論公眾參與視閾中的地方立法聽證制度

饒世權

（西南交通大學，四川 成都 610031）

論公眾參與視閾中的地方立法聽證制度

饒世權

（西南交通大學，四川 成都 610031）

地方立法聽證作為公眾參與的重要方式，具有“看得見的民主與科學”的程序正義價值和揭示社會利益關系的多樣性和價值差異性，人格和尊嚴被尊重的實質價值。而我國地方立法制度化程度較低，影響了我國地方立法聽證公眾參與的積極性和公信力，導致程序正義價值和合理性價值不能實現(xiàn)，地方立法缺失正當性、適應性和權威性。要確保地方立法聽證制度價值的實現(xiàn)，應提高立法位階，完善地方立法聽證的適用范圍、主體制度、聽證程序和聽證報告制度等。

公眾參與；地方立法聽證；舉證；程序正義；權利尊重

地方立法聽證是公眾參與機制中最為公開、典型的制度，是我國公共機構和公眾最寄予厚望的一種方式,體現(xiàn)出權力對權利的尊重,是實現(xiàn)權力與權利、權利與權利相互尊重的重要方式。但從全國范圍內(nèi)來看，“地方人大立法聽證似乎陷入了某種‘參與困境’。”[1](p13)本文擬通過對作為公眾參與方式的地方立法聽證（下稱“地方立法聽證”）的內(nèi)在規(guī)定、價值的探討，進而指出建構適合公眾參與的地方立法聽證制度，為激發(fā)公眾參與地方立法的熱情提供對策參考。

一、公眾參與方式的地方立法聽證的價值

探討地方立法聽證的價值，需要首先明確地方立法聽證的內(nèi)涵，只有明確了“是什么”，才能揭示“有什么用”。

（一）地方立法聽證的內(nèi)涵界定是其價值顯現(xiàn)的基礎。

聽證，系舶來語，英文為“hearing”。立法聽證僅是西方國家眾多聽證中的一種。我國學者一般認為，立法聽證是指：“立法機關為了收集或獲得最新立法資料（信息），邀請政府官員、專家學者、當事人、與議案有關的關系人或有關議員到議會委員會陳述意見，為委員會審查議案提供依據(jù)或參考的一種立法制度”。[2](p44)因此，立法聽證就是立法機關聽取公眾的意見或建議，而且公眾受立法機關“邀請”參與。

誠然，“聽證”一詞源于英文hearing,直接意思是聽取意見，我國學者將其譯為“聽證”。有的學者對此評價說，將hearing譯成“聽證”，傳神地體現(xiàn)了hearing的核心內(nèi)容是“聽”和“證”，而“從決策的角度來看，‘聽’就是‘聽取’、‘吸收’，‘證’就是‘證明’、‘證實’，即先是允許利害相關人就對方提供的證據(jù)加以溝通、質證、辯駁，而決策者的決定必須建立在利害相關人提供的證據(jù)基礎之上?！盵3](p178)但以我國之法理，聽證之“證”更應當理解為“舉證”。因為hearing源于英美普通法的司法審判，指司法審判應當公正地聽取抗辯。而抗辯應當舉證，不能簡單地表示意見。“所謂意見是指從這些事實推理得出的結論?！庇⒚雷C據(jù)法認為，證人必須說出他曾經(jīng)察覺到的事實，但不應該表示意見。[4](p93)而英美訴訟中的舉證責任分為提供證據(jù)和說服責任二個不可分割的部份，即當事人提供相應的證據(jù)（提供證據(jù)的負擔、證據(jù)性負擔）并就證據(jù)對事實的證明進行解說的責任（說服責任、證明負擔），[4](p40)后者簡而言之即承擔證據(jù)證明何種事實、如何證明該種事實作出說明。正因為如此，在英美法中證言顯得尤為重要。英美司法中的“聽證”后來運用到立法中，形成今天所言的“立法聽證”，但“立法聽證”之“證”的內(nèi)涵應當與“司法聽證”之“證”的內(nèi)涵一致，即將聽證之“證”本意理解為二層不可分割的內(nèi)容：一是聽取證據(jù)，即聽取證人證言；二是聽取說明、證明，即聽取證據(jù)如何證明事實。

