我國公眾參與文保行為選擇機制研究

■張國超

公眾參與是新時期文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的重要趨勢之一。雖已有許多學者分別從歷史街區(qū)規(guī)劃、法律建構(gòu)、城市規(guī)劃、博物館免費開放、遺產(chǎn)旅游地管理等角度進行研究，具有一定的參考價值，但已有成果多數(shù)屬于一般介紹性研究和個案項目評價的經(jīng)驗性研究，缺少對公眾參與文化遺產(chǎn)保護的內(nèi)在規(guī)定性、作用機理、參與行為的深入、系統(tǒng)的分析，研究范圍總體上較窄;在定量研究方面，方法選擇和分析深度也遠遠不夠，更談不上對參與行為的量化分析及相關(guān)對策的構(gòu)建。而這些方面正是我國文化遺產(chǎn)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展特別需要解決的問題。因此，對我國公眾參與文化遺產(chǎn)保護(簡稱文保)行為選擇機制進行研究，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、問卷調(diào)查:我國公眾參與文保行為現(xiàn)狀分析

問卷調(diào)查法是現(xiàn)代社會科學研究的一種方法，其特點是以數(shù)據(jù)說話，具有一定的權(quán)威性和可信度。本文通過在全國進行問卷抽樣調(diào)查，來了解我國公眾參與文化遺產(chǎn)保護行為的狀況。

(一)概念與分類:公眾參與文保及行為

文化遺產(chǎn)保護是指人類為了解決現(xiàn)實或潛在的文化遺產(chǎn)問題，協(xié)調(diào)人類和文化遺產(chǎn)的關(guān)系，保護和改善文化遺產(chǎn)本體及其生存環(huán)境的一切人類活動的總稱。從公眾文保行為切入公眾參與文保研究，是一種研究視角的創(chuàng)新。截至目前，學界還沒有出現(xiàn)過“文保行為”的說法。筆者認為，文保行為是指人們基于個人的認識、情感、責任感和價值觀，在一定社會情境的刺激下，主動參與、付諸行動來解決或防范文化遺產(chǎn)問題而采取的有意識行為。從公眾介入文?；顒拥某潭瓤?，文保行為可分為情感性參與行為、工具性參與行為和直接性參與行為。所謂情感性參與行為，是指個人在文?；顒又芯砣氲某潭认鄬^淺，采取的行為并不對文保活動起直接作用，更大程度上是尋求一種情感上的宣泄和支持。而工具性參與行為，即個人在文?；顒又芯砣氲某潭认鄬σ话悖饕峭ㄟ^一定的媒介工具而采取的和文保相關(guān)的行為。直接性參與行為，是指個人在文?；顒又芯砣氲某潭容^深，具有明確的文化遺產(chǎn)保護目的，并直接投入到保護文化遺產(chǎn)本體活動中的行為。如表1所示。

(二)現(xiàn)狀分析:我國公眾參與文保行為調(diào)查

為了解我國公眾參與文保行為現(xiàn)狀，筆者設(shè)計了針對我國公眾文保行為的調(diào)查問卷。問卷采用李克特五級量表設(shè)計，所有問題從強到弱分別賦值5、4、3、2、1分，做封閉式回答，單項選擇。2012年7月1日至8月30日，筆者分別對內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市鄂溫克旗、湖北應(yīng)城、四川成都、新疆哈密、江西井岡山、河南安陽、湖北黃岡和荊州等地大遺址集中之地的居民進行問卷調(diào)查和入戶訪談。本次調(diào)查共投放問卷2340份，有效回收2176份，有效回收率達93.0%。用SPSS13.0將調(diào)查問卷進行統(tǒng)計分析，得到我國公眾參與文保行為的基本數(shù)據(jù)。

