我國房產(chǎn)稅試點改革問題：政策的適用性分析

王宗濤，熊 偉

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

2011年1月底，國務(wù)院召開常務(wù)會議，同意在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由試點省、自治區(qū)或直轄市人民政府制定實施。據(jù)此，上海市政府發(fā)布《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》（以下簡稱《上海暫行辦法》）、重慶市政府發(fā)布《重慶市關(guān)于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》（以下簡稱《重慶暫行辦法》），兩地決定自2011年1月28日起對個人所有非營利性房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅。如果按1986年國務(wù)院《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，個人所有非營利性房產(chǎn)屬免稅范圍。兩地試點方案一出臺，立即激起了廣泛的爭論。值得關(guān)注的是，房產(chǎn)稅試點不止是一個個別現(xiàn)象，住建部部長姜偉新近日指出，住建部正在積極研究房產(chǎn)稅試點擴容方案，適當?shù)臅r候?qū)雠_房產(chǎn)稅試點擴容政策①。這預(yù)示著隨著滬渝兩地房產(chǎn)稅試點的推行，房產(chǎn)稅試點擴容將是大勢所趨，房產(chǎn)稅也將成為當前稅制改革的一個重要部分。

本文所關(guān)注的問題是，稅收關(guān)乎國家征稅權(quán)與公民財產(chǎn)權(quán)的直接對立，具有重要的合理性價值和意義，是政府治理中政策工具出臺、運用與績效評估的重要標本②。從試點方案看，重慶方案的征稅對象主要是獨棟別墅、高檔公寓，上海方案也主要是對第二套住房征稅，這造成了不同房型或持房數(shù)量的納稅人稅負不平等。試點方案對本地居民或外地居民給予不同的稅收待遇，也是典型的戶籍歧視。此外，在計稅依據(jù)、稅率上，兩地試點方案設(shè)置的差別待遇③都有違公平原則。

本文以房產(chǎn)稅這一政策工具出臺的合理性考量為立場，從公民基本權(quán)利保障與政策工具的博弈角度，對此次改革試點做一探討④。事實上，本文的考慮不僅在于此。長期以來，我國在運用各種政策工具時存在諸如沒有公開的意見收集、沒有可以援引的法律依據(jù)，對市場經(jīng)濟的公平公正原則照顧不夠等現(xiàn)象，超脫了法治與市場經(jīng)濟的軌道。本文以房產(chǎn)稅試點改革為例試圖揭示這一現(xiàn)象。

二、房產(chǎn)稅試點改革的定位：收入目的還是調(diào)控目的？

稅收在產(chǎn)生之初，其主要職能是籌集財政收入。近現(xiàn)代以后，稅收已經(jīng)成為庶政之母，現(xiàn)代國家由此被稱之為“稅收國家”⑤。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，稅收在調(diào)控宏觀經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配上日益發(fā)揮重要作用。從西方國家經(jīng)濟調(diào)控手段上看，財稅政策和貨幣政策是各國公認的最主要的經(jīng)濟手段⑥。

關(guān)于此次房產(chǎn)稅試點，有學(xué)者認為征收房地產(chǎn)稅不是首先考慮房地產(chǎn)調(diào)控，而是考慮為全局改革配套，其目的在于完善分稅制，嘗試建立地方主體稅種⑦。也有學(xué)者認為房產(chǎn)稅改革并不能有效承擔調(diào)控房價的重任，不能主觀地對國家出臺房產(chǎn)稅改革政策進行解讀，把它與房地產(chǎn)宏觀調(diào)控直接掛鉤⑧。還有學(xué)者指出，從房產(chǎn)稅的實效來看，它可能具有一定的調(diào)控房價的效果，但其主要還是完善分稅制，加強地方的財政能力⑨。的確，房產(chǎn)稅主要是為籌集地方財政收入而開征的。在諸多發(fā)達國家，房產(chǎn)稅甚至成為地方稅的主體稅種。此次房產(chǎn)稅試點改革被視為培育地方稅主體稅種的嘗試，符合房產(chǎn)稅的基本邏輯。我國自1994年分稅制改革以來，地方政府就缺乏主體稅種，加之在分稅制實施過程中中央政府過度上收財權(quán)、下放事權(quán)，致使地方政府尤其是基層政府的財政資源極度匱乏。因此，完善地方稅制，建立地方主體稅種，可以說是當前財稅改革的大勢所趨。近年，中央政府開始集中整治土地財政和地方非法融資平臺，地方財政將再次面臨短缺危機，此時推進分稅制改革、建立地方稅體系更是迫在眉睫。事實上，對個人所有非營利性住房征稅，早已被納入中央決策規(guī)劃。2006年3月通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》就提出，改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推進物業(yè)稅（后為房產(chǎn)稅替代）并相應(yīng)取消有關(guān)收費。2010年10月的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》又指出，加強財稅體制改革，研究推進房地產(chǎn)稅改革，逐步健全地方稅體系。

