反腐敗視角下公共采購組織模型的構建——基于實地調研和訪談

王叢虎

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

一、問題提出

公共采購一直是世界各國關注的焦點，也是學者研究的重點領域。Pitzer and Thai認為：公共采購雖然曾經(jīng)有過不同的表述詞語，但是使用財政資金的全部購買行為都包含在公共采購范圍內，并無爭議。而且，真正意義上的公共采購只有在市場經(jīng)濟條件下才會產生。因為，沒有競爭的市場，也就無所謂采購[1]。聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議指出，國際上通行的公共采購應該包括使用財政資金的工程建設、貨物和服務的采購。為此，本論文的公共采購也借用國際通行的概念，既包括使用公共財政資金的各種投資項目建設，也包括使用公共財政資金購買貨物和服務的行為。在歷次透明國際（Transparency International）的廉潔評價中，公共采購中存在的腐敗行為扮演著極為不光彩的角色。這是因為，在所有的公共活動中，公共采購是最容易滋生腐敗的，也是公共部門和私人部門接觸最多、經(jīng)濟往來最頻繁、涉及金錢的標的額最大的[2]。

遏制腐敗的關鍵就是形成對公共權力監(jiān)督制約的有效體制和機制。透明國際在其《遏制公共采購腐敗手冊》（Curbing Corruption in Public Procurement Handbook）關于對公共采購反腐敗的舉措和策略論述中提出，好的采購準則、好的采購法、嚴格執(zhí)法、國際反腐公約、預防、控制與控制體系、舉報和電子采購等是遏制腐敗關鍵[3]。其中關于控制和控制體系論述，既包括內部的也包括外部的監(jiān)督體系，既包括對采購人（Buyer）的監(jiān)督與控制也包括對投標人的監(jiān)督和控制。遺憾的是，該著作沒有對控制和控制體系的具體內容進一步論述，但是可以肯定，它主要是指一個國家或地區(qū)公共采購的組織體系及其架構。經(jīng)濟與合作組織（OECD）在其《公共采購中賄賂：方法、行動者和治理措施》（Bribery in Public Procurement:Methods,Actors and Counter-measures）一書中也提到了內部控制是遏制公共采購中賄賂的最為重要的內容，并界定內部控制就是采購過程中與決策和組織架構相關聯(lián)的內容。同時，內部控制還包括對決策、設計、組織和運行等相關問題的分析，以及行政組織對采購組織和管理的風險分析等[4]。不難看出，公共采購的組織架構直接決定著公共采購的廉潔性。組織架構與公共采購廉潔性的關系可以表述為：為了實現(xiàn)采購的多重目標，政府部門需要有明確職責的、合理的采購組織架構。采購組織的形式往往由于各個地方基于滿足采購項目要求的部門不同而不同。為了保持公共采購的廉潔，提高采購效率和效益，確保公平競爭和采購法律規(guī)章得以實施，政府部門需要根據(jù)各自的情況實施一定程度的集中化采購[5]。

然而，不同的國家和地區(qū)，由于其政治體制、社會文化和經(jīng)濟發(fā)展的程度不同，不可能構建起統(tǒng)一模式的公共采購組織體系。實踐上，公共采購組織體系的構建是一個很大的難題。過于集中可能導致低效率，過于分散則易導致監(jiān)督困難、腐敗叢生，保持分散采購和集中采購之間的平衡是世界一大難題。這是因為在一些部門，特別是大的政府部門中，兩種形式都不可避免地同時存在。而采購組織的架構集中和分散程度與職責分工的不同，直接影響著公共采購部門的績效[6]。

作為一個新生事物，中國的公共采購是隨著中國市場經(jīng)濟逐步完善而發(fā)展起來的。中國于1996年開始公共采購的試點，1998年試點的范圍逐步擴大，1999年通過了《中華人民共和國招標投標法》，同年財政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》，2000年公共集中采購工作全面展開。由于公共采購中的工程建設具有多樣性和復雜性，且多個行政主管部門存在職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象，2000年中央機構編制委員會辦公室頒發(fā)了《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》。這樣，我國初步建立起公共采購管理機構體系和基本的信息管理系統(tǒng)，基本形成公共采購的制度框架和基本模式。2002年，《中華人民共和國政府采購法》通過，之后在全國的各個地方，公共采購組織體系逐步建立并完善起來。