我國學者將聽證之“證”理解為證明，僅反映了聽證的第二層含義。而將立法聽證表達為聽取意見，則容易誤導立法聽證為純粹意見表達。聽證之“證”的二層含義與意見的關系是：“意見”是陳述人的主張，而“證”是陳述人證明自己主張的舉證；舉證應當能夠支持自己的主張，否則，意見即不成立。因此，聽證的本質是聽取“舉證”即有關事實，而這些事實表現(xiàn)為證人證言、當事人陳述，而不僅僅是聽取意見。

地方立法聽證作為公眾參與方式之一，與立法調(diào)研、座談會等方式相比較，立法聽證中的公眾參與應當是公眾主動申請加入到相應的立法活動，聽證機關一般不主動邀請公眾陳述人。

因此，地方立法聽證的內(nèi)在規(guī)定性是舉證和公眾參與的主動性，由此可以將地方立法聽證定義為：地方立法機關在地方立法過程中，通過特定程序聽取社會公眾（即專家、學者、利害關系人）、法案有關部門對有關立法所涉及的國家、社會、個人利益的舉證（即事實、理由），作為立法依據(jù)的立法制度，是規(guī)范程序、活動的系統(tǒng)性規(guī)則，具有公開性、公眾主動參與、論辯性、嚴格的程序性和公信力較強的特征。

（二）地方立法聽證制度的價值。

地方立法聽證作為公眾參與地方立法的一種方式，具有非常重要的價值。德國學者Rupert Schick和Wolfgang Zeh認為，聽證的目的之一是獲取立法信息及引起關注。美國學者戴維·杜魯門認為，立法聽證具有獲取信息，宣傳法制，以及緩和沖突及解除困擾的價值。[5](p133-134)我國學者一般認為立法聽證的價值在于民主價值和科學價值。

誠然，地方立法聽證與其他參與方式一樣，具有民主價值、立法科學價值。這是立法聽證與其他公眾參與方式的共性，但因為地方立法聽證具有的內(nèi)在規(guī)定性和嚴格的程序性等特征，決定了地方立法聽證的民主性和科學性價值與其他公眾參與方式相比較有其特殊性，可以從二個方面來評價：一是形式意義上的價值；二是實質意義上的價值。

1.立法聽證的形式價值——程序正義。

形式價值主要是程序正義功能。一般認為，聽證源于英美法的“正當法律程序”。而實質上其更深層的價值觀是英國的自然正義原則。因此，聽證的深層法理依據(jù)應當是自然正義原則，表層法理依據(jù)是正當法律程序，但無論是聽證的深層還是表層法理依據(jù)，都特別強調(diào)聽證程序的正當性。我國習慣將程序正當表達為程序正義。

程序正義被稱為看得見的正義。人們對于正義的評價一方面是來自行為或活動本身的正義性，另一方面是來自人們自身的心理感受。沒有立法聽證程序，沒有公眾直接參與立法，并不意味著立法的結果必然不正義，只是公眾可能感受不到正義。而立法聽證不僅讓公眾直接參與，而且相對于其他公眾參與方式來說，其嚴格而公正、合理的程序給予了相關主體充分的話語權，保證參與者按照同樣的規(guī)則，充分表達自己的意愿，與他方對抗。不僅參與者身同感受正義，而且立法聽證與Public即“公開”聯(lián)系在一起。公開的立法聽證可以引起廣大公眾對法案的關注和對不同觀點、利益爭論、協(xié)調(diào)的感知，產(chǎn)生如戴維·杜魯門所認為的宣傳價值，進而樂意接受立法聽證的結果。因此，立法聽證程序這個“看得見的正義”，讓公眾看見了“民主”和“科學”，有利于實現(xiàn)民主政治，也產(chǎn)生立法結果的公信力。而其他公眾參與方式則是“看不見的民主和科學”。

