浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐中的問題與對(duì)策建議

阮成宗,孔 梅,廖 靜,周尊隆

(1.浙江省海洋與漁業(yè)局 杭州 310007;2.杭州市水務(wù)控股集團(tuán)有限公司 杭州 310009)

浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐中的問題與對(duì)策建議

阮成宗1,孔 梅1,廖 靜2,周尊隆1

(1.浙江省海洋與漁業(yè)局 杭州 310007;2.杭州市水務(wù)控股集團(tuán)有限公司 杭州 310009)

建立浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是保護(hù)海洋環(huán)境的有效措施。針對(duì)在浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐中出現(xiàn)的補(bǔ)償資金有限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制、利益相關(guān)者關(guān)系脫節(jié)等問題,文章提出:① 海洋功能區(qū)劃引領(lǐng),優(yōu)化海洋生態(tài)資金使用;② 規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制;③規(guī)范生態(tài)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,建立縱橫向交錯(cuò)的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;④ 多種海洋生態(tài)補(bǔ)償方式并舉,統(tǒng)籌生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益4條對(duì)策,以期探索建立健全浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;問題;對(duì)策

1 浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐中的問題

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,綜合考慮生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本,運(yùn)用市場(chǎng)和政府手段將生態(tài)環(huán)境的外部成本內(nèi)部化的良性運(yùn)行機(jī)制。近年來,浙江省在海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面進(jìn)行了一些探索和嘗試。但總體來說,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論與其在海洋領(lǐng)域的實(shí)踐還未有效統(tǒng)一,海洋生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制還沒有建立,補(bǔ)償方式單一、資金投入有限、補(bǔ)償主體和標(biāo)準(zhǔn)不明等問題突出。總體而言,浙江省在探索海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐還存在下列局限性。

1.1 海洋生態(tài)補(bǔ)償資金投入有限

環(huán)保資金用于陸源污染治理較多,用于海洋生態(tài)建設(shè)較少。這和海洋環(huán)境污染有80%來源于陸源的客觀事實(shí)有關(guān)。但海洋生態(tài)建設(shè)也需要大量資金投入,如果資金投入不及時(shí),一旦超過生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)限度,所需要的資金量將呈幾何級(jí)數(shù)上升。從浙江省來看,迫切需要進(jìn)行海洋生態(tài)建設(shè)的地方普遍位于偏遠(yuǎn)海島地區(qū),這些地方經(jīng)濟(jì)不是特別發(fā)達(dá),地方財(cái)力有限,而生態(tài)建設(shè)的任務(wù)又十分迫切。例如,浙江省已建立的11個(gè)海洋保護(hù)區(qū)基本都處于生態(tài)敏感和脆弱地區(qū),而保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)僅能應(yīng)付核心區(qū)管理事務(wù),管理人員少,科研設(shè)備缺,全面監(jiān)管和保護(hù)整個(gè)區(qū)域存在普遍困難。

1.2 海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制單一,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)局限性大

當(dāng)前,浙江省的生態(tài)補(bǔ)償資金投入主要來自于省政府轉(zhuǎn)移支付。省政府生態(tài)資金轉(zhuǎn)移支付從2006年的2億元增加到2010年的12億元,但海洋生態(tài)建設(shè)的占比仍然較小。從2008年以來,全省開始進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋生物資源損害的補(bǔ)償試點(diǎn)。到2011年,開展項(xiàng)目約為170個(gè),要求生態(tài)補(bǔ)償資金約6 000萬元,實(shí)際落實(shí)超過2 000萬元(分期方式)?？梢哉f,陸海之間,河海之間,不同群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付基本沒有。浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于探索階段,對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一,生態(tài)補(bǔ)償金額計(jì)算方法還不完善。例如,現(xiàn)階段補(bǔ)償建設(shè)項(xiàng)目也僅針對(duì)資源損失大,危害明顯的圍填海、海上爆破等工程,補(bǔ)償計(jì)算依據(jù)僅為漁業(yè)資源損失。

