社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度設(shè)計(jì)

(中共黑龍江省委黨校社會(huì)與文化教研部，哈爾濱150080)

一、理順體制:增強(qiáng)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)的歸屬感

堅(jiān)強(qiáng)有力的組織管理，是社會(huì)組織健康持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)組織的管理，主要堅(jiān)持雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理，實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。這種管理體制對(duì)于保證社會(huì)組織的質(zhì)量和保持良好的發(fā)展方向確實(shí)起到了積極作用，但是，雙重管理登記的門(mén)檻高，必然導(dǎo)致一些社會(huì)組織不能注冊(cè)登記，游離于依法管理之外。而雙重管理本身也會(huì)分散和規(guī)避監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任，使它們不能有效管理社會(huì)組織，不利于社會(huì)組織的健康發(fā)展。因此，要發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)供給的積極作用，就要理順社會(huì)組織的管理體制。

1.建立統(tǒng)一管理機(jī)制。所謂統(tǒng)一管理，就是建立一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的社會(huì)組織監(jiān)管體系。當(dāng)前，仍然主要依靠民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行積極監(jiān)管和制定相關(guān)政策。而對(duì)于國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出的，在現(xiàn)行的民政部門(mén)民間組織管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，組建一個(gè)獨(dú)立于民政部門(mén)之外、直接隸屬于國(guó)務(wù)院的社會(huì)組織監(jiān)管委員會(huì)，此種設(shè)想對(duì)于改革現(xiàn)行雙重管理體制是一種解決途徑，但是否可行以及能否發(fā)揮有效作用還需要進(jìn)一步的調(diào)研和實(shí)踐?？傊?，要通過(guò)理順社會(huì)組織的管理體制，為社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)提供政策上的優(yōu)惠和便利，為其營(yíng)造更加自由寬松的發(fā)展空間。

2.建立分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制。所謂分類(lèi)監(jiān)管，就是根據(jù)社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域、其功能作用及農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，將其劃分為不同的類(lèi)別，制定不同的法規(guī)和相應(yīng)的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策［1］。政府要根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，結(jié)合社會(huì)組織的各自特點(diǎn)和提供的不同服務(wù)，進(jìn)行分類(lèi)管理，保證社會(huì)資源健康、有序地向農(nóng)村流動(dòng)，不斷健全農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的供給方式，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)均等化。

二、完善立法:提供社會(huì)組織參與公共服務(wù)的法律依托

健全的法律制度，是社會(huì)組織有效開(kāi)展工作的重要標(biāo)尺。目前，中國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)還沒(méi)有形成完善、系統(tǒng)的體系。需要特別指出的是，雖然社會(huì)組織在參與社會(huì)公共服務(wù)方面的作用越來(lái)越突出，但目前中國(guó)尚未出臺(tái)《社會(huì)組織法》，這就使各類(lèi)社會(huì)組織在參與農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)供給缺少“底氣”。雖然出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，但是，出臺(tái)的時(shí)間比較久遠(yuǎn)，大都是20世紀(jì)90年代出臺(tái)的，社會(huì)管理內(nèi)容和群眾的社會(huì)需求發(fā)生了很大的變化，而條例至今沒(méi)有做出相應(yīng)的修改和調(diào)整，使社會(huì)組織發(fā)展缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。因此，要想實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織工作的制度化、法制化，使其有效參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，就必須盡快健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)。

1.適時(shí)出臺(tái)《社會(huì)組織法》。要在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，適時(shí)出臺(tái)《社會(huì)組織法》，對(duì)社會(huì)組織的地位、作用、職能等進(jìn)行詳細(xì)的闡述，明確社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)，明晰社會(huì)組織運(yùn)行要堅(jiān)持的基本原則和基本程序。要以《社會(huì)組織法》為母法，出臺(tái)《農(nóng)村社會(huì)組織法》，為社會(huì)組織參與農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)提供法律依據(jù)。