2.立法聽證的實質價值——合理性。

地方立法聽證實質意義上的價值主要有：一是揭示社會利益關系的多樣性和價值差異性。學者所言的傳播信息功能或獲取信息功能是站在立法者的角度，認為“立法從信息學的角度來講，就是決策者在廣泛收集信息的基礎上進行決策的行為。信息是決策者進行決策的依據(jù),信息的質和量影響或決定著立法決策的質和量，開明的立法者應該廣泛地、多渠道地收集不同的信息，從中加以辨別與篩選。實行立法聽證，無疑給立法者開通了一條廣泛收集信息的渠道。在立法聽證過程中，經(jīng)由各方陳述意見、辯論和舉證，可以使立法主體獲得許多新的資料并了解一些具體事實，從而基于這些信息和事實作出正確的決策。”[6](p82)但從中立立場來說，社會關系本質是一種利益關系。利益主體多元化和利益多元化，導致不同主體之間的利益當然地存在分歧。立法無非就是要在不同利益主體之間分配利益，實現(xiàn)“權利與權利”的相互尊重。由此，立法前就必須了解不同利益主體的利益訴求。盡管如立法調(diào)研、座談、征求意見等方式也可以為公眾表達不同利益訴求提供渠道，但立法聽證具有它們不同的功效在于：它可以讓不同的利益主體的分歧更充分、更公開地表達出來，并且通過不同利益主體的對抗、論辯，對不同主體的利益作價值評價，從而為保護誰的利益，犧牲誰的利益提供依據(jù)。因此，立法聽證不僅是揭示社會利益關系的真實性，更揭示社會利益的多元性、利益關系的價值性和層次性，從而在立法聽證中實現(xiàn)不同主體的利益協(xié)調(diào)、平衡。顯然，地方立法聽證的民主性和科學性體現(xiàn)為公眾參與到社會內(nèi)在利益的實際分配上，而立法調(diào)研、座談會等公眾參與方式中，公眾主要是表達利益分配愿望，而實際分配是由立法機關完成。

二是人的價值和尊嚴被尊重的功能。戴維·杜魯門認為，立法聽證通過一種安全閥來減輕或者消除干擾。安全閥就是公眾價值和尊嚴被尊重的感同身受，使得利益主體愿意通過平和的交涉方式解決利益分歧。在代議制民主國家中，公民選舉產(chǎn)生自己的代表組成代議機構，代表自己來直接參與管理國家和社會事務，立法是其中的重要方式之一。當公眾只能看見立法權行使的結果時，盧梭所言的“在代表產(chǎn)生之后，他們就等于零”[7](p125)的心理感受更為強烈。而人類內(nèi)心都是渴望平等和尊重的。馬斯洛的人的需求理論認為，人有生理需要、安全的需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要和自我實現(xiàn)的需要。五個層次中，生理需要、安全的需要實質是人的自然屬性，而后三者體現(xiàn)人的社會性。馬克思認為人的本質是由人的社會性決定的，由此，渴望平等、尊重是人的本質屬性決定的。也因此在人類社會的歷史長河中，充斥著的被壓迫者對壓迫者，弱者對強者的反抗，都可以從人性渴望平等、尊重的心理需求得到解釋。立法聽證中，社會公眾參與充分地表達自己的意愿和利益訴求，一方面立法者的傾聽，讓公眾感受公共權力對公眾人格、權利的尊重，是“權力對權利”的尊重；另一方面與其他利益相關方，甚至同作為陳述人的有關機關的溝通、辯論，平等地交換信息，感受與他人、國家有關機關的平等，即“權利與權利相互尊重”、“權力與權利相互尊重”，讓公眾身同感受到價值和尊嚴被尊重，而愿意通過平和的交涉方式而不是激烈的斗爭方式追求各自利益。