然而，不能僅僅據(jù)此就認定房產(chǎn)稅試點不是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的舉措。對于房產(chǎn)稅試點改革的定性，首先應(yīng)著眼于該政策工具的法律依據(jù)、目的、具體內(nèi)容和社會背景，并結(jié)合市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)要求，在此條件下得出結(jié)論。

1.從官方定位看，房產(chǎn)稅試點的目的之一就是調(diào)控房地產(chǎn)市場和收入分配。2011年1月27日，國家相關(guān)部委負責(zé)人在房產(chǎn)稅試點答記者問時指出，對個人住房征收房產(chǎn)稅，一是有利于合理調(diào)節(jié)收入分配，促進社會公平。二是有利于引導(dǎo)居民合理住房消費，促進節(jié)約集約用地⑩。重慶市市長在就房產(chǎn)稅試點答記者問時也指出，房產(chǎn)稅試點意義在于，一是健全中國的財稅體系，二是對整個房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整調(diào)控是有意義的，三是有調(diào)節(jié)收入分配作用，四是能夠適當?shù)馗淖兩鐣淖》肯M習(xí)慣[11]。上海市有關(guān)負責(zé)人也有類似的表述。這些顯然表明，房產(chǎn)稅試點的功能包括調(diào)控房地產(chǎn)市場和收入分配。

2.從目的和依據(jù)看，《上海暫行辦法》開宗明義規(guī)定，為進一步完善房產(chǎn)稅制度，合理調(diào)節(jié)居民收入分配，正確引導(dǎo)住房消費，有效配置房地產(chǎn)資源，根據(jù)國務(wù)院第136次常務(wù)會議有關(guān)精神，市政府決定開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點?！吨貞c暫行辦法》也規(guī)定，為調(diào)節(jié)收入分配，引導(dǎo)個人合理住房消費……從上述文義不難看出兩地房產(chǎn)稅試點的目的包括調(diào)控房地產(chǎn)市場。此外，兩地試點方案的法律依據(jù)是國務(wù)院136次常務(wù)會議，此次會議是國務(wù)院加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的重要會議，正是此次會議決定了在兩地進行房產(chǎn)稅試點，這預(yù)設(shè)了兩地房產(chǎn)稅具有調(diào)控目的稅色彩。

3.從制度內(nèi)容上看，《上海暫行辦法》征收對象主要是第二套住房，第一套住房被排除在外。如果從收入目的稅的角度出發(fā)，第一套房也應(yīng)征收房產(chǎn)稅，這才符合最大限度籌集財政收入的收入目的稅的基本邏輯。事實上，國務(wù)院《房產(chǎn)稅暫行條例》就沒有區(qū)分第一套還是第二套住房，認為只要是個人營利性住房，就一律征收房產(chǎn)稅。上海只對第二套住房征房產(chǎn)稅，顯然是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場，其意圖是增加兩套及兩套以上住房所有人的持有成本，以打壓其持有，調(diào)控房市供需失衡?！吨貞c暫行辦法》主要對獨棟別墅、高檔住房征稅，普通住房不納入征稅范圍，這也不符合收入目的稅的基本邏輯。實際上，持有獨棟別墅、高檔住宅的一般是高收入群體，對其開征房產(chǎn)稅，目的在于調(diào)控收入分配差距。此外，兩地方案根據(jù)住房面積和價格不同，適用不同稅率和稅收優(yōu)惠，這無疑是基于有效調(diào)控房市的考慮，事實上，在稅收上區(qū)別對待也正是用稅收調(diào)控經(jīng)濟社會運行的慣常手段。還需要說明的是，《上海暫行辦法》規(guī)定，房產(chǎn)稅試點征收的收入用于保障性住房建設(shè)等方面的支出；《重慶暫行辦法》也規(guī)定，個人住房房產(chǎn)稅收入全部用于公共租賃房的建設(shè)和維護。從稅收的基本邏輯看，收入目的稅用于籌集財政收入，用途主要是一般的公共支出。兩地房產(chǎn)稅收入?？顚Ｓ?，顯然不符合收入目的稅的邏輯，更符合調(diào)控目的稅屬性。