國內(nèi)外文獻表明，刻度為l～5的李克特量表得分均值在1～2.5之間表示反對，這里意為經(jīng)歷頻度為零，即“幾乎沒經(jīng)歷過”;2.5～3.5之間表示中立，這里意為經(jīng)歷頻度一般，即“偶爾經(jīng)歷”;3.5～5之間表示贊同，這里意為經(jīng)歷頻度較高，即“經(jīng)常經(jīng)歷”。對我國公眾文保行為頻度得分求和平均(如表1所示)可知，對于文保的情感性參與，公眾大都是經(jīng)常經(jīng)歷或偶爾經(jīng)歷;對于文保的工具性參與和直接性參與，公眾則是很少為之。這說明，我國公眾參與文保行為的現(xiàn)狀不盡如人意，公眾“到文物景區(qū)去旅游”，在身心和情感放松的同時，接受文化遺產(chǎn)社會教育，學習文化遺產(chǎn)知識的意愿強烈，但其日常的文保行為僅限于偶爾為之的情感性參與，工具性和直接性參與行為則很少出現(xiàn)?？梢姡覈妳⑴c文保的程度還停留在較淺層次上，缺乏對文?；顒拥纳疃葏⑴c。

二、理性無知:我國公眾參與文保行為選擇的集體困境

公眾參與文保行為具有正外部性。作為理性“經(jīng)濟人”，行為者往往是自利的，在做出文保行為時經(jīng)常會按照“自利思維”進行經(jīng)濟成本的核算，這樣就會不可避免地使公眾參與文保行為選擇陷入“集體困境”。

(一)自利與理性:經(jīng)濟人假設(shè)的基本命題

1776年，古典經(jīng)濟學家亞當·斯密在其《國富論》一書中提出著名的“理性經(jīng)濟人假設(shè)”命題:一是“自利”，即追求自身利益是驅(qū)使人的經(jīng)濟行為的根本動機;二是“理性行為”，即經(jīng)濟人是完全理性的，合理利用自己所收集到的各種信息來估計將來不同結(jié)果的可能性，從而使所追求的利益盡可能地最大化;三是只要有良好的法律和制度保證，經(jīng)濟人追求個人利益最大化的自由行為會無意識地、卓有成效地增進社會公共利益[1](P67)。

沿用亞當·斯密的經(jīng)濟人假設(shè)命題，本文認為我國公眾參與文保行為是一種理性經(jīng)濟行為，公眾是否參與各種文?；顒尤Q于在一定外部條件下，公眾對自身參與行為中的利益得失的權(quán)衡。公眾參與文保決策中得到的效用可用一個行為函數(shù)表示，即R=P×B+D－C，其中R表示公眾在參與過程中得到的總效，如果R＞0，說明公眾的參與行為為其帶來的效用為正值，公眾將參加各種文?；顒樱⑶襌的值越大公眾參與的積極性越高;如果R≤0，說明公眾的參與行為為其帶來的效用為零或負值，公眾不能從其參與行為中得到任何好處，甚至會有損失，理性的公眾將不會參與各種文保活動[2]。

(二)收益與成本:影響我國公眾參與行為選擇的基本因素

B表示公眾預(yù)期的其參與行為帶來的兩種不同的效果所產(chǎn)生的效用差額，P表示公眾所估計的預(yù)期效用差額得以實現(xiàn)的主觀概率，P×B表示對預(yù)期獲益的估價。我國公眾參與文保預(yù)期效用實現(xiàn)的概率受下列因素的制約:我國公眾參與文保的相關(guān)權(quán)利缺少法律依據(jù)，未能建立起相應(yīng)的具體程序;行政法沒有建立起行政公開的原則和程序，遺產(chǎn)管理機構(gòu)信息公開的義務(wù)缺少法律依據(jù);公眾參與文保的范圍、程序和程度的規(guī)定仍相當欠缺。這些法律和制度上的諸多不完善之處，導(dǎo)致我國公眾參與文保預(yù)期效用實現(xiàn)的概率不高。

