我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度設計研究

何平

我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度設計研究

何平

我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度是推進社會工作從業(yè)人員職業(yè)化、專業(yè)化的重要制度支撐，其制度設計既應該符合該職業(yè)的基本特征，應該具有中國特色。對此，需要從認證體系設計、認證等級設計以及相關配套政策設計等三個方面來滿足我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度的現實需要。

社會組織 職業(yè)資格認 證制度設計

隨著社會組織在社會管理轉型下的蓬勃發(fā)展，社會組織從業(yè)人員這一重要因素越來越受到社會及學界的重視，在社會組織從業(yè)人員中逐步推行職業(yè)資格認證制度，是社會發(fā)展、行業(yè)發(fā)展、國家發(fā)展方面的必然趨勢（何平，2012）。然而這項制度的推行需要一套既符合社會組織從業(yè)人員職業(yè)基本特征，又適應中國內地特定背景的制度設計來完成。對此，筆者試圖從認證體系設計、認證等級設計以及相關配套政策設計三個方面來探討構建我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度。

一、我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證體系設計

（一）建立一個專業(yè)的社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證機構

社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證體系的建立首先需要有一個專業(yè)而又有權威性的管理機構，基于當前政府在社會管理中占主導地位的現實，這一機構的設置顯得至關重要。成立起來的社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證管理中心，具體負責：建立社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證專家隊伍；組織專家建立考試題庫；對社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證的考培員進行培訓和考核；建立社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證工作的計算機網絡和信息網絡；參與制定社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度的有關文件和規(guī)定；制定各分中心的標準和條件；組織并實施社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格的認證工作。當然，管理中心應隸屬于民政部，接受民政部的工作指導與監(jiān)督。在各省、自治區(qū)和直轄市成立分中心，主要負責：受理各地區(qū)社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證的申請，對申報人的資格進行審查，核準后簽發(fā)準考證；組織申報人按規(guī)定的時間、地點考試，匯總考試成績，向管理中心提交考試報告；協(xié)助管理中心辦理證書手續(xù)，負責向考試合格者發(fā)放資格證書；負責考試的咨詢和統(tǒng)計工作。并在開展這些工作的同時，進一步開展適應地方特色的具體認證制度的設計工作。

（二）社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證的考試系統(tǒng)

考試系統(tǒng)構建本身是一項復雜而系統(tǒng)的工程，其中核心問題是對考試內容的設計，同時這一設計需要考慮到實際的操作問題，包括考試對象對考試的認同。在對社會組織從業(yè)人員的調查中發(fā)現，有為數不少的從業(yè)人員之所以對職業(yè)資格認證制度持猶豫甚至抵制的態(tài)度，實際上是由于對認證考試的畏難情緒所致，認為在廣泛地推行和實施認證制度之后，害怕自身的專業(yè)知識與等級考試的內容脫節(jié)。當然還有一個重要的因素需要在考試中作權衡，職業(yè)資格認證考試的難易程度如何掌握？由于我國各地區(qū)的社會從業(yè)人員，也就是應考人員的實際能力差異非常大，而且社會組織從業(yè)人員所從事的工作類型涉及的范疇也很大，考試所涉及內容的深度與廣度都需要將這些因素考慮進去。因此說，對于職業(yè)資格認證的考試系統(tǒng)的建立目前需要考慮兩個基礎性的因素：

1.考試內容的范圍。應該實現社會工作教育與社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證考試內容的銜接。因為實施社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證是為了更好地服務于社會組織的專業(yè)化、職業(yè)化，所以說到底還是需要在社會工作教育的過程中，關注社會組織對從業(yè)人員的現實需求，并考慮社會組織的實際工作的操作性。對此，可借鑒國外的一些優(yōu)秀經驗，對社會工作專業(yè)的教育注重理論與實踐的集合，注重實踐環(huán)節(jié)的教學，對社會工作的專業(yè)教育課程進行認定和核準，在社會工作教育中，能與實踐緊密聯系的社會工作專業(yè)畢業(yè)生可免于考核相應的考試內容。當然，社會工作教育的認定和核準屬于另一個系統(tǒng)的工作，在未進行和推行系統(tǒng)的構建之前，為了保證考試本身的公平性，社會工作專業(yè)畢業(yè)生以及所有準備獲得社會工作這個職業(yè)的人員都應該參加職業(yè)資格認證考試。