基于上述考慮，上海、重慶房產(chǎn)稅兼具調(diào)控目的稅和收入目的稅的雙重屬性?，F(xiàn)代稅收具有高度復(fù)雜性，稅收在籌措財政收入之外，無疑會對市場資源配置產(chǎn)生影響，為調(diào)控經(jīng)濟社會而開征的稅收，勢必也將帶來財政上的盈虧。此次兩地房產(chǎn)稅試點，是一次典型的宏觀調(diào)控措施，也是一次財政體制改革的試驗和嘗試。事實上，通過一項治理手段實現(xiàn)多贏或共贏的目標，是現(xiàn)代政府治理的慣常手段，也是智慧之舉。

三、房產(chǎn)稅試點改革的合理性考察：比較和實證分析視角

無論是收入目的稅還是調(diào)控目的稅，它們都觸及公民的基本財產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)代社會政府治理已經(jīng)不能簡單地為自身目的而隨意運用稅收工具。一項政策工具的最后底線，除了要求這一手段是為了達成某種公共利益外，還應(yīng)要求它延伸至減少對市場原則的侵害。而這一邏輯，也正是政策工具在出臺和運作中所要遵循的主要原則。

（一）房產(chǎn)稅試點是否適當？

適當性原則主張的是，要使用那些用于限制基本權(quán)利的管制手段必須要求它能夠達到管制目標，且該目標是正當性的，也即政策工具必然具有合理性。何謂正當性的目標？理論界一般認為，只有那些追求公共利益的目標，才是正當性的目標[12]。一項政府管制手段之所以限制基本權(quán)利，是基于實現(xiàn)公共利益的考慮。那么，何謂公共利益？決定公共利益理念的基礎(chǔ)，可以分為國家任務(wù)和國家基本原則兩點。換言之，限制基本權(quán)利的正當性，是因為其符合國家任務(wù)和國家基本原則，這也是政策工具合理性的基礎(chǔ)條件。此次房產(chǎn)稅能否達到調(diào)控房地產(chǎn)市場的目標？這個目標是否符合公益目標？首先，房產(chǎn)稅試點既定的目標是“居民合理住房消費，促進節(jié)約集約用地”，實際上就是壓縮市場投機性需求，保障普通民眾的住房需求。這是否符合理法公共利益？如果對這一要求做學(xué)理意義的提煉，即是為了保障公民住房權(quán)，尤其是落實普通民眾的住房權(quán)。這是因為，住房權(quán)不僅像財產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)和勞動權(quán)等一樣，對人的生存是必不可少的，而且也像公民權(quán)、政治權(quán)和自由權(quán)等一樣，對人的尊嚴是必不可少的，其理應(yīng)納入基本人權(quán)范疇，因而，實現(xiàn)“居者有其屋”的目標，理應(yīng)是社會主義國家的基本原則和任務(wù)。

（二）房產(chǎn)稅試點能否實現(xiàn)既定的目標？

毋庸諱言，通過開征房產(chǎn)稅，增加房產(chǎn)所有人的持有成本，可以壓縮投機性需求，緩解房市供需失衡的矛盾，這符合房地產(chǎn)市場的基本邏輯。然而，政策制定者選擇手段的決定本質(zhì)上只是一種對未來事物的預(yù)測決定，而預(yù)測始終只是一種可能性判斷，現(xiàn)實世界中由于情勢變更、不可抗力，致使立法預(yù)測功能無法實現(xiàn)的情形經(jīng)常發(fā)生[13]。目的與手段之間的關(guān)聯(lián)性不能僅憑想象獲得，而必須借助科學(xué)的驗證以及依據(jù)邏輯上的概率才能確認[14]。此次房產(chǎn)稅試點在政策該如何設(shè)計，征稅范圍應(yīng)多大、稅率應(yīng)多高，才能有效地抑制投機行為等問題上均存在需要改進的地方。上海、重慶并沒有給出理論說明和提供相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，更沒有引入公眾參與程序、專家論證機制。房產(chǎn)稅開征與調(diào)控房地產(chǎn)市場目的之間的關(guān)聯(lián)性缺乏有說服力的論證。