表1 我國公眾參與文保行為現(xiàn)狀調(diào)查表

D是公眾參與文保行為本身為其帶來的心理或精神收益。我國文化遺產(chǎn)管理模式是以行政管理為主，具有公有制、非營利性和分級屬地化管理特點的委托代理制度，社會力量介入程度較低，遺產(chǎn)宣傳教育手段有限，公眾文保知識貧乏，文保意識不強，參與文保的自覺性和主動性不足，加之文保行為的正外部性，參與中搭便車的心理普遍存在，這進一步弱化了公眾參與文保的責任感和積極性，使得公眾參與文保的心理收益不高。

C是公眾文保參與行為需要付出的成本，主要包括信息成本、機會成本和侵害成本。我國文化遺產(chǎn)分級屬地化的管理模式導(dǎo)致政府對遺產(chǎn)信息公開的程度較低，公眾要想獲得有關(guān)遺產(chǎn)信息，就必須付出大量的時間和經(jīng)濟成本進行實地考察，付出的信息成本較高。我國《文物保護法》及相關(guān)法律制度對公眾參與文保僅作原則性規(guī)范，還缺乏具體的法律條文支持，公眾很難預(yù)測其積極參與的結(jié)果，機會成本較大。在缺乏法律保障的情況下，公眾參與文保行為可能會招致利益受損方及其相關(guān)者的打擊報復(fù)，使參與人受到物質(zhì)、身體或精神上的損失，增加侵害成本。

(三)消極與冷漠:我國公眾文保行為選擇的集體困境

通過對公眾參與文保行為選擇的經(jīng)濟學分析，我們可以大致上勾勒出我國公眾參與文保的實際情況:公眾參與文保的總成本遠遠高于其預(yù)期收益，這嚴重阻礙了公眾參與文保的熱情，會不可避免地導(dǎo)致西方經(jīng)濟學家奧爾森提出的“行為選擇的集體困境”，即有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。單個人的這種理性行為如果推而廣之，成為大多數(shù)人的行為選擇，公眾就無法獲得相應(yīng)的偏好根據(jù)，公共選擇就難以照顧到集體利益。這種集體成員“理性無知”的策略行為具體到我國文保領(lǐng)域，就是公眾對參與文保表現(xiàn)出一種消極和冷漠的態(tài)度。

三、機制保障:我國公眾參與文保行為選擇的對策構(gòu)建

所謂公眾參與機制，就是指用來實現(xiàn)公眾參與的各種手段組成的整體系統(tǒng)[3](P44)。公眾參與機制的建立，可以保障公眾參與的實現(xiàn)及提高公眾參與的效率和效果，其中，制度因素是決定性因素。因此，在我國文保領(lǐng)域，筆者建議，要想解決上述公眾參與文保行為選擇的集體困境，就要完善文保公眾參與制度，這樣既能提高公眾參與文保的預(yù)期收益(P×B+D)，又能降低公眾參與文保的成本(減少C)。

(一)知情機制:降低我國公眾參與文保的信息成本

建立知情機制，就是要保障公眾的知情權(quán)。只有獲得知情權(quán)后，我國公眾才能增加參與文保的預(yù)期效用，從而降低參與文保信息成本。

為保障公眾的知情權(quán)，我國必須完善遺產(chǎn)信息公開制度，具體可從兩個方面入手:

一是要豐富遺產(chǎn)信息的來源。遺產(chǎn)信息有公共信息和個別信息兩種類型。公共信息是指向全社會發(fā)布的信息，如遺產(chǎn)本體狀況公報和遺產(chǎn)環(huán)境周(日)報等;個別信息是指只有在公眾提出要求的情況下才提供的信息，如某世界文化遺產(chǎn)地旅游環(huán)境容量的數(shù)據(jù)。在我國文化遺產(chǎn)地，遺產(chǎn)管理機構(gòu)往往負責遺產(chǎn)經(jīng)營管理，其行為將直接導(dǎo)致遺產(chǎn)質(zhì)量的改變。一般來講，遺產(chǎn)管理機構(gòu)掌握著比政府和公眾更多、更加詳細真實的遺產(chǎn)信息。遺產(chǎn)管理機構(gòu)雖有義務(wù)向政府進行遺產(chǎn)經(jīng)營管理情況匯報，但法律并沒有規(guī)定這些匯報的信息必須向社會公開，遺產(chǎn)信息在公眾和這些機構(gòu)之間是不對稱的，因此，政府有必要從行政和法律上給這些機構(gòu)施加壓力，讓其給公眾提供遺產(chǎn)經(jīng)營管理過程中可能會對遺產(chǎn)及其生存環(huán)境造成的影響的詳細信息。

二是要加大現(xiàn)有法律制度的執(zhí)行力度。我國《文物保護法》和《文物保護法實施條例》已對遺產(chǎn)信息公開有所規(guī)定，如《文物保護法實施條例》第7條規(guī)定，歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會同文物行政主管部門報本級人民政府核定公布。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》由國務(wù)院頒布實施。這些都體現(xiàn)了公眾對遺產(chǎn)的知情權(quán)。但在具體的執(zhí)行過程中，應(yīng)當做到幾點:各級政府及文物部門要將現(xiàn)行法律中與《信息公開條例》相沖突的條文加以修改，并進行政府信息公開立法及其配套立法，形成實體性和程序性有機結(jié)合的政府信息公開法律體系;依據(jù)《信息公開條例》，各級政府文物部門應(yīng)制定《文化遺產(chǎn)信息公開條例實施細則》，以保證遺產(chǎn)信息公開制度的健全和落實。

(二)表達機制:降低我國公眾參與文保的機會成本

表達機制是公眾言論權(quán)在文保中的體現(xiàn)。建立表達機制，讓公眾就文保事業(yè)表達自己的意見和建議，可以降低我國公眾參與文保的機會成本。

我國現(xiàn)有法律對公眾參與文保權(quán)的實現(xiàn)業(yè)已作了基本的程序性規(guī)定。如2006年11月頒布的《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》明確規(guī)定社會力量如何參與文化遺產(chǎn)管理:“公民、法人和其他組織可以通過捐贈等方式設(shè)立世界文化遺產(chǎn)保護基金，專門用于世界文化遺產(chǎn)保護?！蔽覈谖幕z產(chǎn)管理領(lǐng)域已初步形成依法行政的局面，但目前我國文化遺產(chǎn)法律體系不健全，法規(guī)文件涉及內(nèi)容的廣度與深度不足，可操作性不強(“鼓勵”和“可以”字眼的運用)，很難保證公眾參與文保權(quán)的真正實現(xiàn)。因此，在立法層面，我國要進一步明確公民參與文保的權(quán)利，劃定其權(quán)利和義務(wù)的界限，這是實現(xiàn)公眾參與文保的法律基礎(chǔ)和根本保證。同時，要注意在實體法和程序法方面，明確公眾參與文保的途徑、形式和具體程序，解決好公眾參與的可操作性、技術(shù)規(guī)范問題。

(三)訴訟機制:降低我國公眾參與文保的侵害成本

訴訟機制指當文化遺產(chǎn)受到人為破壞時，公眾有權(quán)提起訴訟，要求責任人停止破壞，并接受行政或法律制裁的規(guī)定和程序。建立訴訟機制，能讓我國公眾在參與文?；顒訒r有安全感，降低侵害發(fā)生的概率和成本。