立法聽證的形式價值即程序正義功能實現(xiàn)了立法的合法性，實質意義的價值產(chǎn)生了合理性。立法的合法性和合理性“可使所有利害關系人從中得到教育，在關注自身利益的同時也考慮他人利益，使立法決策的質量更高，得到支持的基礎更加深厚?！盵3](p173)

二、我國地方立法聽證制度的審視

地方立法聽證制度的形式價值和實質價值的實現(xiàn)與否，依賴于地方立法聽證的制度化程度的高低。而地方立法聽證的制度化水平高低在于制度的約束力，公正、合理性，系統(tǒng)性，可操作性，以及能否和多大程度上保障公眾的參與。以此標準對我國有關地方立法聽證的制度化程度作出評價。

（一）制度化程度較低，約束力弱。

我國目前有關地方立法聽證的國家法層面制度化程度較低，僅在《立法法》第五條①《立法法》第五條規(guī)定：立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揮社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。和《規(guī)章制定程序條例》第十五條②《規(guī)章制定程序條例》第十五條規(guī)定：起草的規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。作了原則性規(guī)定，缺乏完備的具體制度和可操作性。

相對而言，地方法層面的立法聽證的制度化程度略高。在《立法法》施行后，各地紛紛制訂了立法聽證規(guī)則，這些地方立法聽證規(guī)則可分為二大類，一類屬于地方性法規(guī)，是由行使立法權的地方人大常委會通過立法程序制定，具有穩(wěn)定的法律效力，如甘肅省、湖北省、山東省、深圳市、廣州市、鄭州市等省、市人大常委會的聽證規(guī)則。另一類是地方人大內(nèi)部機構的程序規(guī)則。[8](p326)概括而言，規(guī)范地方政府立法的聽證規(guī)則也可以分為地方政府規(guī)章和內(nèi)部工作規(guī)程二類（為表述方便，將上述以立法和內(nèi)部工作規(guī)程表現(xiàn)的地方立法聽證制度統(tǒng)稱為“地方立法聽證規(guī)則”），這些地方立法聽證規(guī)則效力層次普遍較低，約束力較弱。

（二）地方立法聽證規(guī)則具體制度不完善。

我國現(xiàn)行地方立法聽證規(guī)則具體制度的公正性，合理性，系統(tǒng)性，可操作性，以及保障公眾的參與性較弱。具體體現(xiàn)為：

1.地方立法聽證適用范圍的規(guī)定不完備。

地方立法聽證適用范圍包括適用的階段、適用的立法事項，以及是否強制適用等制度。我國現(xiàn)行立法聽證規(guī)則對適用階段的規(guī)定較為明確，而對地方立法聽證適用的具體事項，則一般采取相對概括式列舉或具體式列舉方式，規(guī)定了下列法案適用地方立法聽證：涉及公民、法人或其他組織重大利益的法案；對經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的法案；法規(guī)草案內(nèi)容有較大爭議的法案；社會普遍關注的熱點或難點的法案；涉及特定組織和個人的權利、義務的法案；對法規(guī)草案需要廣泛聽取意見或進一步了解民意的法案等。而一些公眾和學者抱怨規(guī)定的范圍太過狹窄。

此外，適用立法聽證是否是強制性的？地方人大的立法聽證規(guī)則一般規(guī)定人大的立法是“可以”適用，而非“應當”或“必須”適用。地方政府的立法聽證規(guī)則一般規(guī)定地方政府的某些立法“應當”適用，如《廣西壯族自治區(qū)人民政府立法聽證制度實施辦法》第三條規(guī)定，對公民、法人和其他組織切身利益有重大影響的下列立法項目，“應當”舉行立法聽證。但沒有對違反“應當”的后果作出規(guī)定。