從房產(chǎn)稅試點的實施效果看，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年重慶新建商品住宅價格同比和環(huán)比價格都在上漲。上海市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)也顯示，2012年一季度上海商品房銷售面積同比下降23.5%，成交均價仍上漲12%[15]。這一數(shù)據(jù)在一定程度上表明，房產(chǎn)稅開征并未能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場。

（三）房產(chǎn)稅政策是否必要？

必要性原則要求的是，在達成既定目標的諸多手段中，應(yīng)選擇對人民權(quán)利侵害最小的手段[16]。我國房市調(diào)控措施包括金融、財稅、土地供應(yīng)、保障房供給等諸多手段。當前中國房地產(chǎn)市場最核心的問題在于供求失衡。剛性需求過旺而供給嚴重不足，通過加強保障房建設(shè)可以有效緩解供給不足，解決供需過度失衡問題，從這一點上說，保障房建設(shè)顯然是房市調(diào)控的最有效手段[17]。況且，政府提供廉價保障房，不僅不會侵害普通民眾的基本權(quán)利，而且還是一種惠及公眾的授益性措施和社會福利。加大土地市場化供應(yīng)，有助于緩解房地產(chǎn)供給不足的問題，也是非常富有成效的手段。將出售土地而回收的資金投入保障房建設(shè)，也是惠及大眾的福利措施。再比如提高首付比例、提高房貸利率等金融手段，這些措施提高了購房者的門檻和房貸成本，尤其是提高二套房的首付比例，抑制了投機性需求，其調(diào)控效果也可以期待。雖然通過提高利率，增加了購房者的購房成本，但這完全是一種市場化交易自由的結(jié)果，并沒有侵害公民的基本權(quán)利。當前的房產(chǎn)稅試點，旨在通過增加住房所有人的持有成本，抑制其購買尤其是投機性購買，以緩解房地產(chǎn)市場供需失衡，這一思路固然可行，然而，由于其制度設(shè)計問題，如只對新購住房而不對存量住房征稅、征稅范圍窄、稅率低等，房產(chǎn)稅并不一定能有效地調(diào)控樓市[18]。

（四）房產(chǎn)稅是否符合比例性原則？

比例原則即所欲保護的公共利益與侵害基本權(quán)利的手段之間要保持適度或均衡，政策工具的作用范圍要有一定的限度。這就要求“手段對于目的而言，不失比例”，核心體現(xiàn)在比例性原則上[19]。這就需要論證房產(chǎn)稅開征給房地產(chǎn)調(diào)控帶來多少效益，又對公民基本權(quán)利造成多大損害，兩者在價值和數(shù)量上是否合乎比例。如果調(diào)控效益甚微，對公民基本權(quán)利侵害又過度，這顯然不符合比例性原則；如果調(diào)控效益顯著，對公民基本權(quán)利的損害又輕微，那就符合比例性原則。從價值上看，為調(diào)控房地產(chǎn)市場，能否適用損害公民基本權(quán)利的手段，房市健康發(fā)展與公民基本權(quán)利之間孰輕孰重，上海、重慶兩市政府沒有對公眾作利弊權(quán)衡，也沒有給公眾討論的機會。從數(shù)量上看，對于房產(chǎn)稅試點方案有沒有做成本效益的預(yù)先估計，房產(chǎn)稅實施后實際的成本效益又是怎樣的問題，上海、重慶兩市政府并未作出預(yù)測和說明，也沒提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)作為支撐，更沒有召開聽證會、專家座談會進行論證。房產(chǎn)稅征收后，其稅款收入是多少，稅款收入又是如何用益的，都沒有相應(yīng)的預(yù)算及其信息公開。鑒于此，不能說用房產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場符合比例性原則。

四、作為政策工具的房產(chǎn)稅試點改革完善問題

（一）房產(chǎn)稅作為收入目的稅的合理性：征，還是不征？

如果開征房產(chǎn)稅是為了籌集地方財政收入，那么就必須搞清楚地方政府是不是真的缺錢。如果真的缺錢，還要搞清楚是不是必須通過開征房產(chǎn)稅籌錢，有沒有其他更合適的手段。這是此次房產(chǎn)稅試點首先需要回答的問題，它直接關(guān)系到房產(chǎn)稅試點改革的合理性。