1.3 海洋生態(tài)補(bǔ)償缺乏長(zhǎng)效機(jī)制和統(tǒng)籌規(guī)劃

海洋及海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及環(huán)保、水利、海洋、漁業(yè)、林業(yè)、海事等多個(gè)方面,生態(tài)保護(hù)需要多個(gè)部門間的協(xié)調(diào)配合和統(tǒng)籌推進(jìn)。現(xiàn)行中,環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理,主導(dǎo)制訂和執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)拳h(huán)保政策。海洋、漁業(yè)等部門在各自職能范圍內(nèi)實(shí)施具體的生態(tài)補(bǔ)償政策。海洋生態(tài)治理和建設(shè)在資金投入、區(qū)域治理、監(jiān)督管理等方面難以形成合力。以現(xiàn)行海洋補(bǔ)償機(jī)制為例,生態(tài)補(bǔ)償金都是以項(xiàng)目、工程的方式組織實(shí)施的,雖然可操作性強(qiáng),但是海域環(huán)境天然具有整體性特征,單個(gè)項(xiàng)目之間缺乏統(tǒng)籌安排和協(xié)調(diào)規(guī)劃,生態(tài)建設(shè)難以形成合力。

1.4 海洋生態(tài)補(bǔ)償方式使補(bǔ)償者與受益者之間的利益關(guān)系相脫節(jié)

生態(tài)補(bǔ)償最終是要形成生態(tài)環(huán)境的受益者和損害者付費(fèi)、保護(hù)建設(shè)者得到合理補(bǔ)償?shù)囊环N機(jī)制。浙江省委關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決定亦指出,按照 “誰保護(hù)、誰受益” “誰改善、誰得益,誰貢獻(xiàn)大、誰多得益”原則,健全生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。然而,現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償限于行政區(qū)劃、組織方式以及政策因素等,難以做到海域整體規(guī)劃與整治,再加上生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體不清晰,致使出現(xiàn) “海洋負(fù)擔(dān)、陸域受益”“漁民負(fù)擔(dān)、政企受益”“生態(tài)建設(shè)者負(fù)擔(dān)、資源開發(fā)者受益”的不合理局面。

1.5 海洋生態(tài)建設(shè)未有效統(tǒng)籌生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益

從現(xiàn)行海洋環(huán)保政策看,政策硬性規(guī)定多,將環(huán)保效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的理念不夠。生態(tài)建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用瘛⒅苓吶罕姷纳a(chǎn)生活、脫貧致富不能有機(jī)結(jié)合,很難得到當(dāng)?shù)厝罕姷闹С帧Ｒ阅削淞袓u國家自然保護(hù)區(qū)為例,按照條例規(guī)定保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)屬于限制和禁止開發(fā),然而,南麂海域一直是當(dāng)?shù)貪O民傳統(tǒng)作業(yè)漁船和貝藻產(chǎn)品采捕場(chǎng)所,是提供當(dāng)?shù)鼐用裆詈蜕a(chǎn)資源的基礎(chǔ),由于禁止大規(guī)模貝藻類采捕作業(yè),海洋和漁業(yè)資源的利用受到很大限制,使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的經(jīng)濟(jì)收入相對(duì)減少。實(shí)際上,由于缺乏和當(dāng)?shù)厝罕姷膹V泛聯(lián)系和支持,保護(hù)區(qū)的強(qiáng)制生態(tài)保護(hù)措施,既犧牲了當(dāng)?shù)貚u民的采捕作業(yè)收益和發(fā)展機(jī)會(huì),又因管護(hù)工作付出了公共成本。保護(hù)和開發(fā)之間的矛盾需要建立合適的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,來消除外部性,達(dá)到生態(tài)資源的最優(yōu)配置。