2.地方立法聽證公開性不足。

雖然一些地方立法聽證規(guī)則中明確規(guī)定了公開原則，如《杭州市人民政府實施立法聽證會制度的規(guī)定》第五條規(guī)定“立法聽證會應當公開舉行”。但如何公開？向誰公開？公開的時間、載體，公開度等都沒有細化。因此，實踐中的立法聽證公開一般是在立法機關的網(wǎng)站上公開立法聽證信息和立法聽證報告。普通公眾不可能經(jīng)常上立法機關的網(wǎng)站。有的地方規(guī)定立法聽證信息公開是聽證舉行前10日、20日或15日，這是否足夠公眾了解立法聽證信息并做好陳述準備？概而言之，目前立法聽證實踐的公開度尚不能滿足公眾的需要。

3.主體角色不清，權利義務混亂。

立法聽證關系的主體是參與立法聽證活動，并在其中享有權利，承擔一定義務的人。我國現(xiàn)有制度對立法聽證主體有不同表述，如《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務委員會立法聽證條例（2004）》規(guī)定的主體有聽證機構、聽證人；《汕頭市人民代表大會常務委員會立法聽證條例（2003）》規(guī)定的主體增加了“主持人”；《甘肅省人民代表大會常務委員會立法聽證規(guī)則》第四條規(guī)定了聽證機構、聽證人、聽證陳述人?！逗贾菔腥嗣裾畬嵤┝⒎犠C會制度的規(guī)定（2001）》規(guī)定有聽證人、聽證主持人、解答人、聽證參加人。類似的對地方立法聽證關系主體的不同分類，不同表述，內(nèi)涵差異，導致角色的混亂，最終導致權利與義務關系的混亂，比如杭州市立法中的解答人與立法聽證參加人顯然是不平等的，將二者置于不平等地位，又怎么能讓參加人暢所欲言呢？

4.地方立法聽證程序不完善。

地方立法聽證程序主要分為立法聽證的決定、確定立法聽證人、聽證準備、聽證公告、聽證陳述人的選擇、陳述人的通知、聽證的舉行、聽證記錄和聽證報告。立法聽證是公眾參與方式中最為完備的程序，但我國現(xiàn)有的地方立法聽證制度對立法聽證程序的規(guī)定存在一些細節(jié)性瑕疵，主要有：規(guī)定地方立法聽證的決定權屬于地方人大等國家機關，那么，公眾有無立法聽證建議權？規(guī)定地方立法聽證要進行公告，但公告的時間、載體和內(nèi)容應當如何才科學？提前15、20日公告是否能保證公眾有效參與？規(guī)定了公眾主動報名申請參加和對有關專家、組織邀請參加立法聽證的方式，但如何科學地選擇恰當?shù)墓婈愂鋈耍磕芊褚詧竺群笞鳛檫x擇標準？規(guī)定了通知陳述人制度，但通知時間、通知內(nèi)容怎樣才科學、合理？提前5日、10日能否確保陳述人做好充分的準備？此外，也規(guī)定了地方立法聽證的開展、記錄、報告等制度，但仍存在如何保障論辯充分？地方立法聽證報告應當有什么樣的內(nèi)容？是否公開？如何公開？等等，諸多類似問題需要具體而科學的規(guī)定。

5.地方立法聽證的立法效力低。

從我國有關立法聽證的規(guī)則來看，立法聽證對立法的約束力并不一致，有的僅作為地方立法參考，如《杭州市人民政府實施立法聽證會制度的規(guī)定（2001）》第十八條之規(guī)定。但更多是強調(diào)作為立法的重要依據(jù)，如《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常務委員會立法聽證條例（2004）》第二十五條之規(guī)定。顯然現(xiàn)行立法聽證制度雖然規(guī)定了立法聽證作為立法的重要依據(jù)，甚至對是否采納立法聽證的意見作出說明。但并沒有明確如果沒有舉行聽證，或者對聽證意見充耳不聞是否影響立法的效力。