按財政部公布的數(shù)據(jù)，2011年全國財政收入103740億元，比2010年增長24.8%。其中，中央本級收入51306億元，比2010年增長20.8%；地方本級收入52434億元，比2010年增長29.1%[20]。按國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2011年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值471564億元，比2010年增長9.2%[21]。對比這兩組數(shù)據(jù)可知，無論是全國財政收入還是地方財政收入的增值速度，都遠遠超出GDP增速。事實上這并不是孤例，多年來我國財政收入增速都遠遠高于GDP增速。這說明在國民財富的分配中，政府得到了更多。

再看財政收入占GDP的比重。按照國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計口徑[22]，2011年財政收入占GDP的比重為30%，2010年為34%，2009年為30%左右[23]。不過，國際貨幣基金組織的口徑并不能反映中國的實際情況，事實上我國還包括大量的國有資產(chǎn)收入、土地財政收入以及各項收費收入，如果將這些收入加進去，財政收入占GDP的比重還會高。

從上述兩個指標來看，政府在國民收入分配中占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位，政府理應(yīng)是府庫豐盈，至少不應(yīng)該缺錢。與之相關(guān)的一個現(xiàn)象是，近年社會各界普遍抱怨我國的宏觀稅負過高，有公眾媒體披露說中國“稅負痛苦”排名世界前列，也有學(xué)者指出中國稅負水平已經(jīng)遠遠超出納稅人可承受范圍，遠遠超過了中國目前經(jīng)濟發(fā)展階段。正因為此，2008年12月初中央經(jīng)濟工作會議提出了結(jié)構(gòu)性減稅，將其作為稅制改革的方向，2011年全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要，更是將結(jié)構(gòu)性減稅視為國民收入分配調(diào)整的重要一環(huán)。事實上，2011年的《個人所得稅法》修改以及增值稅擴圍試點，都是落實結(jié)構(gòu)性減稅改革的重大舉措。在這一背景下，推動以增稅為主調(diào)的房產(chǎn)稅試點，不太符合整體稅制改革的思路，也不符合國民收入分配調(diào)整的整體布局。

但還是應(yīng)該看到，當前有的地方政府債臺高筑、負債累累。這似乎有悖于上文的結(jié)論。正如有學(xué)者指出的，我國財政體制上的過度集權(quán)與過度分權(quán)并存，導(dǎo)致地方政府的財政權(quán)力未能得到合理配置、有效控制和理性運作，這是地方政府巨額負債形成的制度原因[24]。換言之，一切都是分稅制的問題，地方政府缺錢不是增量不足問題，而是增量再分配出現(xiàn)了問題。我們似乎應(yīng)該轉(zhuǎn)換一下解決問題的思路，分稅制所帶來的問題，還是應(yīng)該通過分稅制來解決。在目前的情況下，為解決地方財力不足問題，首先可以考慮調(diào)整中央和地方的收入分配比例，主體稅種的收入比例適當向地方傾斜，并加大轉(zhuǎn)移支付的力度，增加地方政府的收入規(guī)模。同時，在財政支出方面，通過全國人大立法明確劃分中央和地方的事權(quán)范圍，避免中央政府事權(quán)隨意向地方轉(zhuǎn)嫁。從立法上看，就是將分稅制體制法律化，同時制定《財政收支劃分法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，將中央和地方的財權(quán)和事權(quán)以立法的形式體現(xiàn)出來[25]。通過這種方式解決地方政府的缺錢問題，似乎比開征房產(chǎn)稅更合理、更符合時代趨勢。

（二）房產(chǎn)稅作為調(diào)控目的稅的合理性：如何開征？

1.房產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場的定位：輔助性配套手段

從比例原則出發(fā)，要有效調(diào)控房地產(chǎn)市場，應(yīng)考慮采取政府保障房供應(yīng)、土地市場化供應(yīng)、金融等手段，采取這些手段既能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場，又不至于侵犯公民的基本權(quán)利。而房產(chǎn)稅試點違背了比例原則，存在合理性問題。況且，從發(fā)達國家房產(chǎn)稅來看，房產(chǎn)稅的主要功能是籌集財政收入和調(diào)節(jié)收入分配，而不是調(diào)控房地產(chǎn)市場[26]。因此，運用房產(chǎn)稅手段調(diào)控房市，似乎應(yīng)謹慎而為。

