路徑依賴還是適應(yīng)性選擇:我國農(nóng)村金融制度演進

■向林峰 文春暉

金融是經(jīng)濟的核心，農(nóng)村金融制度變革的成功是我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的關(guān)鍵。我國是一個由高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)軌到市場經(jīng)濟體制的國家，轉(zhuǎn)軌過程中金融制度變革是體制轉(zhuǎn)軌的核心和重點。在當(dāng)前的經(jīng)濟體制背景下，我國農(nóng)村金融制度變遷以政府主導(dǎo)、改革強制為主要特征，但是制度成功的演進是“路徑依賴”的結(jié)果還是“適應(yīng)性選擇”的必然成為當(dāng)前爭論的熱點，總結(jié)農(nóng)村金融制度演進的成功經(jīng)驗，有利于更加有效開展農(nóng)村經(jīng)濟工作，進一步推動農(nóng)村經(jīng)濟快速、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

一、“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”的理論邏輯

“路徑依賴”最初由Paul A．David提出，W Brian．Arthur對其做了進一步拓展。它類似于物理學(xué)中的“慣性”，如果物體一旦進入某一軌道就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。也就是說人們一旦選擇了某個體制，由于規(guī)模經(jīng)濟、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期和既得利益約束等因素，這種路徑選擇的既定方向會在以后發(fā)展中得到自我強化，最終進入鎖定狀態(tài)，想要脫身變得十分困難。

“適應(yīng)性選擇”理論是基于制度學(xué)派理論基礎(chǔ)之上的，在經(jīng)歷了新古典增長理論與新增長理論 (內(nèi)生經(jīng)濟增長理論)之后，制度變遷經(jīng)濟增長理論逐漸得到發(fā)展。新古典經(jīng)濟學(xué)省略了制度因素，新增長理論視制度為外生給定，認(rèn)為只有制度創(chuàng)新才是最重要的，制度變遷理論則將制度作為經(jīng)濟領(lǐng)域的一個變量，認(rèn)為它是對經(jīng)濟增長的反映。制度變遷的效率不是永恒不變的，每一種制度的效率都是相對的，均有一個產(chǎn)生、發(fā)展和衰亡的歷史過程，制度績效屬于動態(tài)的范疇，這種動態(tài)變化即制度的適應(yīng)性效率來自于制度與組織、人及環(huán)境的適應(yīng)程度。因此，制度的“適應(yīng)性選擇”理論應(yīng)運而生。

“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”不是沒有關(guān)系的，它們都屬于制度經(jīng)濟學(xué)的理論范疇，都是制度變遷理論的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟學(xué)家丹尼爾·W．布羅姆利認(rèn)為，基于目標(biāo)實現(xiàn)的途徑的不同，可以把制度變遷分為四種類型:提高生產(chǎn)效率的制度變遷、重新分配收入的制度變遷、重新分配經(jīng)濟機會的制度變遷和重新分配經(jīng)濟優(yōu)勢的制度變遷。布羅姆利認(rèn)為，發(fā)生最為頻繁的制度變遷是通過改變?nèi)祟愋袨榈倪x擇借以提高生產(chǎn)效率的制度變遷，它類似于“增大餡餅”的尋利性活動。制度對人類行為選擇集的限制、解放、擴展都會影響到生產(chǎn)效率，同時制度結(jié)構(gòu)也會影響到個人與企業(yè)的激勵約束相容度，最終影響到生產(chǎn)可能性曲線。

一般的，制度變遷的效率通常與時間負(fù)相關(guān)，遵循邊際效率遞減規(guī)律，即制度隨著生存時間的推移而呈現(xiàn)效率下降的規(guī)律，因此制度也隨之走向衰亡，這就是制度變遷績效(制度適應(yīng)性效率)遞減規(guī)律。因而，制度變遷績效搭建了“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”理論的橋梁。我國農(nóng)村金融制度演進，也是制度變遷績效變化的過程，印證了我國農(nóng)村金融制度演進的“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”過程。

