我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民地位轉(zhuǎn)變研究——基于西方經(jīng)驗(yàn)的探討

王桂蘭

（鄭州大學(xué) 西亞斯國(guó)際學(xué)院，河南 鄭州 451100）

城鎮(zhèn)化的發(fā)展，是社會(huì)化、市場(chǎng)化大生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。發(fā)端于西方國(guó)家的城市化運(yùn)動(dòng)，極大地加速了全球生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，同時(shí)也積累了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。實(shí)踐中，總結(jié)借鑒國(guó)際社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民地位從“弱勢(shì)”向“主體”的轉(zhuǎn)變，促使我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康、持續(xù)發(fā)展，意義重大。

一、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中弱勢(shì)地位的主要表現(xiàn)

（一）征地程序不完善帶來(lái)的農(nóng)民權(quán)益受損

征地程序不完善主要表現(xiàn)在征地過(guò)程中農(nóng)民民主權(quán)益即農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)沒(méi)有得到充分的尊重和保障。按照我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)于集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處置的權(quán)利。實(shí)際上，不論是土地征用的認(rèn)定，還是補(bǔ)償方案的確定，都是由政府單方核準(zhǔn)并實(shí)施的；地方政府在征地后再單方出讓，使得農(nóng)民在征地程序上，完全處于被動(dòng)地位。國(guó)家規(guī)定的征地過(guò)程民主化則完全流于形式[1]。

在具體實(shí)施上，一些村鎮(zhèn)既沒(méi)有征地公告預(yù)示，也沒(méi)有召開(kāi)村民大會(huì)，基本是由村干部領(lǐng)會(huì)精神后傳達(dá)給各村民組長(zhǎng)，然后各村民組長(zhǎng)分別告知村民。如此以來(lái)，征地過(guò)程缺乏透明度，使得農(nóng)民無(wú)法深刻理解城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的、意義、實(shí)施步驟；其知情權(quán)被剝奪，故而也難以積極地參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。尤其是個(gè)別干部以權(quán)謀私，導(dǎo)致補(bǔ)償不公，增加了村民的不滿情緒和不信任感，進(jìn)而對(duì)整個(gè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)消極對(duì)待。

（二）征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低造成農(nóng)民利益流失

低價(jià)征用農(nóng)民土地，導(dǎo)致農(nóng)民固有利益嚴(yán)重流失，是土地征收過(guò)程中普遍存在的問(wèn)題。國(guó)際上，大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家都是依據(jù)市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定征地補(bǔ)償金額。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用依然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行政強(qiáng)制的方法。集體土地的征收由地方政府依據(jù)地方政策實(shí)行“一口價(jià)”，而“一口價(jià)”只是按照農(nóng)業(yè)用地的價(jià)值來(lái)定，忽略了農(nóng)轉(zhuǎn)非后土地的預(yù)期收益，這樣致使征地補(bǔ)償與實(shí)際價(jià)值相差甚遠(yuǎn)。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”[2]，在農(nóng)村土地征用過(guò)程中，“一畝地一般征收補(bǔ)償不超過(guò)6萬(wàn)元，折合到每平方米補(bǔ)償不足100塊錢”[3]。

這種主要按照農(nóng)業(yè)用地價(jià)值的補(bǔ)償方案，常常會(huì)產(chǎn)生這樣的問(wèn)題，政府以相對(duì)較低的補(bǔ)償價(jià)格收回某一地塊，然后調(diào)整規(guī)劃進(jìn)行土地出讓，出讓的土地價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償價(jià)格。近期，我們?cè)诤幽鲜∧呈虚_(kāi)發(fā)新區(qū)的調(diào)研也印證了這種現(xiàn)象。目前，該區(qū)域征地區(qū)片綜合價(jià)為61000元/畝，而通過(guò)招、拍、掛后，價(jià)格每畝已達(dá)120萬(wàn)元以上，地段好的甚至達(dá)200萬(wàn)—300萬(wàn)元。所得土地增值收益基本由政府所得。加之補(bǔ)償范圍少，直接補(bǔ)償不充分，扣除各種款項(xiàng)，發(fā)放到農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償，也只是補(bǔ)償費(fèi)用40%—80%。在目前的物價(jià)高企的狀態(tài)下，發(fā)到每戶的征地補(bǔ)償款僅可以貼補(bǔ)農(nóng)民家庭短期的日常生活開(kāi)支，無(wú)法對(duì)失地農(nóng)民形成長(zhǎng)久的保障[4]。故而，征地農(nóng)民的利益并沒(méi)有得到有效的維護(hù)。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)不足致使其發(fā)展前途堪憂