然而，對房地產(chǎn)市場調(diào)控而言，無論是政府還是民間都極力推崇所謂的“組合拳”效應(yīng)，在金融、財稅、土地供應(yīng)、保障性住房輪番上陣以后，房價仍然居高不下，房產(chǎn)稅于是被推向了前臺，事實上也是如此。況且，此次房產(chǎn)稅試點，意在打擊投機性需求，的確切中了當前房地產(chǎn)市場問題的要害，似乎又是一劑不錯的良藥。

鑒于上述考慮，我們認為運用房產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場仍有必要，但它只是應(yīng)該作為一個輔助性的配套手段。政府應(yīng)優(yōu)先采取保障房供應(yīng)、土地市場化供應(yīng)、金融等手段，房產(chǎn)稅只是一個輔助性手段；同時，房產(chǎn)稅應(yīng)作為上述手段的配套手段，以保障其他手段充分發(fā)揮效應(yīng)，同提高二套房首付比例和利率等金融手段結(jié)合起來，從而增大購房者的持有成本，以打擊投機者。此外，還應(yīng)完善房地產(chǎn)試點方案，合理設(shè)計征稅范圍、稅率等，做好成本效益的論證和合理說明，以符合比例原則。通常來講，國際上常用的房產(chǎn)價值評估（開征房產(chǎn)稅的前提和基礎(chǔ)）主要有市場比較方法、收入法和成本法，無論哪種方法，其基礎(chǔ)都是基于自由市場的交易與定價，這些成熟的評估方法值得我們借鑒與學(xué)習(xí)。

2.政策工具的完善步驟：引入稅收決策程序的公眾參與機制

公眾參與程序，是將復(fù)雜的技術(shù)和價值問題交由程序來解決，通過聽證、座談、公共征求意見等參與程序，使得公眾在價值和知識的互動中最終確定一個方案。參與機制是一種直接民主的表達，更能吸納更多的人參與決策，更能保障決策的民主性和科學(xué)性[27]。此外，公眾參與也可避免決策機關(guān)的專斷可能帶來的權(quán)力濫用。

具體來說，稅收決策應(yīng)構(gòu)造一個政府、大眾、專家多方參與的正當程序。大眾具有公共知識，代表公共利益的價值追求；專家具有科學(xué)知識，提供專業(yè)技術(shù)性的科學(xué)知識；政府具有管制知識，提供決策及操作的經(jīng)驗性知識。通過這一程序的運作，各方進行知識的互通、價值的互補，能夠有效實現(xiàn)決策的合法性、正當性和科學(xué)性。通過這種方式的決策，不僅更能保障決策程序的合法合理，而且設(shè)計出來的制度也將更科學(xué)合理，更有助于實現(xiàn)預(yù)定的目的。

五、結(jié)論

中國30年的改革開放，始終秉承“摸著石頭過河”的改革思路。改革試點是我國長期以來的策略，通過局部地區(qū)或行業(yè)的試點，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，再推向全國，已經(jīng)成為推行改革的慣用手段。然而，在一個市場經(jīng)濟國家中，任何政策、工具和方式的出臺，必然要考慮市場的接受程度，更主要的，是要符合市場自身的發(fā)展規(guī)律。

從經(jīng)濟民主角度來看，在宏觀上，“經(jīng)濟民主”旨在將現(xiàn)代民主國家的理論原則——“人民主權(quán)”貫徹到經(jīng)濟領(lǐng)域，使各項經(jīng)濟制度安排依據(jù)大多數(shù)人的利益而建立和調(diào)整。事實上，本文所考慮的并不僅限于此。筆者所期待的是，通過選取上海、重慶房產(chǎn)稅試點改革作為分析樣本，分析其中的合理性并提出相應(yīng)的改進建議，旨在為即將到來的房產(chǎn)稅試點擴容改革乃至于經(jīng)濟制度改革的合理性提供一個分析框架，為中國政策工具的出臺與運用提供一個可以借鑒的操作方式。

注釋：

①新華網(wǎng)：《正積極研究擴大房產(chǎn)稅試點 限購政策短期不會退出》，載http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2012-11-12/content_7488979.html。