也應該看到，各地公共采購的組織架構和管理模式不盡相同。首先，不同的采購內容和項目分屬不同部門監(jiān)督和管理。公共采購按照國際慣例分為工程、貨物和服務。我國使用財政資金的公共部門的通用辦公用品和設備、服務主要由政府集中采購機構負責采購、財政部門進行業(yè)務監(jiān)督，適用《政府采購法》；工程領域的建設則由各地招標代理機構負責采購，發(fā)展和改革委員會負責指導和協(xié)調；工業(yè)（含內貿）、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行業(yè)和產業(yè)項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行業(yè)的行政主管部門負責；各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法由建設行政主管部門負責；進口機電設備采購項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿行政主管部門負責[7]。除此之外，藥品、醫(yī)療設備和衛(wèi)生材料的采購則由衛(wèi)生行政部門負責監(jiān)督、衛(wèi)生采購中心負責采購；等等。其次，管采分離的程度不同。這主要表現(xiàn)為集中采購中心的隸屬關系不同，有的屬于財政部門，有的屬于政府的機關事務管理部門，有的屬于國有資產管理部門，有的直屬地方人民政府部門，也有的直屬專門公共采購委員會，等等。再次，負責監(jiān)督管理公共采購的組織分散程度不同。這主要表現(xiàn)為：有的地方，建設工程、辦公用品和服務、藥品與醫(yī)療器械等分屬不同的采購部門采購和監(jiān)管；有的地方正在逐步把所有的公共采購集中到一個交易平臺上，并逐步考慮統(tǒng)一的監(jiān)管；等等。最后，負責采購的組織內部架構與流程不盡相同。這主要表現(xiàn)為：有的地方是按采購的業(yè)務流程來設定組織架構，有的是按照采購內容來設定組織架構與流程，等等。各地不同的公共采購組織模式直接影響到遏制腐敗的目的與效果。我國政府已敏感地意識到了這個問題，并制定了一系列具體措施，堅決遏制和懲處在公共采購領域的腐敗現(xiàn)象。但是，由于公共采購涉及的交易范圍太廣，環(huán)節(jié)太多，雖然中央的具體措施初見成效，但如要從根本上遏制腐敗還要考慮公共采購的組織架構與管理模式問題。

黨的十七大報告指出，要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”（以下簡稱“權力制約協(xié)調機制”）。2009年，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》重申了這個重要問題。黨提出的“權力制約協(xié)調機制”不僅充分地結合了國情，吸取了分權制衡的合理內核，而且還進一步發(fā)展與創(chuàng)新了分權制衡的內容，也為中國今后的改革指明了方向。為此，如何落實黨中央提出的權力制約協(xié)調機制，并將其運用到公共采購的組織架構中，以達到遏制腐敗的效果，是本論文力圖探討的問題。為此，本論文以解決公共采購中如何尋找到遏制腐敗的理想組織結構問題為目的，企圖通過具有典型意義的組織架構案例進行分析，來發(fā)現(xiàn)適合中國行政體制的、理想的公共采購組織架構模型。我們要研究的問題是：