2.修訂和完善相關(guān)條例。要認(rèn)真研究《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)內(nèi)容，針對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的新發(fā)展、新需求，新矛盾、新問(wèn)題，及時(shí)更新條例的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于那些過(guò)時(shí)的、不適時(shí)宜的條文規(guī)定要及時(shí)修改。還應(yīng)制定和完善相關(guān)的捐贈(zèng)免稅條例等。

三、加強(qiáng)合作:建立社會(huì)組織的多渠道參與方式

長(zhǎng)期以來(lái)，受中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主要由政府壟斷。由于缺乏必要競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，僅僅靠政府提供公共服務(wù)，不但不能滿(mǎn)足群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化發(fā)展的基本需要，而且服務(wù)的質(zhì)量和水平不高，群眾的滿(mǎn)意度不高。因此，改變這種不利的狀況，就要不斷擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體，特別是要注重發(fā)揮社會(huì)組織的作用，在農(nóng)村公共服務(wù)供給主體上由“政府”向“多中心合作”轉(zhuǎn)變。

1.完善公開(kāi)招投標(biāo)制度。公益性較強(qiáng)的非基礎(chǔ)性公共服務(wù)，除目前必須由政府直接投資舉辦外，可以通過(guò)向社會(huì)投資者公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目法人，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、PPP模式(公私合營(yíng))、特許經(jīng)營(yíng)、貸款貼息、優(yōu)惠政策等方式支持社會(huì)組織或其他社會(huì)力量舉辦。要?jiǎng)?chuàng)造條件建立和完善有充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，避免投標(biāo)過(guò)程走過(guò)場(chǎng)，項(xiàng)目外包中長(zhǎng)官意志。逐步建立起發(fā)包方和承接方之間的契約關(guān)系，政府和企業(yè)、社會(huì)組織都要在平等基礎(chǔ)上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同，不斷擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體。

2.完善農(nóng)村公共服務(wù)委托制度。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)組織參與基本公共服務(wù)供給主要有三種模式，即“政府公開(kāi)采購(gòu)、政府定向采購(gòu)和政府補(bǔ)助”［2］。對(duì)于招標(biāo)制度不夠健全和完善的農(nóng)村，可以采取委托的方式由社會(huì)組織為農(nóng)村提供公共服務(wù)。政府根據(jù)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)的實(shí)際需求，確立需要委托的具體事項(xiàng)，制定委托的相關(guān)細(xì)則，選擇優(yōu)秀的社會(huì)組織來(lái)簽訂合同進(jìn)行具體操作。

3.完善社會(huì)組織間的協(xié)作機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)供給的主體除了政府以外，還包括企業(yè)和其他社會(huì)力量。由于社會(huì)組織發(fā)展的時(shí)間比較短，在資金和技術(shù)方面還存在一定的缺陷和不足，有時(shí)很難獨(dú)立為農(nóng)村提供社會(huì)服務(wù)。因此，可以考慮社會(huì)組織和其他農(nóng)村社會(huì)服務(wù)主體的合作，這種合作既可以是社會(huì)組織與企業(yè)之間的，也可以是社會(huì)組織與社區(qū)或是其他組織之間的。政府要出臺(tái)相應(yīng)的政策制度，規(guī)范社會(huì)組織同其他主體之間的協(xié)作，使它們能夠取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同服務(wù)好農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

四、適度激勵(lì):激發(fā)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)的動(dòng)力

科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，是社會(huì)組織健康發(fā)展的不竭動(dòng)力。目前，社會(huì)組織的地位與行政單位相比還相差甚遠(yuǎn)，社會(huì)組織的積極作用還沒(méi)有得到政府和群眾的認(rèn)可，甚至有些社會(huì)組織的積極工作還會(huì)遭到群眾的誤解。這就導(dǎo)致了一些社會(huì)組織工作的積極性不夠、熱情不高，影響了對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。要改變這一局面，發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)組織在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的積極作用，就必須不斷健全和完善相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性。