2 建立健全浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建議

2.1 海洋功能區(qū)劃引領(lǐng),優(yōu)化海洋生態(tài)資金使用

資金雖然有限,然而 “用在刀刃上的好鋼”可以起到事半功倍的作用。從陸域情況看,浙江省不同生態(tài)功能區(qū)之間由于環(huán)境資源稟賦、生態(tài)功能定位不同導(dǎo)致的發(fā)展機(jī)會(huì)不均等。2005年,省政府出臺(tái)了 《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》。2008年,發(fā)文 《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》,優(yōu)化生態(tài)建設(shè)資金使用推動(dòng)了省內(nèi)陸域不同地區(qū),不同利益群體之間的和諧發(fā)展,促進(jìn)了全省陸域間的基本公共服務(wù)均等化。

然而上述機(jī)制很難直接應(yīng)用于海域。浙江省入海河流眾多,陸域和海域的生態(tài)環(huán)境差異巨大,海洋的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值一直沒有準(zhǔn)確計(jì)算,不同海域的生態(tài)功能定位不明,即海域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策設(shè)計(jì)依據(jù)不清。筆者認(rèn)為,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與主體功能區(qū)的設(shè)計(jì)密不可分。主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃,是各種規(guī)劃包括海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。主體功能區(qū)規(guī)劃要求海洋功能區(qū)劃與其相銜接。因此,具體到海域,開展海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以海洋功能區(qū)劃為基礎(chǔ)加以引領(lǐng)。實(shí)際工作中雖然進(jìn)行海洋功能區(qū)劃較早,開展主體功能區(qū)劃較晚,但結(jié)合海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范規(guī)劃空間范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局,根據(jù)海域的生態(tài)主導(dǎo)功能,根據(jù)新一輪的海洋功能區(qū)劃修編,從生態(tài)功能角度劃分優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)海域,可使兩大區(qū)劃有效銜接。

筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段要著重研究加大禁止開發(fā)海域的生態(tài)補(bǔ)償力度。① 因?yàn)榻归_發(fā)海域應(yīng)是海洋自然保護(hù)區(qū)或海洋特別保護(hù)區(qū)核心區(qū)。這些區(qū)域生態(tài)價(jià)值很大,可是歷年來卻投入不足,應(yīng)該是海洋生態(tài)建設(shè)中的重中之重。② 在于禁止開發(fā)海域面積小,施行補(bǔ)償機(jī)制的可操作性強(qiáng)。因此,各級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的財(cái)政投入,加強(qiáng)海洋補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐在這些區(qū)域的示范力度。針對(duì)過去的資金使用不規(guī)范問題,改變重?fù)芸钶p管理的現(xiàn)象,加強(qiáng)資金使用的績(jī)效考評(píng),使生態(tài)補(bǔ)償資金發(fā)揮激勵(lì)和引領(lǐng)的作用。

2.2 規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的科學(xué)合理性是生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡杂行?shí)施的關(guān)鍵。目前,生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定存在兩個(gè)極端誤區(qū):① 認(rèn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)設(shè)置過高,以免給政府和企業(yè)增加負(fù)擔(dān),從而削弱競(jìng)爭(zhēng)力;② 認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)完全計(jì)算海洋系統(tǒng)的生態(tài)損害程度,抬高其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以加大生態(tài)損害行為成本,阻止損害行為發(fā)生。筆者認(rèn)為上述兩種認(rèn)識(shí)均過于片面,海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力狀況,科學(xué)評(píng)估海洋生態(tài)保護(hù)的直接和間接成本,圍繞補(bǔ)償主體、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償數(shù)量、補(bǔ)償形式,綜合考慮發(fā)展發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值,即突出海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展性,動(dòng)態(tài)性和實(shí)際性。在浙江省前期的探索實(shí)踐中,對(duì)部分生態(tài)補(bǔ)償金的征收采取了分期落實(shí)的形式,即為這種原則在工作的體現(xiàn),將來還需創(chuàng)新多種方式來實(shí)現(xiàn)上述原則。

2.3 規(guī)范生態(tài)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,建立縱橫向交錯(cuò)的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