公共采購的領導決策機構的設置應該怎樣？

“管采分離”的典型模式應該是什么樣的？

有效監(jiān)管下的采購執(zhí)行的理想組織模型是什么樣的？

有效遏制腐敗的集中采購內設部門如何構建？

二、研究方法

根據(jù)中國公共采購的實際情況，基于經(jīng)以上文獻梳理所得出的可能影響公共采購廉潔度的因素而形成的訪談框架，并在充分考慮能夠代表中國東部、中部和西部不同發(fā)展狀況的三個地區(qū)和中國單一制的政治體制基礎上，我們從2012年3月中旬到2012年8月底通過運用深度訪談的形式，先后走訪了三類直接與公共采購腐敗治理相關部門的負責人，并和被訪者形成完全自由開放的訪談氛圍。被訪者在我們給出的內容框架指引下，毫無拘束且真實地展示自己的觀點和想法。之后，我們再匯總被訪者的觀點，結合文獻數(shù)據(jù)，以期找出當前中國基于遏制腐敗的公共采購組織狀況、存在問題以及可能的解決思路和具體措施。這三類組織及相關部門包括：一是公共采購監(jiān)督和管理部門，具體包括財政部政府采購管理辦公室、財政部駐北京財政監(jiān)察專員辦事處、國家預防腐敗局相關處、國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司、浙江省紹興市住房和城鄉(xiāng)建設局、河南省洛陽市財政局政府采購管理辦公室、內蒙古自治區(qū)財政廳政府采購管理處。這7個分別代表中央政府和三個不同地區(qū)的公共采購監(jiān)督管理部門的相關負責人（考慮到他們工作的特殊性，也為了保證深度訪談的真實性，筆者承諾過保密，所以，也就略去他們的姓名和職務）的觀點具有較強代表性。二是公共采購的執(zhí)行單位，具體包括中央國家機關政府采購中心、中國人民銀行集中采購中心、中國遠東國際招標公司、國信招標集團、河南招標采購服務有限公司、內蒙古自治區(qū)政府采購中心、廣東省江門市政府采購中心。這7個集中招標采購單位分別代表中央政府集中采購和部門集中采購的具體執(zhí)行單位，中國東、中、西三個不同地區(qū)的省級和市級集中采購執(zhí)行單位。三是參與公共采購的供應商，具體包括中國聯(lián)想有限公司銷售部、東華軟件股份公司物聯(lián)網(wǎng)事業(yè)部、北京現(xiàn)代有限公司銷售部、美的集團銷售部4個供應商單位，分別代表電子產品、公用車和辦公設備不同行業(yè)。

在此之前，我們還進行了案例研究。我們分別于2010年和2011年的春天和夏天先后重點參觀和考察了3個集中采購中心。在調查期間，我們以對采購執(zhí)行機構的訪談為基點，同時還以組織關系為軸心，對公共采購的相關監(jiān)管部門、部分采購人和供應商進行了訪談。我們選擇3個具有代表性的集中采購組織，它們分別是北京市、沈陽市和紹興市采購中心。

首先對北京市政府采購中心及相關監(jiān)管組織進行個案研究。北京是中國的首都，也是國家的政治、文化中心。當然，北京市政府采購中心的組織架構對于全國具有很強的示范效應。北京市為全國4個直轄市之一，北京市采購中心也是省級采購中心的代表。北京市政府采購中心成立于2000年5月。2004年1月，經(jīng)北京市機構編制委員會辦公室批準，采購中心與市財政局脫鉤，行政上掛靠北京市人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會，業(yè)務上接受北京市政府采購工作領導小組和北京市政府采購辦公室的監(jiān)督與考核，為具有獨立法人資格、依照國家公務員管理的全額撥款事業(yè)單位，是唯一承擔北京市市級國家機關、事業(yè)單位和團體組織集中采購活動的集中采購機構。北京市政府采購中心的采購業(yè)務并不包括建筑工程、藥品與醫(yī)療器械、土地等公共資源的交易，只負責《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的采購內容。北京市政府采購中心內設7個職能部門：辦公室、人事部、項目管理部、采購一部、采購二部、實物調撥管理部、實物調撥結算部。分別由一個主任和三個副主任負責領導。

隨后我們對沈陽市政府采購中心進行了全面探究。沈陽市是東北三省最大的城市，也是中國老工業(yè)基地。伴隨著沈陽老工業(yè)基地的重建，沈陽市政府采購中心也正在力求改革與創(chuàng)新。因此，沈陽市政府采購中心從某種意義上代表著銳意進取的組織建構，而且地處中國的東北部，也具有代表性。沈陽市政府采購中心是經(jīng)市政府批準、根據(jù)市機構編制委員會文件要求組建的市財政全額撥款事業(yè)單位，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》等法律法規(guī)和上級部門的規(guī)定和要求，是負責組織實施市直各機關事業(yè)單位和團體組織所需貨物、工程和服務政府集中采購工作的專門機構。采購中心業(yè)務直屬沈陽市財政局的監(jiān)督與領導。采購中心將政府采購執(zhí)行程序劃分為：落實與細化采購需求、采購方式，確定評審方式與編制采購文件，組織采購項目開標與評標，組織簽訂合同與進行履約驗收。依據(jù)業(yè)務流程，中心設立了綜合信息處、采購處、招標處和合同監(jiān)管處四個業(yè)務處室。