上述制度公正、合理性欠缺，系統(tǒng)性、可操作性缺失，以及公眾參與保障力較弱，導致在實踐中地方立法聽證公眾參與不積極，甚至出現(xiàn)地方立法聽證公眾申請人數(shù)少于法定人數(shù)；經(jīng)立法聽證所制定的法律法規(guī)很少；①自《立法法》施行以來至2003年底的4年里，省級人大機關所制定的1069件地方性法規(guī)當中,真正采用立法聽證方式進行立法的卻不超過20件，不到總數(shù)的2%。參見張媛：《立法聽證在行進中成長》，《人大建設》，2007年第1期，第19頁。公信力差，甚至認為“聽了也白聽”。這嚴重地妨礙了地方立法聽證制度程序正義的形式價值和地方立法合理性的實質價值的實現(xiàn)，使得地方立法缺失正當性、適應性和權威性。[9](p138)

三、我國地方立法聽證制度的完善

我國地方立法聽證制度的完善需要以立法聽證的舉證、公眾主動參與的內(nèi)在規(guī)定性和地方立法聽證的價值為指導，并保障地方立法聽證的程序正義價值和合理性價值的實現(xiàn)。主要措施應當是通過提高立法位階，建立全國統(tǒng)一的地立立法聽證制度，消滅地方差異性。并且完善具體制度設計，主要應當包括地方立法聽證的適用、主體及其各自的權利與義務、程序、立法聽證對立法結果的效用及內(nèi)在機制等。

1.地方立法聽證制度的適用范圍。

我國對地方立法聽證的適用范圍采取具體例舉方式，有公眾和學者抱怨具體例舉的立法聽證適用范圍太狹窄了。我們認為，立法聽證適用范圍應根據(jù)立法聽證的價值以及聽證成本來決定。一般而言，社會影響較大的、涉及到某群體或階層利益的、分歧較大的、限制行政相對人私人權利的立法，應當舉行聽證。當然，為了公共利益也需要排除一些涉及國家機密、他人隱私等的立法。至于是采取概括性例舉還是具體例舉，其實都不重要，重要的是需要給予公眾一定發(fā)動立法聽證的權利。通過賦予公眾發(fā)動立法聽證的權利，以平衡公眾與立法機關的權力，既可以防止立法機關懈怠行使聽證權，又可以彌補具體例舉的不足。

2.地方立法聽證的主體。

地方立法聽證的主體是指參與地方立法聽證活動的人，包括了立法機關、主持人、專家學者、政府機關、個人、行業(yè)協(xié)會代表、企業(yè)事業(yè)代表、與提案有關的利害關系人等。而對這些人根據(jù)在參與立法聽證活動中的法律地位，可以分為二大類，即聽證人與陳述人。聽證人指依法舉行立法聽證，以便了解有關立法信息的人。從各國法律規(guī)定來看，只能是立法機關。而代表立法機關的可能有相應的機構，如地方人大常委會、法制委員會、其他工作委員會，地方政府中的法制辦等。陳述人就是參與到聽證活動中，就有關法案或事項陳述事實、意見的人，是聽證人的相對人。這些人“大體可以歸納為以下三類：一是與立法聽證事項有利害關系的公民、法人和其他組織。二是了解立法聽證事項的專家。三是與法案內(nèi)容有關的國家機關。在國外，一般也是由上述三類人員參與聽證會。”[10]即普通公眾陳述人、專家陳述人和機關陳述人。

陳述人應當具有代表性，才能實現(xiàn)地方立法聽證的程序正義價值，并確保地方立法合理性價值的實現(xiàn)。專家陳述人和機關陳述人的代表性是顯而易見的，而普通公眾陳述人的代表性應當從形式上的職業(yè)、社會角色和價值上表達特定階層或群體利益訴求二個方面來判斷。為確保普通公眾陳述人的代表性，在公眾陳述人主動申請后，聽證人應當要求申請人書面提供自己的職業(yè)、財產(chǎn)狀況、家庭背景、受教育程度等信息以及對立法議題的基本觀點，以此作為判斷是否可以作為某階層或某群體利益的代表。在初步確定了普通公眾陳述人后，還應當公開其信息和基本觀點，以接受社會公眾的監(jiān)督。