自 《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》頒布,浙江省的海洋建設(shè)工程生態(tài)補(bǔ)償力度逐步加大,對(duì)恢復(fù)海洋漁業(yè)資源、保護(hù)敏感海域環(huán)境方面發(fā)揮了積極作用。但是,在實(shí)踐探索過程中,存在著生態(tài)資金轉(zhuǎn)移支付制度不完善、需納入行政管理體系、規(guī)范收費(fèi)制度的問題。為保證轉(zhuǎn)移支付資金能夠足額、高效的用于生態(tài)建設(shè),各級(jí)財(cái)政應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)引起的財(cái)政減收,有針對(duì)性地建立海洋生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金,保證專款專用。海洋生態(tài)建設(shè)涉及環(huán)保、水利、林業(yè)、漁業(yè)等多個(gè)部門,涉及區(qū)域間、陸海間及行政領(lǐng)域間的各方面利益,為此,應(yīng)進(jìn)一步探索和建立橫向補(bǔ)償機(jī)制,協(xié)調(diào)好陸域和海域之間的關(guān)系,統(tǒng)籌行政區(qū)劃間、部門間、行業(yè)間和項(xiàng)目間的生態(tài)建設(shè)措施和補(bǔ)償機(jī)制就顯得尤為重要。在具體實(shí)施過程中,由于我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃和管理體制不利于橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施和操作,故對(duì)于縱橫向補(bǔ)償,應(yīng)統(tǒng)籌考慮,分步推進(jìn)。

2.4 多種海洋生態(tài)補(bǔ)償方式并舉,統(tǒng)籌生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制雖然以政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,但要尤其注意在 “輸血”過程中不弱化 “造血”功能培育,才能建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制?？v觀世界各地的生態(tài)環(huán)保建設(shè),可以發(fā)現(xiàn)一條規(guī)律:即,生態(tài)建設(shè)目標(biāo)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民發(fā)展利益相統(tǒng)一,則易成功;建設(shè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民發(fā)展利益相沖突,則舉步維艱。當(dāng)前浙江省海洋生態(tài)補(bǔ)償方式主要以資金補(bǔ)償為主,組織方式為水生生物的增殖放流。應(yīng)該說,這種方式從某種程度上是符合海洋生態(tài)建設(shè)現(xiàn)階段實(shí)際的,也容易為補(bǔ)償者接受。然而,由于海洋的流通性,其受益者的指向不明的缺點(diǎn)也是顯而易見的。對(duì)政策設(shè)計(jì)者來說,如何從系統(tǒng)工程角度,改變現(xiàn)階段單一的補(bǔ)償方式,從制定優(yōu)惠制度、建立完善的政策法規(guī)、引導(dǎo)當(dāng)?shù)睾椭苓厺O民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、爭(zhēng)取國際國內(nèi)各類資金支持、豐富生態(tài)補(bǔ)償組織方式、加大對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民的智力支持等多方面著手因地制宜開展海洋生態(tài)補(bǔ)償,是現(xiàn)階段健全海洋補(bǔ)償機(jī)制的重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。這也是海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制使廣大傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)從業(yè)者分享海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果,全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的應(yīng)有之義。

3 結(jié)束語

黨的十八大精神要求我們必須沿生態(tài)文明的道路科學(xué)發(fā)展。海洋生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。《浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》的批復(fù)使浙江省的 “海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)”有了國家層面的戰(zhàn)略意義。建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是構(gòu)筑海洋生態(tài)文明的必要組成部分。對(duì)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)隨著海洋經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展逐步深化,以更好地指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的開展。

但目前浙江省建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐剛剛開始,其理論研究也處于起步階段,對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)社會(huì)效益價(jià)值在不斷深入認(rèn)識(shí)中。下一步,浙江省要繼續(xù)在實(shí)踐海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中研究、總結(jié)、提升,不斷探索、創(chuàng)新和完善海洋環(huán)境保護(hù)管理制度。