我們還對沿海地區(qū)的代表城市紹興進行個案研究。紹興市為處于沿海發(fā)達地區(qū)的地級市，也是全國最早成立公共資源交易中心的城市。紹興市公共資源交易中心是在原紹興市招投標中心的基礎上于2002年年底成立的，屬于財政全額撥款事業(yè)單位。選擇紹興市公共資源交易中心及相關監(jiān)督組織訪談，除考慮它是中國第一家地市級集中統(tǒng)一的公共資源交易操作與服務平臺外，還有紹興市所處的地理位置和它所具有的作為地級市代表的天然資質等因素。紹興市公共資源交易中心的業(yè)務范圍涵蓋了工程建設項目、土地出讓、產權交易和政府采購等四大類公共資源交易活動的有形市場。在領導層面，成立市公共資源交易管委會，由市長任主任，市委常委、紀委書記和市委常委、常務副市長任副主任，相關職能部門主要負責人為成員，負責對公共資源交易領域重大事項的決策和協(xié)調。在監(jiān)管層面，成立專門的監(jiān)管機構——公共資源交易管委會辦公室，作為市政府的派出機構，主要履行公共資源交易市場有關交易管理辦法的制定、公共資源交易活動規(guī)則和制度的審定以及對公共資源交易市場各方主體的監(jiān)督管理等職責。在運作層面，紹興市公共資源交易中心統(tǒng)一承擔政府采購等四大類交易的具體操作和服務職能。

三、問題發(fā)現(xiàn)

集中采購的組織模型是個復雜的問題，如何尋求到能夠有效遏制腐敗的組織模型是一個更為復雜的問題。不管是在公共采購起步較早且制度比較完善的美國還是在歐盟等國家，在尋找適合于自己國家的組織架構模型時大多都需要實踐的證明。對于發(fā)展中且起步較晚的中國而言，建設中國特色的社會主義制度，也同樣是“摸著石頭過河”，更多地靠自己的實踐。在我們所進行的深度訪談和對上述三個采購中心個案剖析中，我們深深感受到被訪者有很多創(chuàng)新思想，實踐部門也都做了種種探索。這些觀點和做法各具特色，而且都是從本職工作角度出發(fā)且結合了各自的實際情況。同時，結合中國的行政體制與具體國情，我們也從中發(fā)現(xiàn)了一些可以適用于各地且較為有效的組織結構模式。

（一）公共采購的領導決策機構

作為公共財政支出最為重要的部分，公共采購事項涉及所有的公共部門，也關乎所有公共部門目標的實現(xiàn)和組織發(fā)展。為此，有關公共采購的領導決策顯得尤為重要。公共采購事項由誰領導、由誰決策是一個非常重要的問題。同樣，在公共采購中通過組織重構和流程再造來實現(xiàn)對腐敗的遏制需要強而有力的領導決策機構。在訪談中，我們發(fā)現(xiàn)：在接受訪談的18個部門相關負責人中有16個（占88%）都提出應該建立強而有力的且包含所有公共采購項目的決策機構。在3個中心的個案分析中，北京市設有政府采購領導小組作為領導決策機構，紹興市設有公共資源交易管委會。從實際的運作來看，有公共采購的領導決策機構，各種事項的處理明顯提高了效率，尤其是針對公共采購中腐敗問題的監(jiān)管問題，可以及時作出決策。紹興市的公共資源交易管委會是由市長任主任，市委常委、紀委書記和市委常委、常務副市長任副主任，相關職能部門主要負責人為成員。這對于公共采購的領導決策非常有利。沈陽市并沒有成立類似的領導決策機構，而是由財政部門作為業(yè)務主管與監(jiān)督部門。實踐中，沈陽市政府采購遇到了不少問題難以及時得到?jīng)Q策，當然也影響了政府采購的廉潔與高效。