2.考試的難度。社會組織的運營和發(fā)展需要一大批有專業(yè)性和職業(yè)性素養(yǎng)的從業(yè)人員，這是我國社會發(fā)展的大趨勢。因此，職業(yè)資格認證的考試要保證一定的通過率，以滿足我國社會工作事業(yè)的需要，考試難度應該以大多數人的水平為基準，考慮到我國應考人員的實際考試水平，不能太難，也不能太簡單。這方面可以汲取我國臺灣地區(qū)對于社會工作師證照考試的經驗教訓，由于考試難度過大，到2005年底，臺灣共進行了13次考試和13次檢核考試，只有1995人取得《社會工作師證書》，平均每次考試的通過人數為76人，合格率最高時才16%，最低時才0.86%（朱希峰，2007）。這種局面令大多數具備報考條件的社會工作人員望而生畏，形成推廣社會工作專業(yè)化和職業(yè)化的嚴重阻礙。當然，需要說明的是這種難度的適中并不是無難度，基礎的職業(yè)素質考量以及社會組織對從業(yè)人員基本職業(yè)技能的考核還是必須在考試中有所體現，否則也就是失去職業(yè)資格考試存在的必要性。在實行職業(yè)資格認證制度的初期，由于我國普遍應考人員的考試能力較低，可能會出現考試難度偏低的問題，對此，需要建立以準入考試與周期考核相結合的的機制來對從業(yè)人員的資格進行管理。準入考試是進入社會工作這個行業(yè)的基礎，但并不是絕對的，需要經過周期的考核來維持這種資格，否則還是會被排除在社會工作這個職業(yè)之外，考核的周期可以初步訂為3年，這樣既可以加強對社會組織從業(yè)人員的管理，又可以持續(xù)提升我國社會組織從業(yè)人員的綜合素質。

（三）社會組織從業(yè)人員的職業(yè)培訓系統(tǒng)

當前我國實際從事社會工作的基層從業(yè)人員中，90%以上沒有社會工作專業(yè)教育背景，而且大多數人的文化教育層次和專業(yè)水平還比較低。在職業(yè)培訓方面，應建立符合我國國情的職業(yè)培訓體系。一是根據我國目前絕大多數實際從業(yè)人員不具備社會工作專業(yè)知識的現狀，依托社會工作教育和培訓機構，盡快組織實施大規(guī)模的社會工作從業(yè)人員培訓計劃，切實提高他們的專業(yè)水平和職業(yè)能力。二是按照《干部教育條例》和《2006-2010年全國干部教育培訓規(guī)劃》的要求，以提高運用法律法規(guī)、提高專業(yè)服務、整合社會資源、處理復雜問題等能力為重點，加大對從事社會服務與管理的廣大黨政領導干部的社會工作教育培訓力度，有計劃、有步驟地對各層次從業(yè)人員進行職業(yè)教育輪訓。當然，社會組織從業(yè)人員也要自覺接受各種形式的職業(yè)培訓，如遠程教育、外出進修、在崗培訓、學術交流和業(yè)務研討等，并保證在規(guī)定時限內達到專業(yè)技術的要求。在落實職業(yè)培訓制度的同時，還要引入社會組織從業(yè)人員職業(yè)培訓的登記、統(tǒng)計、評估和獎勵制度，把專業(yè)人員參加職業(yè)培訓的情況納入到年度周期考核計劃之內，與等級審核結合起來，逐步建立起社會組織從業(yè)人員職業(yè)培訓制度化、科學化、網絡化的管理體系。

（四）社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格證書保障系統(tǒng)