我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》強調(diào)，起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”，即民事訴訟者必須是那些人身或財產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這對文保來說，顯然是很不利的。文化遺產(chǎn)資源是一種公共資源，它們承載著一個國家或地區(qū)的歷史文明，是國家或區(qū)域文化軟實力的象征。文化遺產(chǎn)具有不可再生性、民族性、地域性，當文化遺產(chǎn)受到破壞時，與文化遺產(chǎn)利益相關(guān)的絕不僅僅是遺產(chǎn)所在地及其周圍居民，而是整個社會公眾，即更多人的利益受到了間接和無形的侵害。為此，我國應(yīng)放寬起訴資格，將文保民事訴訟的起訴資格擴大到“與本案有間接利害關(guān)系”的公民、法人和其他組織，以有效地保障公眾訴訟參與權(quán)。具體來講，可以從以下幾個方面進行完善[4](P30)、[5](P113):首先，改變傳統(tǒng)的訴訟制度，放寬原告資格的限制。為便于操作，可以將享有起訴資格的公眾范圍限于遺產(chǎn)所在地居民或民間組織。其次，完善司法援助制度，由政府或者民間組織為起訴者提供技術(shù)或資金援助。第三，建立公眾參與文保救濟機制，確保公眾能夠從法律上得到有效的救濟。

(四)激勵機制:增加我國公眾參與文保的預(yù)期收益

激勵機制，即激勵主體按照確定的目標，根據(jù)激勵客體的個人需要、價值觀、行為規(guī)律，通過各種方式激發(fā)，使人產(chǎn)生一股內(nèi)在的動力和要求，進而迸發(fā)出積極性、主動性和創(chuàng)造性的整體系統(tǒng)[6]。文化遺產(chǎn)屬于公共物品，具有兩個基本特征，即消費的非競爭性和受益的非排他性，因而難免產(chǎn)生“搭便車”的問題，從而導(dǎo)致文保領(lǐng)域中的“市場失靈”以及公眾缺乏文保熱情的現(xiàn)象，這樣得到政府的激勵就成為必需。如果政府不積極采取行動鼓勵公眾進行遺產(chǎn)保護，文化遺產(chǎn)將在全球化和城鎮(zhèn)化的過程中遭到破壞。而文保激勵機制正是以文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展為目標，以調(diào)動公眾參與文保的積極性為目的，是政府遺產(chǎn)管理的一種方式。

2006年新修訂的《文物保護法》已在文保激勵機制建設(shè)方面有所作為，如第12條就有對單位或個人參與文保的獎勵規(guī)定。但問題是，現(xiàn)有的制度大都是原則性的，比較籠統(tǒng)，操作性不是很強，容易造成執(zhí)行實踐中的變形。具體來講，可從兩個方面進行完善:首先，明確激勵主體。文化遺產(chǎn)立法者應(yīng)當根據(jù)公眾行為的效益性質(zhì)和效益層次，在立法中確定不同的激勵主體，以彌補現(xiàn)有文保激勵立法中所存在的激勵主體不明確缺陷。其次，確立激勵形式。從制度化的角度來說，文保激勵機制應(yīng)包括文保行政獎勵、稅收優(yōu)惠、財政補貼等制度。根據(jù)行政行為的性質(zhì)，可以將文保激勵行為分為精神激勵和物質(zhì)激勵。在實踐中，建議各種激勵形式交叉、綜合運用，從而達到激勵公眾積極參與文?；顒拥哪康摹?/p>

[1]楊春學.經(jīng)濟人的理論價值及其經(jīng)驗基礎(chǔ)[M].上海:上海人民出版社，1998.

[2]許曉明.環(huán)境領(lǐng)域中公眾參與行為的經(jīng)濟分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2004，(1).

[3]馬彩華，游奎.環(huán)境管理的公眾參與:途徑與機制保障[M].青島:中國海洋大學出版社，2008.

[4]程曉燕.文物古跡保護法律制度研究[D].重慶:重慶大學，2006.

[5]劉婧.歷史文化遺產(chǎn)保護中的公眾參與[D].重慶:重慶大學，2007.

[6]許曦.激勵約束機制對推進公眾參與環(huán)保的作用和意義[J].佛山科學技術(shù)學院學報，2011，(5).