對于專家陳述人、機關陳述人，可以主動申請參與立法聽證，也可以由聽證人邀請。而對于應當參加而沒有參加的人，聽證人可以依職權邀請其作為陳述人，比如起草法案的機關，在立法聽證中，它必須作為陳述人參與。如果它沒有主動申請，那么，聽證人可依職權邀請其作為陳述人。對聽證人的邀請，有關公眾或機關不得拒絕。

3.地方立法聽證程序。

立法聽證程序是實現(xiàn)立法聽證制度功能和價值目標的基本保障，也是公眾能否真實參與立法，是否能抵制公共權力濫用的基本保障。只有程序正義才能實現(xiàn)實體正義，程序正義才能實現(xiàn)結果的正當性，提高公信力，消除不平等感。因此，我國立法聽證程序應當包括：立法信息公開、聽證決定、聽證公告、陳述人的選擇、聽證準備、聽證舉行、聽證記錄、聽證報告公開。

其中的立法信息公開是指有關事項或法案的具體內(nèi)容應當向全社會公開。聽證人在聽證舉行前的較長時間內(nèi)，通過大眾傳播公開需要進行聽證的立法信息，讓全社會公眾都了解有關事項或法案，為欲申請舉行立法聽證，或欲參與立法聽證的公眾調(diào)查、搜集社會公眾對有關事項或法案的具體意見、證據(jù)提供機會，以確保陳述人具有代表性。

立法聽證決定應當采取二種方式：一是職權主義；二是申請主義。職權主義即由人大主任委員會，或其他有關部門依職權決定，現(xiàn)行聽證制度中已有規(guī)定。而申請主義則由公眾在充分了解法案信息后，向立法機關申請召開立法聽證會。這需要建立相應的申請制度，即申請人的資格和申請程序，申請達到發(fā)動立法聽證程序效力的條件，包括申請人數(shù)，持不同觀點的人數(shù)。

在聽證舉行過程中，應當有嚴格的舉證、質證和辯論階段，特別強化舉證，并且要給予公眾陳述人充分的表達利益訴求的機會。在聽證舉行后，應當作出聽證報告，并予以公開。聽證報告的內(nèi)容，一般要求包括聽證會的基本情況，聽證陳述人提出的基本觀點和爭論的主要問題，立法機關對聽證會意見的處理意見等。立法聽證報告應當在當?shù)赜绊戄^大的報紙、廣播電臺電視臺以及網(wǎng)站上公開。

4.地方立法聽證的立法效力。

地方立法聽證對地方立法產(chǎn)生什么樣的約束力，即聽證的立法效力，是關系到地方立法聽證制度合理性價值能否實現(xiàn)的最后一道防線。從世界各國來看，主要有二種效力?！耙环N觀點認為應當借鑒美國聽證中的‘案卷排他性原則’”，[11](p52)“另一種觀點認為應當將聽證報告作為立法的重要依據(jù)?！盵11](p53)我國地方立法聽證規(guī)則多采第二種觀點。盡管一些人抱怨我國有關立法聽證中公眾陳述人意見沒有被采納或沒有被大量采納，但立法聽證的價值在于揭示利益的分歧，尋找利益平衡點，達成妥協(xié)，實現(xiàn)權利與權利、權力與權利相互尊重，而不可能期望將自己的所有利益訴求都被吸收到立法中，那樣必然損害其他階層和群體的利益。聽證人應當對此進行充分的說明和解釋，讓公眾明白決策的價值取向。

參與文獻：

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責任編輯 勞志強

DF28

A

1033-8477（2013）10-0151-05

饒世權（1969—），男，西南交通大學博士研究生，西南交通大學副教授。

2013年成都哲學社會科學規(guī)劃項目“權力與權利‘相互尊重’塑造成都法治政府形象的研究”（ZST13-06）的研究成果。