1.健全政治激勵(lì)機(jī)制。隨著改革開(kāi)放步伐不斷加快和人們生活水平不斷提高，各類(lèi)社會(huì)組織政治參與的積極性越來(lái)越高。為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，各類(lèi)社會(huì)組織的政治需求應(yīng)該得到重視，賦予它們應(yīng)有的政治權(quán)利。通過(guò)各種政治鼓勵(lì)，使社會(huì)組織得到社會(huì)認(rèn)同，能有效激發(fā)各類(lèi)社會(huì)組織參與社會(huì)事業(yè)的積極性。

2.健全精神鼓勵(lì)機(jī)制。適當(dāng)?shù)木窆膭?lì)，可以激發(fā)社會(huì)組織為農(nóng)村公共服務(wù)工作的能動(dòng)性。政府要加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的考察，建立社會(huì)組織精神激勵(lì)機(jī)制。定期對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)優(yōu)，對(duì)于那些服務(wù)態(tài)度好、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)、服務(wù)水平高的社會(huì)組織和個(gè)人要進(jìn)行表彰。媒體和相關(guān)報(bào)紙雜志要大力宣傳優(yōu)秀社會(huì)組織和優(yōu)秀個(gè)人，使他們的行為得到社會(huì)的認(rèn)可、得到群眾的擁護(hù)，從而激發(fā)他們干事業(yè)的自覺(jué)性。

3.健全物質(zhì)鼓勵(lì)機(jī)制。對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，必要的物質(zhì)鼓勵(lì)會(huì)增加他們?yōu)檗r(nóng)村公共服務(wù)工作的動(dòng)力。各級(jí)政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及社會(huì)組織和個(gè)人貢獻(xiàn)的大小，給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，作為他們奉獻(xiàn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的肯定。同時(shí)，政府要根據(jù)社會(huì)組織對(duì)農(nóng)村貢獻(xiàn)的大小，制定更加優(yōu)惠和靈活的稅制。通過(guò)物質(zhì)性的刺激，激發(fā)他們?yōu)檗r(nóng)村服務(wù)的熱情和積極性。

五、完善監(jiān)管:加強(qiáng)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)的規(guī)范管理

有效地進(jìn)行監(jiān)督管理，是社會(huì)組織有序、健康發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，一方面是政府和社會(huì)外部監(jiān)督還不能有效發(fā)揮作用，導(dǎo)致許多農(nóng)村社會(huì)組織的服務(wù)活動(dòng)背離了非營(yíng)利的宗旨，損害了社會(huì)組織的公信力，制約了它們的發(fā)展;另一方面是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部管理不規(guī)范，管理制度不健全，導(dǎo)致組織的管理呈現(xiàn)隨意化和缺乏規(guī)范性。因此，要規(guī)范農(nóng)村社會(huì)組織的行為，更好地發(fā)揮它們的作用，就必須在健全社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制上下工夫。

1.完善社會(huì)組織事務(wù)公開(kāi)機(jī)制。實(shí)踐證明，促進(jìn)社會(huì)組織活動(dòng)的公開(kāi)透明，可以增強(qiáng)行業(yè)自律，進(jìn)一步獲得群眾的信任，也可以加速社會(huì)組織的健康發(fā)展。因此，農(nóng)村社會(huì)組織應(yīng)定期公開(kāi)組織發(fā)展、財(cái)務(wù)收支等信息，建立財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，從而便于政府、社會(huì)或媒體進(jìn)行監(jiān)督。

2.完善社會(huì)組織行政監(jiān)管機(jī)制。行政主管部門(mén)，要加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織的監(jiān)管，定期和不定期檢查各類(lèi)社會(huì)組織的運(yùn)行情況，將社會(huì)組織的資金、活動(dòng)、行為都納入到監(jiān)管之中，及時(shí)處理來(lái)自社會(huì)組織的各類(lèi)投訴事件。對(duì)于那些違規(guī)違紀(jì)行為要予以糾正，對(duì)于違法行為要加以處罰，對(duì)于嚴(yán)重違法的要予以取締，以保證為農(nóng)村服務(wù)的社會(huì)組織能夠依法照章運(yùn)行。同時(shí)，要加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，把民政部門(mén)實(shí)行的登記、年度檢查、執(zhí)法、評(píng)估等情況及時(shí)反映在信息平臺(tái)上。