自1978年改革開放以來，我國農(nóng)村金融制度經(jīng)歷了一個波浪式的改革發(fā)展歷程。我國農(nóng)村金融制度改革以信用社產(chǎn)權(quán)改革為邏輯起點，具有高度的“路徑依賴”特性。但農(nóng)村金融機構(gòu)體系已逐步突破原有的限制朝著良性發(fā)展軌道前進，這是一個效率不斷提高的過程。信用合作社于20世紀(jì)50年代興起，60年代后曾被人民公社接管，到80年代開始接受農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)，90年代再次行社脫鉤，推動了信用社的新一輪產(chǎn)權(quán)改革，這次改革要求“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”。自2006年以來，我國開始了新一輪的增量式改革，新型農(nóng)村金融機構(gòu)迅猛發(fā)展與壯大，黨的十八大提出要進一步深化金融體制改革，推進金融創(chuàng)新，健全現(xiàn)代金融體系，提升金融業(yè)整體實力和服務(wù)水平。

二、我國農(nóng)村金融制度演進及主要特征

我國農(nóng)村金融制度改革是在特定的歷史、經(jīng)濟與政治環(huán)境下由政府主導(dǎo)完成的，是“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”動態(tài)演化的結(jié)果?！奥窂揭蕾嚒笔恰斑m應(yīng)性選擇”的邏輯起點，“適應(yīng)性選擇”則是“路徑依賴”的演化原則，兩者相互糅合。我國農(nóng)村金融制度演進的特征可歸納如下:

(一)以農(nóng)村金融組織為對象，注重階段目標(biāo)效率提升

縱觀30多年的改革歷程，我國農(nóng)村金融制度改革采取政府為主導(dǎo)，有目標(biāo)有步驟的方式進行，其分為四個階段:

第一是起步階段，以1979年國務(wù)院關(guān)于恢復(fù)我國農(nóng)業(yè)銀行通知為起點，先后頒布了11個文件，均圍繞改革目標(biāo)——建立完善的農(nóng)村金融市場組織體系來進行。第二為初步形成階段，從1992年我國農(nóng)業(yè)銀行印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村金融改革開放的意見》通知為起點，改革的目標(biāo)是提高農(nóng)村金融效率，試圖建立農(nóng)村市場金融體制。第三為改革的深化階段，此次改革的重心是規(guī)范農(nóng)村金融市場秩序，加強金融監(jiān)管，強化農(nóng)村信用社的主體地位，改革的目標(biāo)是建立規(guī)范的農(nóng)村金融市場秩序，促進農(nóng)村金融市場健康發(fā)展。第四為“新一輪”改革階段，以2006年中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見為起點。此輪改革的目標(biāo)是于體制外探索農(nóng)村金融增量改革，建立開放型農(nóng)村金融市場，充分利用外資和發(fā)展小額信貸機構(gòu)，進一步完善和發(fā)展農(nóng)村金融市場。

(二)采取強制性變遷方式，過程上注重漸進性

我國農(nóng)村金融制度采取“強制性與漸進性”相結(jié)合的演進方式，有效地降低了制度變遷成本，使農(nóng)村金融機構(gòu)和經(jīng)濟主體逐漸適應(yīng)了制度變遷，減少了對新制度的抵制，一定程度上降低了制度安排的摩擦成本，避免了制度震蕩產(chǎn)生的破壞性。但政府對農(nóng)村金融制度變遷一直持謹(jǐn)慎的態(tài)度，主要是存量變革和增量變革的反復(fù)。1990年10月中國人民銀行印發(fā)《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》的通知，明確要求信用社歸口農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)村信用社要從農(nóng)業(yè)銀行中獨立起來。從農(nóng)村信用社的歸口問題很容易看出政府的強制性，農(nóng)村信用社機構(gòu)具有同質(zhì)性的分化和演進，機構(gòu)多元化效應(yīng)比較明顯。

