)節(jié)公眾有權(quán)提出決策事項的備選方案，在實施的評估、調(diào)整環(huán)節(jié)公眾有權(quán)針對決策實施的問題提出調(diào)整方案等等。

2.公眾對行政主體聽取采納建議意見的督促權(quán)。這里的“督促權(quán)”,是指公眾提出決策意見、建議后，有權(quán)督促行政主體及時處理和吸收。決策建議權(quán)雖能保障公眾自由表達意見、建議，但意見、建議的表達并不等于就能得到行政主體的及時處理，更不意味著公眾意愿、訴求能夠被行政決策積極吸收采納。為此，需要賦予公眾與建議權(quán)相配合的督促權(quán)，以增加建議權(quán)的權(quán)能強度，促使行政主體正確對待已表達的民意。督促權(quán)在行政決策的各個環(huán)節(jié)上均可發(fā)揮作用，在具體行使上，可以通過媒體、信函、電話等不同方式提出督促要求：（1）督促行政主體將公眾提出的意見加以歸納、整理并向社會公開，使社會公眾真實、全面了解行政主體征求到了哪些意見、建議，并理性判斷哪些意見、建議具有合理性、代表性等。同時，還可以促使行政主體認真處理公眾的意見和建議，防止行政主體對提出的意見和建議不予理睬或束之高閣。（2）督促行政主體必須采納合理的意見和建議。行政主體在決策結(jié)果上吸收采納民意中的合理內(nèi)容，應當是決策民主的一個基本要求，對此我國在許多地方立法中已經(jīng)得以確立。如《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《貴州省人民政府重大決策程序規(guī)定》等都明確要求：“決策起草部門應當充分考慮、采納聽證代表的合理意見”或“應當吸收、采納社會公眾提出的合理意見和建議”。在這些規(guī)定中，“合理”作為一個判斷準則可以約束行政主體單方取舍的恣意性，公眾有權(quán)據(jù)此督促行政主體采納有合法依據(jù)、有充分事實根據(jù)和科學根據(jù)、合乎道德情理以及絕大多數(shù)人的訴求。

3.公眾分享對行政決策結(jié)果的決定權(quán)。這是指在特定情況下，社會公眾有權(quán)與行政主體通過討論協(xié)商共同決定行政決策的結(jié)果。在一定意義上，這是公眾與行政主體共同決策的權(quán)利。社會轉(zhuǎn)型時期，多元利益并存的格局必然導致時有發(fā)生各種利益訴求之間的碰撞和沖突，這使得行政決策時不可避免地會面臨利益爭議。對此行政主體不宜簡單地采納某種意見、建議或由自己單方作出決定，否則將難以保證決策結(jié)果的廣泛可接受性，甚至還可能招致強烈抵制并引發(fā)嚴重的社會風險。這在決策實踐中已不乏前車之鑒。近年來所發(fā)生的典型事例如，2012年7月江蘇省啟東市政府為了經(jīng)濟發(fā)展，在未與公眾充分溝通的情況下決定上馬日本王子紙業(yè)集團設(shè)廠及排污設(shè)施項目。但廣大市民因擔心造紙污水致癌和污染漁場，舉行了大規(guī)模的示威和抗議，要求政府停止該項目，期間民眾還采取了一些過激行為。直到政府公告明確表示“如果廣大市民不同意，將停止在啟東實施”后事件才得以平息。[11]這里值得思考的問題是：對于一項嚴重影響廣大公眾的切身健康和環(huán)境利益的行政決策，與其因社會公眾在事后以引發(fā)極大社會風險后果的極端方式抗爭而被迫停止，何不如在事前以與社會公眾平等溝通、充分協(xié)商的有序方式而達成共識（包括決定該項目可以上馬或不能上馬）？它表明，對行政決策來講，公眾若缺乏必要的決定權(quán)不僅不能有效化解利益沖突，而且還會激化矛盾引發(fā)危險后果，因為公眾在缺乏維權(quán)的有效手段時，往往可能被迫采取非法定方式來抗爭。讓公眾對決策結(jié)果分享一定的決定權(quán)，則提供了一種合法、有序解決問題的手段。行政決策結(jié)果的社會可接受度是一個極重要的問題，政府必須獲得公眾較大的接受認度才能作出決策，而這種可接受度在根本上取決于與公眾進行充分的溝通商討。凡對意見分歧較大且公眾可接受性要求高的決策事項，必須讓公眾參與來共同行使決定權(quán)，通過社會公眾與行政主體之間互諒互讓、商討達成對行政決策結(jié)果的共識，以實現(xiàn)社會利益的最大化。公眾的這項權(quán)利可以使民意直接進入行政決策內(nèi)容并形成行政決策結(jié)果，因而在功能強度上遠超出了決策建議權(quán)，能有效約束行政決策體現(xiàn)民意。公眾所分享的決定權(quán)可以配置運用于行政決策的草擬和審定環(huán)節(jié)。在草擬環(huán)節(jié)，公眾可以通過面商、懇談甚至談判等形式，使公眾代表和行政主體就草案內(nèi)容進行充分討論，在合意的基礎(chǔ)上形成決策草案；在審定環(huán)節(jié)則可以由公眾代表參加相關(guān)的決策會議，與行政主體共同討論通過決策方案。當然，公眾分享決定權(quán)并不是針對所有的決策，一般而言，它主要適用于決策內(nèi)容涉及特定公眾群體的重大切身利益，但與行政主體有一定意見分歧的事項。