我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府試圖通過(guò)引進(jìn)資金、技術(shù)和項(xiàng)目，推動(dòng)先進(jìn)生產(chǎn)要素向園區(qū)聚集，形成規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。然而在實(shí)際運(yùn)作中，招商引資過(guò)程中普遍存在的“低地價(jià)”“零地價(jià)”甚至“負(fù)地價(jià)”現(xiàn)象，造成二、三產(chǎn)業(yè)的虛假繁榮。

目前，地方政府在征地時(shí)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，但在就業(yè)方面卻把農(nóng)民推向市場(chǎng)。筆者調(diào)研地區(qū)的地方政府大都沒(méi)有設(shè)置引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)的專門職能部門，也沒(méi)有對(duì)農(nóng)民開(kāi)展有針對(duì)性、實(shí)效性的專業(yè)技能培訓(xùn)。由于政府在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面不作為或者作為不充分，大部分失地農(nóng)民無(wú)法獲得市場(chǎng)信息，加之文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍不高，難以充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，大多只能從事純體力勞動(dòng)，且是臨時(shí)性的，勞動(dòng)替代性極強(qiáng)，處于隱性失業(yè)狀態(tài)。

（四）失地農(nóng)民社會(huì)保障不完善導(dǎo)致長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)保障

目前，對(duì)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一制度安排，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題均是由各級(jí)地方政府自主安排和解決，帶有典型的探索試點(diǎn)性質(zhì)。調(diào)研顯示，地方政府從征地補(bǔ)償款里抽出近10%作為農(nóng)民的社會(huì)保障基金，但如何運(yùn)用這部分錢，還沒(méi)有明確的方案出臺(tái)。筆者在基層調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民普遍擔(dān)憂的問(wèn)題除了就業(yè)，就是養(yǎng)老。當(dāng)下的農(nóng)村，40歲以上的失地農(nóng)民，穩(wěn)定就業(yè)已經(jīng)有困難，晚年生活的保障亟待解決。

（五）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念和新型城鎮(zhèn)生活脫節(jié)

從農(nóng)民到城鎮(zhèn)市民，不僅是身份、生活方式和生存方式的轉(zhuǎn)變，更是思想觀念的轉(zhuǎn)變，是文明意識(shí)提升。盡管許多農(nóng)民由農(nóng)村移居城市居住，農(nóng)民身份已轉(zhuǎn)換成市民，但小農(nóng)意識(shí)如小富即安、不思進(jìn)取、目光短淺、視野狹窄依然存在。其價(jià)值觀、生活方式、生活習(xí)慣、精神追求、發(fā)展理念上與城鎮(zhèn)化發(fā)展相差甚遠(yuǎn)。

首先表現(xiàn)在征地款的使用。征地補(bǔ)償款發(fā)放后，被征地農(nóng)民家庭一夜暴富，據(jù)家庭人口多寡所得款項(xiàng)少則幾十萬(wàn)元，多則上百萬(wàn)元，如何科學(xué)合理利用這筆錢，不少農(nóng)戶缺乏理財(cái)觀念。

其次表現(xiàn)在就業(yè)觀上。習(xí)慣農(nóng)業(yè)耕作生活的農(nóng)民，進(jìn)廠后不愿做臟、累、差的工作，認(rèn)為每月千元左右的工資太低，且難以適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，大多寧愿賦閑在家。有人用兩個(gè)字形容失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀即“混吃”。所以失地農(nóng)民還沒(méi)有充分地融入城市、適應(yīng)市場(chǎng)，雖然人已生活在新型城鎮(zhèn)，但是其生產(chǎn)、生活方式仍與城鎮(zhèn)脫節(jié)。其文明意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、創(chuàng)業(yè)意識(shí)、持續(xù)發(fā)展意識(shí)亟須確立。