3.完善社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。為了適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的新形勢(shì)，政府管理部門(mén)應(yīng)將服務(wù)重心下移，與農(nóng)村社會(huì)組織建立聯(lián)系制度，幫助和引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織建立和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)，如完善理事會(huì)制度，提高其決策管理水平。

六、加強(qiáng)保障:建立社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)的后方支持

完善的保障制度，是社會(huì)組織順利運(yùn)行的有效依托。但從當(dāng)前來(lái)看，社會(huì)組織運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)大多數(shù)是自籌，很多社會(huì)組織特別是為農(nóng)村服務(wù)的社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)比較緊張。而在人才方面，農(nóng)村社會(huì)組織缺乏從事管理的專(zhuān)業(yè)人才和熱心公益事業(yè)的志愿者，很大程度上制約了農(nóng)村社會(huì)組織向正規(guī)化和規(guī)模化發(fā)展。同時(shí)，在政策方面，由于出臺(tái)的相關(guān)扶持較少，也延緩了社會(huì)組織發(fā)展速度。因此，要保證社會(huì)組織更好地為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)服務(wù)，就必須健全和完善各類(lèi)保障制度。

1.完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。必要的物質(zhì)保障是社會(huì)組織為農(nóng)村社會(huì)事業(yè)服務(wù)的可持續(xù)支撐。目前，世界上許多國(guó)家都對(duì)民間組織給予了一定的財(cái)政信貸支持，如“德國(guó)巴伐利亞州每年州政府都對(duì)農(nóng)業(yè)各類(lèi)投資和補(bǔ)貼約20億馬克，其中10%用于支持各類(lèi)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織。美國(guó)19世紀(jì)末政府豁免了合作社的全部稅賦，并在其后半個(gè)世紀(jì)里，合作社一直享受著免稅待遇?！保?］中國(guó)政府應(yīng)在財(cái)政支出上設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，以此支持農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展。同時(shí)，給農(nóng)村社會(huì)組織提供優(yōu)惠的信貸，通過(guò)多渠道把社會(huì)閑散的資金集中到農(nóng)村，還要積極吸引國(guó)外社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)的資金資助，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

2.完善人才保障機(jī)制?！稗r(nóng)村社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化、社會(huì)化、市場(chǎng)化的趨勢(shì)中，通過(guò)‘政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)’，加強(qiáng)自身專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、組織與機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升服務(wù)專(zhuān)業(yè)化水平和能力?！保?］黨和政府要加大扶持的力度，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展的具體需要，幫他們招募一些工作人員，保證社會(huì)組織有人辦事、有人管事。

3.完善政策保障機(jī)制。根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展缺少政策扶持的狀況，要加大政策扶持力度。與前兩點(diǎn)相適應(yīng)，首先，在財(cái)務(wù)方面，要制定和出臺(tái)社會(huì)組織在信貸和稅收方面的優(yōu)惠政策，對(duì)為農(nóng)村服務(wù)的社會(huì)組織要給予更加優(yōu)惠的政策，保證社會(huì)組織更好地為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展服務(wù)。其次，在人員方面，要制定和出臺(tái)社會(huì)組織工作人員的激勵(lì)和保障政策，注重政治、物質(zhì)、精神等方面的激勵(lì)，保障社會(huì)組織工作人員的基本權(quán)利，提高他們的福利待遇，增強(qiáng)他們的主動(dòng)性和積極性。

［1］ 王名.非營(yíng)利組織的社會(huì)功能及其分類(lèi)［J］.學(xué)術(shù)月刊，2006，(9).

［2］ 鞏玉濤.農(nóng)村社會(huì)組織參與基本公共服務(wù)供給模式研究［J］.廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，(21).

［3］ 劉雅靜.論我國(guó)政府在促進(jìn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用［J］.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2003，(1).

［4］ 張開(kāi)云.社會(huì)組織供給農(nóng)村公共服務(wù):現(xiàn)狀評(píng)價(jià)與政策取向［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2010，(11).