②稅收合理性的主張，已經(jīng)得到學(xué)界的基本認同。參見李龍、朱孔武：《財政立憲主義》，載《法學(xué)家》2003年第6期；張守文：《財政危機中的合理性問題》，載《法學(xué)》2003年第9期；劉劍文、熊偉：《稅法基本理論》，北京大學(xué)出版社2004年版，等等。

③如《重慶暫行辦法》規(guī)定：獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區(qū)新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房稅率為0.5%，3倍（含3倍）至4倍的稅率為1%，4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%?！渡虾盒修k法》也有類似規(guī)定。此外，方案還根據(jù)家庭情況不同、住房面積不同確定不同的稅收待遇。

④事實上，關(guān)于此次房產(chǎn)稅試點，曾有學(xué)者提出過合法性質(zhì)疑。如熊偉教授曾領(lǐng)銜上書全國人大常委會，認為此次改革違反《立法法》、《稅收征收管理法》及《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定。

⑤ See Joseph A1 Schurnpter：“TheCrisisoftheTax State”，International Economic Papers（1954） No14 ，pp15—381。

⑥葉秋華、宋凱利、郝剛：《西方宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法研究》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第11頁。

⑦參見賈康：《房產(chǎn)稅并非針對高房價》，載http://finance.qq.com/a/20110121/000586.htm，2012年7月20日。

⑧參見姚海放：《宏觀調(diào)控抑或稅收法治：論房產(chǎn)稅改革的目標》，載《經(jīng)濟學(xué)家》2011年第3期。

⑨參見熊偉：《房地產(chǎn)稅改革的法律邏輯》，載《稅務(wù)研究》2011年第2期。

⑩參見《財政部、國家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)負責(zé)人就房產(chǎn)稅改革試點答記者問》，載http://www.chinatax.gov.cn/n8136506/n8136608/n9947993/n9948014/10619396.html。

[11]參見《重慶市房產(chǎn)稅改革試點新聞發(fā)布會實錄》，載http://finance.sina.com.cn/hy/20110127/20529322015.shtml。

[12]姜明安：《平衡公權(quán)與私權(quán)、兼顧公益與私益》，載《人民論壇》2006年第16期。

[13]蔣紅珍：《論比例原則——政府規(guī)制工具的選擇評價》，法律出版社2010年版，第226頁。

[14]參見李惠宗：《職業(yè)自由主觀要件問題研究》，載《合理性時代》2005年第30卷第3期。

[15]參見《滬渝房產(chǎn)稅調(diào)控房價效果不佳，全面推廣呼聲依舊》，載http://finance.people.com.cn/GB/14601051.html。

[16] See Jeremy Kirk，Constitutional Guarantees，Characterization and the Concept of Proportionality，21 Melb.U.L.Rev.7（1997）.

[17]正因為如此，近年政府越來越強調(diào)保障房建設(shè)這一措施，如2007年修訂了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，2010年頒布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，2011年中央政府與各地方政府簽訂了“保障性住房目標責(zé)任書”。

[18]參見陳杰：《房產(chǎn)稅試點初評與房產(chǎn)稅改革深化的意義》，載《探索與爭鳴》2011年第5期。

[19] See Jeremy Kirk，Constitutional Guarantees，Characterization and the Concept of Proportionality，21 Melb.U.L.Rev.7（1997）.

[20]財政部：《2011年公共財政收支情況》，載http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201201/t20120120_624316.html。

[21]國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，載http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm。

[22]按國際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計口徑，政府財政收入包括稅收、社會保障繳款、贈與和其他收入。

[23]參見《中國2011年財政收入將達10萬億元》，載http://news.163.com/11/1107/04/7I7TPF8200014AED.html。

[24]周剛志：《財政分權(quán)的合理性原理——政府間財政關(guān)系之比較研究》，法律出版社2010年版，第168頁。

[25]參見熊偉：《房產(chǎn)稅改革的財政動因》，摘自李林、田禾主編：《中國發(fā)展報告（2012）》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第171頁。

[26]劉劍文、熊偉：《財政稅收法》，法律出版社2007年版，第303—304頁。

[27]參見王錫鋅：《行政正當性需求的回歸——中國新行政法概念的提出、邏輯與制度框架》，載《清華法學(xué)》2009年第2期。另參見劉巧紅、張中瑞：《關(guān)于代議制、直接民主和全民公決權(quán)的斷想》，載《人大法律評論》2010年第1期。