二、西方城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民的“弱勢(shì)”地位及借鑒

（一）西方城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)民“弱勢(shì)”地位

1.農(nóng)民利益被剝奪

西方國(guó)家大規(guī)模的城市化進(jìn)程，起源于近代的工業(yè)革命。表面上看它是工業(yè)化革命的必然結(jié)果，是生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，深層次看更多體現(xiàn)的是資本牟利的需求。西方發(fā)達(dá)國(guó)家多是依靠對(duì)內(nèi)剝奪農(nóng)民、對(duì)外掠奪殖民地半殖民地，完成工業(yè)化資本原始積累的，其工業(yè)化、城市化的目的或價(jià)值取向不僅沒(méi)有顧及農(nóng)民和民眾的利益，甚至以殘酷的犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)。諸如英國(guó)通過(guò)著名的“圈地運(yùn)動(dòng)”，以暴力形式強(qiáng)制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

2.農(nóng)民被動(dòng)城市化

農(nóng)民被動(dòng)城市化指的是農(nóng)民主觀上不愿意被城市化或者還沒(méi)有作好城市化的準(zhǔn)備，但由于受各種客觀因素的影響不得不放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和鄉(xiāng)村生活方式，最終被融入城市的過(guò)程。在被動(dòng)城市化過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益被無(wú)情剝奪，極端表現(xiàn)形式是英國(guó)工業(yè)革命初期的羊吃人的“圈地運(yùn)動(dòng)”。加之農(nóng)民進(jìn)城后難以獲得充分就業(yè)，沒(méi)有完善的社會(huì)保障，不能享有相應(yīng)的基本城市公共服務(wù)，生活陷入窮困的狀態(tài)。

3.城鎮(zhèn)化的貴族化

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，利益指向是富人和城市新貴族，而為城鎮(zhèn)化送去土地的農(nóng)民和城市貧民卻與城市的發(fā)展和繁榮無(wú)緣。如巴西城市規(guī)劃重富人輕貧民，政府在規(guī)劃住房時(shí)，沒(méi)有充分考慮低收入人群的住房需求，大量喪失土地的進(jìn)城農(nóng)民只能在城市的邊緣地帶，占用他人或公共土地，違章建筑，搭建簡(jiǎn)陋住房，逐步形成與富人共處的特別景觀“貧民窟”。貧民窟居民掙扎在貧困線上，居住、衛(wèi)生、出行、教育條件極差，享受不到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

（二）西方城鎮(zhèn)化的借鑒

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化

世界各國(guó)的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場(chǎng)價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。在美國(guó)，最高法院對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，通常依據(jù)公平的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評(píng)估。《日本憲法》第29條第3款規(guī)定，土地征收需要補(bǔ)償全部損失，即補(bǔ)償被收用財(cái)產(chǎn)的一般市場(chǎng)交易價(jià)格。美國(guó)的土地征收中，還確立市場(chǎng)價(jià)值的方法，包括市場(chǎng)數(shù)據(jù)或比較銷售方法、收入方法、替代物品原理法、開(kāi)發(fā)成本方法等。

2.征地補(bǔ)償范圍全面

美國(guó)土地征收補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)價(jià)值。日本的土地補(bǔ)償額包括：①征用損失賠償，②通損賠償，③少數(shù)殘存者的補(bǔ)償，④離職者的賠償，⑤事業(yè)損失賠償?shù)葍?nèi)容。

3.征地安置多元化

根據(jù)日本、德國(guó)等國(guó)家的法律規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采取留地補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償相結(jié)合的方式。從中國(guó)目前各地的實(shí)際做法來(lái)看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。

4.政府積極引導(dǎo)就業(yè)

通過(guò)教育，傳授知識(shí)、技能，使更多勞動(dòng)者適應(yīng)用工需求，進(jìn)入勞動(dòng)大軍，來(lái)促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。如為避免城市流民的出現(xiàn)，日本在農(nóng)村推行職業(yè)訓(xùn)練制度，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能訓(xùn)練，鼓勵(lì)各企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體積極開(kāi)展崗前培訓(xùn)，為農(nóng)村謀職者提供各種學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。教育的發(fā)展為各地區(qū)工業(yè)現(xiàn)代化和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)了大批各類技術(shù)、管理人才和熟練勞動(dòng)者。

制定法律、法規(guī)，確保就業(yè)。日本政府一方面為新進(jìn)城的農(nóng)民提供與城市居民相同的社會(huì)保障和市民身份，另一方面嚴(yán)格要求企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者的雇傭保障，采用近乎“終身雇傭制”的方式，確保農(nóng)民進(jìn)城后不會(huì)因失業(yè)而陷困境。