4.公眾對決策實施的評估權(quán)。“評估權(quán)”是指公眾有權(quán)對行政決策的實施進行具有法律效力的民主評議或評定，適用于行政決策實施的評估和調(diào)整環(huán)節(jié)。行政決策在過程上主要有兩個環(huán)節(jié)上的評估：一是決策前的風險評估，這一環(huán)節(jié)當然也涉及公眾對風險評估的參與，但風險評估是專業(yè)性、技術(shù)性較強的活動，對此專家應當具有最終評判權(quán)，公眾參與只適合于運用建議權(quán)，以督促風險評估過程的公正性，并有助于專家全面、準確地評估決策風險。二是對決策后實施效果的評估，在這一環(huán)節(jié)上公眾的作用有所不同，作為行政決策實施最直接的受影響對象，對實施效果及其存在的問題有著切身的感受，也最具有評判的資格，因此應當具有并行使對決策實施效果評估的權(quán)利。從本質(zhì)上講，行政決策的宗旨是決策為民，決策的結(jié)果要以人民是否滿意作為根本標準，這就應當讓社會公眾來檢驗決策的實施效果，以社會公眾反映的突出問題作為調(diào)整決策內(nèi)容的客觀依據(jù)。評估權(quán)不同于一般性的建議權(quán)，它不能由行政主體來決定取舍，而是公眾對行政主體有直接約束力的結(jié)果性評判，行政主體負有接受評估結(jié)果的義務和據(jù)此調(diào)整決策內(nèi)容的義務。我國有些地方在決策實踐中對此已有很好的做法，如山東省曲阜市建立了一項“群眾提出、群眾交辦、群眾監(jiān)督、群眾評議”的決策制度，其中的“群眾監(jiān)督”和“群眾評議”就是由群眾監(jiān)督評議員來對行政決策的實施效果進行評分，檢驗其是否“讓群眾滿意”，并有權(quán)參與對決策改進和調(diào)整的督辦。[12]公眾評估權(quán)的實際運用可以從兩個方面展開：（1）有權(quán)對決策的實施效果作出評估。即社會公眾有權(quán)通過民意調(diào)查、網(wǎng)上投票、打分評議等方式評定行政決策的實施效果，如果公眾滿意度未達到法定標準（如半數(shù)以上公眾不滿意）或決策得分低于一定數(shù)值（如低于60分），則行政主體就應當決定暫停執(zhí)行或加以廢止。（2）有權(quán)對決策的實施存在的問題作出評估。即社會公眾有權(quán)通過問卷統(tǒng)計、集體反映等方式確定決策實施中反映出來的突出問題，針對這些問題，行政主體必須及時調(diào)整或修改決策內(nèi)容。

通過梳理我國現(xiàn)行立法的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在行政決策中公眾是十分缺乏上述權(quán)利的。如《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》、《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》、《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》等涉及行政決策的大量地方立法，都只規(guī)定行政主體有權(quán)擬訂決策方案和作出審議決定，沒有規(guī)定公眾有提案權(quán)和參與共同決定的權(quán)利；只規(guī)定決策執(zhí)行機構(gòu)或行政主體委托的專業(yè)機構(gòu)有權(quán)對決策實施進行監(jiān)督檢查和評估，沒有規(guī)定公眾享有對決策實施進行評估、評議的權(quán)利，至于公眾應有的督促權(quán)則完全沒有涉及。對此，都需要在立法上加以完善。

總之，公眾只是在單一草擬環(huán)節(jié)上享有單一建議權(quán)的權(quán)利配置模式是有缺陷的，從廣度和強度上發(fā)展公眾民主決策的權(quán)利，是健全民主決策機制并有效保障行政決策充分聽取吸納民意的一個重要途徑。

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責任編輯勞志強

DF31

：A

：1003-8477（2013）07-0137-05

方世榮（1956—），男，中南財經(jīng)政法大學法學院教授，博士生導師。譚冰霖（1988—），男，中南財經(jīng)政法大學法學院博士研究生。

教育部人文社會科學重點研究基地重大課題資助項目“‘參與式行政’與中國行政法制模式變革研究”（08JJDB20163）。