社會組織從業(yè)人員所從事的職業(yè)內容在發(fā)生不斷地變化，其自身的能力也隨著社會工作類型的變化而發(fā)生變化；同時就組織管理而言，也需要對從業(yè)人員進行動態(tài)的管理，才能使他們保持持續(xù)的職業(yè)能力和專業(yè)素質以滿足社會組織和服務對象的需求。具體來說，對每一個有職業(yè)資格的從業(yè)人員設定一個考核周期，盡可能根據考核的結果，及時調整從業(yè)人員的崗位和等級；同時，為了保證資格證書的效用，為資格證書設定一定的有效期限，當然，這個期限的設置應該符合我國的客觀國情以及職業(yè)發(fā)展的趨勢，不能太長也不能太短，太短會加大管理的成本和審查機構的負擔，也容易引起基層從業(yè)人員的反感和恐慌，太長則會增加從業(yè)人員的惰性，同時缺乏調整的有效性，并且不利于社會組織的管理和社會工作行業(yè)的整體發(fā)展。因此，可以參照國內其他行業(yè)對資格證書的認證期限，目前的狀況可以暫時定為三年左右，以此為周期，對從業(yè)人員進行等級考核，每一周期考核之后，從業(yè)人員都應當具備符合其等級的職業(yè)能力素質和技能。

二、我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證等級設計

如果社會組織中取消職稱制度，推行職業(yè)資格認證制度，現有社會組織，特別是事業(yè)單位性質的社會組織，其職稱等級如何向資格認證等級轉化，成為需要首要解決的問題。根據對社會組織從業(yè)人員和受社會組織服務的對象的調查，大部分贊成由職稱制度向職業(yè)資格認證制度轉化，但前提是要有3～5年的過渡期。因此，筆者認為現有的從業(yè)人員應以3～5年為限，努力考取相應級別的社會工作從業(yè)人員職業(yè)資格，若5年后仍未取得職業(yè)資格，應該將其分流，以保證社會組織從業(yè)人員服務的專業(yè)性和技術性。

根據《社會工作者職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》，國家將社會工作者職業(yè)資格評價制度納入到全國專業(yè)技術人員職業(yè)資格證書制度統(tǒng)一規(guī)劃，對于取得《社會工作者職業(yè)資格水平證書》的專業(yè)技術人員，用人單位可根據工作需要和崗位要求聘任相應級別專業(yè)技術職務。這表明社會工作者已經納入到我國專業(yè)技術人員體系中，社會組織從業(yè)人員也在我國專業(yè)技術人員的序列中。我國目前的專業(yè)技術人員體系主要使用職稱等級制度，分為初級、中級、高級，而社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證中現有制度還不是很統(tǒng)一，有的地區(qū)規(guī)定為四級，包括社會工作者、助理社會工作師、社會工作師、高級社會工作師①具體參見：東莞市民政局，2009，《東莞市社會工作人才專業(yè)技術職位設置及薪酬待遇方案》,http://www1.dg.gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/dgmz/s17615/200906/144784.htm。，有的地區(qū)則規(guī)定為三級，包括助理社會工作師、社會工作師、高級社會工作師②具體參見：順德區(qū)人民政府辦公室，2011，《順德區(qū)社會工作人才專業(yè)技術職位設置及薪酬待遇方案（試行）》，http://www.shunde.gov.cn/data/main.php?id=1990-10081。。在目前現實的操作過程中，一般職稱級別大體和認證申報級別一一對應。在推行職業(yè)資格認證制度以后，社會組織從業(yè)人員可根據自己的職稱情況，選擇需要報考的職業(yè)認證等級。對于認為報考相應級別資格有難度的從業(yè)人員，也可申請報考較低一級的資格考試。當然，在設定職業(yè)資格等級時，應考慮到我國有些地區(qū)社會組織從業(yè)人員考試能力低下的問題，應在具體調研行業(yè)實際情況的基礎上科學設定社會組織的認證等級，并考慮該制度的初始建立以及地區(qū)社會組織從業(yè)人員基礎的問題。在設立認證標準的時候考慮城鄉(xiāng)、地區(qū)等因素的差異，設置相應的過渡政策?？蛇m當地在基礎薄弱的地區(qū)暫時訂立相對低一些的考試合格標準③可借鑒我國司法考試的辦法，在西部地區(qū)、山區(qū)訂立一條標準較低的合格基準，以解決在這一地區(qū)資格準入制度執(zhí)行后無人達到考試標準的問題。。