5.完善的社會(huì)保障體系

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的失地農(nóng)民一般是市場(chǎng)條件下產(chǎn)生的，國(guó)家從征地開(kāi)始，即通過(guò)嚴(yán)格的土地征用程序，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的土地足額補(bǔ)償，以及完善的就業(yè)機(jī)制等保障失地農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益。同時(shí)多數(shù)國(guó)家在法律上還明確規(guī)定必須按照一定比例從征用土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用中拿出一部分資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，而社會(huì)保障基金一般交由私人機(jī)構(gòu)而非政府機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，以規(guī)避過(guò)分集中風(fēng)險(xiǎn)，提高基金運(yùn)營(yíng)的收益率。

三、對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中確保農(nóng)民主體地位的決策建議

（一）堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格規(guī)范征地程序

依法行政就是要求政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)的行政行為上程序要正當(dāng)、依據(jù)要合法、裁量要合理。而程序公正是依法行政的首要原則。征地過(guò)程中公正的法律程序既是被征地者權(quán)利的重要保障，也是對(duì)政府征地權(quán)力的有效限制。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)征用土地的法律、法規(guī)行事，完善征地程序，落實(shí)征地拆遷聽(tīng)證制度，做到征地“兩公告一登記”，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的透明和公正，確保被征地農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，減少和化解征地補(bǔ)償安置中的矛盾和糾紛。

在征地過(guò)程中應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民的宣傳力度，從征地的用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，到具體的安置舉措，都要詳細(xì)公示。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)造交流平臺(tái)，使農(nóng)民有機(jī)會(huì)就城鎮(zhèn)化建設(shè)提出疑問(wèn)、發(fā)表意見(jiàn)。諸如召開(kāi)政府與農(nóng)民懇談會(huì)，建立建設(shè)項(xiàng)目接待交流中心，開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)公共論壇等。通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范征地程序，讓農(nóng)民確實(shí)感到政府是在為他們謀利益，農(nóng)民自然會(huì)擁護(hù)征地拆遷，進(jìn)而成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體力量。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整征地補(bǔ)償，實(shí)行多元化安置策略

征用土地補(bǔ)償方式應(yīng)多樣化。土地征用的補(bǔ)償方式既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行留地安置或留物業(yè)安置等多種安置方式。筆者在調(diào)研地發(fā)現(xiàn)，除了貨幣補(bǔ)償外，地方政府給農(nóng)民每人都留有四分經(jīng)營(yíng)性用地和30平方米的商業(yè)用房。若利用好這部分實(shí)物補(bǔ)償，引導(dǎo)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，將會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)持續(xù)穩(wěn)定的收入，解決農(nóng)民因就業(yè)不穩(wěn)定和養(yǎng)老保障金偏低導(dǎo)致的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)無(wú)法保障的難題。這些嘗試已初見(jiàn)成效。開(kāi)封新區(qū)馬市街、堌門村保留門面、商鋪形式的集體資產(chǎn)，對(duì)外出租獲取收益，以此給村民發(fā)放定額生活補(bǔ)助。開(kāi)封市新區(qū)三間房村在填平沙坑、置換建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，采取土地入股、場(chǎng)地租賃等形式，開(kāi)展招商引資，使村集體年收入達(dá)到五六百萬(wàn)元，村民每人每月可有360元的收入。中國(guó)的國(guó)情決定了中國(guó)失地農(nóng)民不可能憑一個(gè)戶口的轉(zhuǎn)換，就解決后續(xù)的所有生存、發(fā)展問(wèn)題。而實(shí)行多元化安置方案，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，是新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展可嘗試的新路徑。

（三）發(fā)揮政府積極引導(dǎo)作用，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

城鎮(zhèn)化過(guò)程中，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的繁榮、發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民充分就業(yè)的重要渠道。各國(guó)工業(yè)化的歷史告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化是離不開(kāi)政府的作用的。汲取國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，地方政府要依據(jù)實(shí)事求是的精神，杜絕工業(yè)化過(guò)程中的短期行為和形式主義，要通過(guò)合理的政策和寬松的環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)科技研發(fā)，提升產(chǎn)品質(zhì)量，增強(qiáng)自生能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的合理布局、協(xié)調(diào)持續(xù)、繁榮發(fā)展，為失地農(nóng)民提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造充分就業(yè)崗位。

政府應(yīng)在土地供應(yīng)時(shí)與用地單位簽訂失地農(nóng)民安置協(xié)議，同時(shí)督促指導(dǎo)用地單位優(yōu)先安置被征地農(nóng)民就業(yè)。政府還可嘗試和企業(yè)聯(lián)合，結(jié)合企業(yè)用工需要，為農(nóng)民舉辦各種技術(shù)技能培訓(xùn)，以及依據(jù)市場(chǎng)需求，進(jìn)行通用技能、基本技能的培訓(xùn)等。