(三)遵循市場規(guī)律，采取市場增進的方式

農(nóng)村金融改革舉措的實施，促進了農(nóng)村金融供給機制的逐漸完善，同時在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村金融機構(gòu)多元化的局面。具體表現(xiàn)為中央政府的放權(quán)讓利，到地方政府的主導(dǎo)改革，再到個人、企業(yè)組織參與改革，這無不反映出操作手段市場化和機構(gòu)運作機制市場化的完善過程。從農(nóng)信社的歸口問題的改革，演變到產(chǎn)權(quán)制度的改革，中央政府成為制度變遷的主導(dǎo)者，直到商業(yè)化改革后，地方政府的主導(dǎo)地位才逐漸體現(xiàn)出來。當(dāng)前的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，以企業(yè)方式設(shè)立的小額貸款公司實現(xiàn)了單個的企業(yè)化運作模式，企業(yè)組織的主體地位逐漸顯現(xiàn)。縱觀改革歷程，這是一個市場化不斷提高的過程。如圖1所示。

圖1 農(nóng)村金融制度變遷示意圖

(四)堅持以增量改革為主線，注重存量組織效率的提高

20世紀(jì)90年代以前，我國農(nóng)村金融以建立完善的農(nóng)村金融機構(gòu)體系作為改革的主要目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上再進行增量改革，1996年后，開始注重增強農(nóng)村金融市場活力，改革重點轉(zhuǎn)向引入商業(yè)化機制，強化市場功能與提高金融效率，進行存量改革。改革的結(jié)果是商業(yè)銀行陸續(xù)從縣域經(jīng)濟撤出，信用社成為農(nóng)村金融的唯一供給主體，合作金融在農(nóng)村金融體系中產(chǎn)生新的生存空間。政府開始強調(diào)存量改革的“恢復(fù)合作制性質(zhì)”和“支農(nóng)”雙重目標(biāo)，2003年6月《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》頒布，中央對存量改革力度增大，政策性扶持加強;2009年銀監(jiān)會編制了《新型農(nóng)村金融機構(gòu)2009年—2011年總體工作安排》，計劃三年內(nèi)在全國設(shè)立1294家新型農(nóng)村金融機構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行1027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家，為完善農(nóng)村金融組織體系，進行多元化改革邁出了實質(zhì)性的步伐?？梢?，在此增量改革主線下，存量組織效率也不斷得到提高。

三、進一步推動我國農(nóng)村金融體制改革的建議

(一)建立誘導(dǎo)性農(nóng)村金融制度變遷模式，逐漸消除對政府的依賴

一直以來，我國農(nóng)村金融演進均由政府發(fā)起，采取強制性與漸進性相結(jié)合的方式，在短時間內(nèi)建立了基本完善的農(nóng)村金融體系，這種自上而下的改革在一定程度上提高了制度變遷的效率。但是這種以農(nóng)村信用社為改革主體的金融改革，一方面造成了對政府的依賴，另一方面抑制了民間金融的發(fā)展。民間金融是市場需求與供給共同作用的產(chǎn)物，它能夠利用親緣、血緣、人緣、地緣建立“關(guān)系性”借貸網(wǎng)絡(luò)，能夠降低信息不對稱程度，有效克服道德風(fēng)險與逆向選擇問題，借貸條件靈活，利率隨行就市，與個體經(jīng)濟對資金需求小、分散、方便、靈活等特點相適應(yīng)。民間力量始終是制度創(chuàng)新的主體，推動農(nóng)村經(jīng)濟增長體制上的突破都是“自下而上”制度創(chuàng)新的結(jié)果。因而，對于民間金融，政府不是簡單打壓或取締，關(guān)鍵要建立誘導(dǎo)性農(nóng)村金融變遷模式，逐漸消除對政府改革的依賴。民間借貸是我國金融結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村資金需求難以從金融渠道得到滿足的自發(fā)產(chǎn)物，規(guī)范民間借貸金融，承認(rèn)其合法性，將其從“地下”引上正規(guī)的發(fā)展道路，制定公平的市場準(zhǔn)入與退出制度是政府當(dāng)前的主要工作。