在一項社會組織從業(yè)人員對職業(yè)資格認證制度予以排斥的原因調查中發(fā)現，占半數左右的從業(yè)人員是因為擔心推行和實施職業(yè)資格認證制度后，不能順利通過考試而選擇拒絕該制度的推行和實施。而且，要求在崗多年且年紀較長的專業(yè)從業(yè)人員與新近從業(yè)人員采用同樣的辦法和措施進行資格認證，如參加一系列的筆試和實踐操作考試，難免會導致一些年紀較長的從業(yè)人員產生抵制的情緒。在這方面，可以參考《中華人民共和國注冊建筑師條例實施細則》的做法，該《實施細則》第二章第十條規(guī)定：“條例履行前已取得高級、中級職稱的，經所在單位推薦，可免于部分科目的考試”④具體參見：建設部《中華人民共和國注冊建筑師條例實施細則》，中華人民共和國建設部令2008第167號。。社會組織原有在職人員，特別是原屬于事業(yè)單位編制的人員，已經獲得中級職稱以上的從業(yè)人員，且工作時間較長（20年或30年以上的）可以申請免考實際操作，但理論方面的考試還是要參加。因為，考試考核是提升我國社會組織從業(yè)人員整體素質和執(zhí)業(yè)能力的重要手段，如果全部免除考試考核也就違背了基本管理機制建立的初衷。對于那些在崗多年，經驗豐富的人員，免除實踐方面的考試也是有一定條件限制的，具體來講，就是所免除考試的內容僅限于所長期從事工作的相關內容，而不是所有實踐方面的考試都免除。此外，考評中的相關規(guī)定也可以借鑒職業(yè)技術資格認證制度，比如英語、計算機已經達到一定條件者，可以予以免除。通過這樣的制度設計，在實踐中盡量消除了在崗人員對于社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度的顧慮，使他們盡可能地接受資格認證制度。

目前社會組織從業(yè)人員的專業(yè)化程度并不是很高，那些得社會工作相關專業(yè)較高學位的人員，如獲得碩士、博士學位的從業(yè)人員，由于已經具有較高的專業(yè)技能和專業(yè)知識，可以根據其學位的高低程度適當考慮免于部分專業(yè)課程的考試。這一點完全可以借鑒會計從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度中的相關做法，如中華人民共和國財政部頒布的《會計從業(yè)資格管理辦法》第二章第十條中規(guī)定，“國家教育行政主管部門認可的中專以上（含中專）會計學歷或學位，自畢業(yè)之日起2年內，免試會計基礎、初級會計電算化（或珠算五級）?！雹倬唧w參見財政部《會計從業(yè)資格管理辦法》，中華人民共和國財政部令2005年第26號。這樣區(qū)別對待參與職業(yè)資格認證的從業(yè)人員，在制度上更加靈活，有利于推進該項制度并加強基層從業(yè)人員的認可度。

三、我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度配套政策的設計

我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度配套政策是我國整體社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度的重要組成部分，只有兩者相互配合，才能發(fā)揮該制度的功能和效用。具體包括以下兩種主要的配套政策。

1.收入分配制度。在社會組織從業(yè)人員逐步成為一種職業(yè)之后，工資收入是從業(yè)人員的生活來源，收入的分配是關系到切身利益的最大問題。當然，收入的分配包括兩部分，其一，從業(yè)人員與社會組織之間的分配問題，這屬于勞資關系的一部分，但這又不同于一般的勞資關系，因為這里的所謂資方是社會組織，不是以獲取利益的最大化為目的的企業(yè)，在我國，很大一部分社會組織還有事業(yè)單位的性質，因此，肯定不能以一般勞資關系的收入分配機制來看待兩者的關系以及分配。目前大多從業(yè)人員與社會組織的分配是以整個社會的中等收入水平來衡量的，并隨著社會整體的收入水平的提升而提升。只是對社會組織從業(yè)人員整體收入水平的調整機制如何才能做到適當，既能保持從業(yè)人員職業(yè)發(fā)展又不過高提升社會組織的成本是一個較為復雜的問題。由于本文并不是專門針對該問題進行研究，而且這是一個動態(tài)的問題，需要專門設立一個合適的調整機制來完成該項工作，因此，這個問題留待今后深入研究。其二，從業(yè)人員之間的收入分配問題。也就是從業(yè)人員各崗位間的收入如何進行分配，這主要還是要根據“按勞分配”的原則進行。當然，隨著社會組織從業(yè)人員納入到專業(yè)技術人才的范疇之內，特別是在事業(yè)單位性質的社會組織內工作的從業(yè)人員，根據《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》第36條規(guī)定：“經核準的崗位設置方案作為聘用人員、確定崗位等級、調整崗位以及核定工作的依據”?？梢娔壳叭绻蓪傩詫儆谑聵I(yè)單位的社會組織，其收入分配制度與崗位聘任制度緊密聯系在一起，而從業(yè)人員的利益與又收入分配緊密結合，根據問卷結果以及從業(yè)人員作為勞動者的身份調查顯示，收入分配制度是廣大從業(yè)人員最為關心的問題之一。在實踐中，要使職業(yè)資格認證制度在社會組織中順利推廣和實施，必須建立起與專業(yè)人員的職業(yè)回報相適應的制度和機制，即與崗位聘任制度相結合。這就不得不涉及認證制度中另一個重要的配套制度——崗位等級設計，根據能力和資格的不同設計不同的崗位等級并聘任到該等級的崗位。