政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策、措施，將有穩(wěn)定收入、風(fēng)險(xiǎn)小、易于管理的項(xiàng)目配置給被征地農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)；并積極幫助開(kāi)發(fā)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，收集創(chuàng)業(yè)信息，提供培訓(xùn)、貸款，進(jìn)行開(kāi)業(yè)指導(dǎo)、政策咨詢、后續(xù)扶持等，為被征地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)業(yè)環(huán)境和有效幫助。對(duì)于年齡偏大的40—60歲人員，要積極給予用工信息指導(dǎo)。可以配備這方面的專職部門和人員，搜集市場(chǎng)用工信息，及時(shí)發(fā)布公告，引導(dǎo)農(nóng)民就業(yè)。

（四）完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障

筆者認(rèn)為，一個(gè)適度、公平、有效的社會(huì)保障體系應(yīng)該是“多元支柱結(jié)構(gòu)”，解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障也應(yīng)是綜合性的系統(tǒng)工程。就我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)是失地農(nóng)民社會(huì)保障中的最重要、最基本的部分，其社會(huì)影響范圍和對(duì)民眾的保護(hù)作用最大。我們的基層調(diào)研結(jié)果也顯示，新農(nóng)合解決了農(nóng)民醫(yī)療保障問(wèn)題，農(nóng)民普遍滿意及得到實(shí)惠，眼下農(nóng)民最為擔(dān)心的是失地后的養(yǎng)老保障。

首先，應(yīng)優(yōu)先建立并落實(shí)基本養(yǎng)老機(jī)制，改變一次性貨幣安置為主的做法，按照國(guó)家現(xiàn)行有關(guān)政策，依據(jù)政府、村集體和個(gè)人3∶4∶3的比例籌措資金，對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次，把農(nóng)業(yè)集體化作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的前提，征地補(bǔ)償確保給農(nóng)民有一定比例的留地補(bǔ)償。地方政府從政策激勵(lì)、資金支持、項(xiàng)目指導(dǎo)等方面為農(nóng)民發(fā)展一定規(guī)模、多種形式的集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件，使農(nóng)民擁有一份集體資產(chǎn)和持續(xù)穩(wěn)定的生活來(lái)源，彌補(bǔ)基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不高的難題，也減輕了政府和國(guó)家的負(fù)擔(dān)。再次，通過(guò)農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)換，使農(nóng)民享有和城鎮(zhèn)居民、職工一樣的醫(yī)療、就業(yè)、教育等社會(huì)保障福利。

（五）提升農(nóng)民融入城市生活的文明意識(shí)和文化素養(yǎng)

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程，既是農(nóng)民融入城市的過(guò)程，也是城市文明向農(nóng)村輻射和延伸的過(guò)程，發(fā)揮城鎮(zhèn)的接收能力和吸納能力，宣傳普及先進(jìn)的思想觀念、生活方式和優(yōu)秀文化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。要把改變失地農(nóng)民自由、散漫，小富即安、不思進(jìn)取的小農(nóng)意識(shí)，因勢(shì)利導(dǎo)使之逐步樹(shù)立與市場(chǎng)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、效率意識(shí)、機(jī)遇意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)，以及融入城市生活的文明意識(shí)、文明素養(yǎng)等，看作是政府的責(zé)任。結(jié)合城鎮(zhèn)社區(qū)文化建設(shè)，搭建平臺(tái)，強(qiáng)化村民教育。組織農(nóng)民學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，提高素養(yǎng)和文明意識(shí)，提高社會(huì)參與意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感等，并通過(guò)宣講、樹(shù)立榜樣等舉措，引導(dǎo)農(nóng)民積極就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，逐步融入城市，適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。

[1]歐昌梅，胡蘇敏.土地管理法修正草案提交人大初審[N].東方早報(bào)，2012-12-25（A32）.

[2]中華人民共和國(guó)土地管理法[DB/OL].中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm，2005-05-26.

[3]孫雪梅.集體土地征收補(bǔ)償制度修改獲國(guó)務(wù)院通過(guò)[N].京華時(shí)報(bào)，2012-11-29（006）.

[4]韓俊.失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障[J].科學(xué)咨詢，2005，（13）：28—31.