(二)降低農(nóng)村金融組織成本，提高農(nóng)村金融制度適應(yīng)效率

在長期計劃經(jīng)濟體制改革起點下，我國農(nóng)村金融組織制度的選擇即是經(jīng)濟體制改革的結(jié)果，也受內(nèi)部產(chǎn)權(quán)制度的束縛。在存量改革基礎(chǔ)上，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)模糊，所有者缺位明顯，存在嚴(yán)重的內(nèi)部經(jīng)理人控制的跡象;從進行的增量改革看，新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)起的歷史不久，金融制度不健全，商業(yè)化動機較強，存在目標(biāo)偏移的現(xiàn)象。因而，農(nóng)村金融改革已經(jīng)觸及深水區(qū)，其必然會涉及集團利益的重新調(diào)整，必然會遭到反對勢力的阻撓，在妥善處理好集團利益的同時進行體制創(chuàng)新，提高農(nóng)村金融制度的適應(yīng)效率，真正按照現(xiàn)代金融制度的基本要求建立一個完整高效、功能齊全的體系。

(三)完善農(nóng)村金融市場競爭機制，強化農(nóng)村金融市場功能觀

競爭是提高效率的前提，競爭能提高服務(wù)質(zhì)量，能有效降低成本。但是良性競爭需要公平有效的競爭環(huán)境作為支撐，唯有市場的功能觀才能提供眾多的競爭主體，公平的競爭機制、完善的法律制度保證了市場效率的不斷提升。在增量改革之前，一直沒有打破信用社對農(nóng)村金融的壟斷，所以農(nóng)村金融改革均圍繞建立并完善機構(gòu)治理機制，有效開展督察監(jiān)管等方面展開，這在一定程度上促進了農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)展。但是，農(nóng)村金融是一個體系，系統(tǒng)的發(fā)展需要各個部分有機協(xié)調(diào)才能發(fā)揮總體效能，商業(yè)金融、政策性金融與合作性金融是三個不同層次的金融，他們之間只有開展有序公平競爭才能彼此適應(yīng)、彼此協(xié)調(diào)發(fā)展，也才能提升農(nóng)村金融整體實力和服務(wù)水平。

(四)繼續(xù)走增量漸進式的改革道路，但需加強對新型農(nóng)村金融機構(gòu)的監(jiān)管

新型農(nóng)村金融機構(gòu)是指我國銀監(jiān)會為解決農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，提高農(nóng)村金融服務(wù)而設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社三類銀行業(yè)金融機構(gòu)的統(tǒng)稱。自2006年12月我國銀監(jiān)會出臺農(nóng)村金融“新政”以來，新型農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量迅猛增加，截至2010年11月末，全國共組建農(nóng)村新型金融機構(gòu)425家，資本總額150億元，發(fā)放貸款536億元。因而，在短時間內(nèi)新型農(nóng)村金融機構(gòu)的急劇膨脹無論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都令人擔(dān)憂。從目前已開業(yè)的新型農(nóng)村金融機構(gòu)運行狀況來看，主要出現(xiàn)了以下問題:一是盲目擴張現(xiàn)象嚴(yán)重;二是出現(xiàn)與國家政策意圖相背離的現(xiàn)象;三是出現(xiàn)治理的異化;四是出現(xiàn)創(chuàng)新的惰性等問題。新型農(nóng)村金融機構(gòu)的發(fā)起與建立是政府走增量改革的標(biāo)志性舉措，有效緩解了農(nóng)村金融發(fā)展不足的局面，下一步改革需要進一步走增量式改革的發(fā)展道路。隨著改革的順利推行，農(nóng)村金融的主要矛盾已由競爭主體不足逐漸轉(zhuǎn)向了農(nóng)村金融監(jiān)管滯后于新型農(nóng)村金融機構(gòu)增長的步伐這方面。建立健全法律制度，規(guī)范新型農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管，防范金融風(fēng)險成為下一步改革的重點。

我國農(nóng)村金融制度演進是“路徑依賴”與“適應(yīng)性選擇”相互糅合的結(jié)果，“路徑依賴”強化了“適應(yīng)性選擇”，“適應(yīng)性選擇”增強了“路徑依賴”的效率，我國下一步農(nóng)村金融改革應(yīng)遵循制度變遷的歷史規(guī)律，在“路徑依賴”的基礎(chǔ)上增強“制度適應(yīng)性”效率，逐步消除對政府改革的依賴，走誘致性變遷的道路。

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