2.崗位等級設計。由于我國目前并沒有針對社會組織從業(yè)人員崗位設置的法律規(guī)范，只有一些地方性規(guī)范對當地社會組織從業(yè)人員的崗位設置進行規(guī)定，并根據專業(yè)技術職位的崗位與薪酬掛鉤②具體參見東莞市民政局《東莞市社會工作人才專業(yè)技術職位設置及薪酬待遇方案》，2009年。http://www1.dg.gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/dgmz/s17615/200906/144784.htm。。這些地區(qū)的嘗試對于我國建立整體的社會組織從業(yè)人員崗位等級制度十分有益。對社會組織從業(yè)人員的崗位等級設計，要考慮到我國社會組織本身的背景因素，因為我國的社會組織有相當大比例是擁有事業(yè)單位性質的主體，崗位的設置要與事業(yè)單位崗位設置的規(guī)則相適應，依據《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》中的規(guī)定，專業(yè)技術崗位為13個等級，包括高級崗位、中級崗位和初級崗位，其中：高級崗位分為7個等級，即一至七級；中級崗位分為3個等級，即八至十級；初級崗位分為3個等級，即十一至十三級。目前可以根據或者參考事業(yè)單位對于專業(yè)技術人員的崗位設置，建構一個職業(yè)資格等級與職稱等級連通的制度，具體的對應關系見下表。

表社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格等級與崗位等級的對應關系

建立崗位等級與職業(yè)資格等級的連通關系，可以促進所有的社會組織從業(yè)人員提升自身專業(yè)技能，獲得更高級別的資格認證，擴大社會工作的專業(yè)化和職業(yè)化的趨勢。同時，可以較大地提高社會組織從業(yè)人員的物質收入和優(yōu)化收入分配機制，使得更多的專業(yè)人才能夠投身到社會工作事業(yè)中來，為社會工作事業(yè)的發(fā)展提供良好的人力資源。

四、結語

綜上所述，設計我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度是一個體系廣博，內容豐富而復雜的系統(tǒng)工程，需要不斷認識和總結過往經驗，并創(chuàng)造性地解決實踐中的困擾?，F實是可觀的，目前已經有越來越多的學者和社會各界一道熱切關注這一制度，但該制度的設計最終還需政府的頂層決策來實現和落實，并需要各級政府在制度的執(zhí)行過程中不斷地調整完善，這是一個動態(tài)的過程，也就是說，社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度的設計必須隨著我國社會組織本身發(fā)展的方向和程度而不斷再設計。

[1]何平，2012，《論我國社會組織從業(yè)人員職業(yè)資格認證制度的模式選擇》，《社會工作（學術版）》第9期。

[2]民政部社會工作司，2010，《國外及港臺地區(qū)社會工作發(fā)展報告》，北京：中國社會出版社。

[3]朱希峰，2007，《臺灣地區(qū)的社會工作師證照制度》，《社會福利》第4期。

編輯/鄒鷹

C916

A

1672-4828(2013)02-0110-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.02.017

何平，武漢理工大學文法學院副教授（湖北武漢430070）。