在訪談中，16個贊同設立決策機構的被訪者和這三個政府采購中心的領導都有共同的認識：公共采購事關重大，尤其是該領域的腐敗行為最為嚴重，僅靠單一的業(yè)務指導和監(jiān)督難以見成效。紹興市公共資源交易管委會的成立，得到公共采購領域的高度關注，它的工作也受到了中央的好評。2005年7月1日，時任中共中央政治局常委、中央紀委書記的吳官正同志專程來此視察，并作了“總結經(jīng)驗、不斷完善”的重要指示。這也從一個層面印證了成立公共采購的領導決策機構是符合中國的實際情況的、是有效的。除此之外，領導決策機構的級別也是直接影響公共采購問題解決的一個關鍵因素。如果只是成立了領導決策機構，但是領導決策權威不夠，效果有可能也就不會太好。

（二）“管采分離”的組織架構

“管采分離”是世界各國公共采購為預防和遏制腐敗所共同遵循的基本原則。不同國家由于政治體制不同，“管采分離”的組織架構也各不相同。美國的公共采購偏重于立法部門的監(jiān)管。這是由美國的“三權分立”和聯(lián)邦制的體制架構決定的。中國實行的是人民代表大會制度，屬于單一制的政權組織形式。這也就決定了中國的公共采購的監(jiān)管的職責應側重于由行政機構承擔。但是，世界各國的“管采分離”都應該解決兩個層面的問題：一是監(jiān)管部門與采購部門分別獨立的問題，即負責監(jiān)管的部門與采購執(zhí)行的部門應該分屬不同獨立機構，二者的職能不能由同一個部門統(tǒng)一行使。二是監(jiān)管部門與采購部門分離的問題，即究竟是由不同的監(jiān)管部門對應不同執(zhí)行部門，還是由同一監(jiān)管部門對應不同的執(zhí)行部門或同一的執(zhí)行部門。

從我們進行的深度訪談來看，所有被訪者都認同“管采分離”是遏制腐敗的重要舉措，而且認同公共采購必須進行徹底的“管采分離”，且要實現(xiàn)真正制約。同時他們都認為：側重于行政監(jiān)督的“管采分離”模式適合中國的國情，也是有效的。而從三個采購中心個案與其監(jiān)管部門的關系看，目前這三家都做到了這一步，真正實現(xiàn)了監(jiān)管部門與執(zhí)行部門的徹底分離。但是，關鍵問題存在于監(jiān)管部門的設立上。沈陽市和北京市的政府采購、建設工程招標、產權交易、藥品與醫(yī)療器材采購分屬不同的部門，當然這些不同部門的監(jiān)管也分屬各自行業(yè)行政主管部門。紹興市則成立了新的專門的機構——公共資源交易管委會辦公室作為監(jiān)管機構，即由同一監(jiān)管部門對應不同類型公共資源交易。從實踐運行上看，紹興市這一新的監(jiān)管組織模型顯示出了明顯的優(yōu)勢。這主要表現(xiàn)為：第一，整合了監(jiān)督力量。分屬不同部門的監(jiān)管是按照不同業(yè)務進行的，各個部門的監(jiān)管執(zhí)法分散進行，且各自為政。這樣很難在監(jiān)管中運用綜合的法律手段形成有效的制約。而紹興市這種監(jiān)管組織模式則比較好地解決了這個問題。第二，集中監(jiān)管更加具有針對性。如前所述，公共采購中腐敗行為貫穿于其全過程，當然監(jiān)管也應該是全過程的。分屬不同部門的監(jiān)管僅僅限于公共采購的某個環(huán)節(jié)，難以形成全過程的監(jiān)管。而紹興市這種監(jiān)管組織模式則是貫穿于全過程的。

（三）集中采購執(zhí)行機構的分設與集中問題

如前所述，公共采購也可稱為公共資源的交易，它應該包括政府采購（即主要為貨物和服務類）、工程建設招標、土地轉讓、藥品及醫(yī)療器械等采購等。但是由于中國的工程建設、土地轉讓、藥品及醫(yī)療設備的交易制度起步早于政府采購（僅指狹義的貨物和服務類等采購）制度，它們的具體交易都有自己的獨立體系，這就是中國目前公共采購中出現(xiàn)各自為政、各搞一套的局面的歷史根源。那么，基于反腐敗的功能看，這些同屬于公共財政資金的集中購買是應該在同一機構、同一個交易平臺進行交易，并受同一個部門、同樣的監(jiān)督管理制度監(jiān)督管理好，還是保持目前的分屬不同行業(yè)部門主管、不同的集中采購機構執(zhí)行好呢？從我們深度訪談的3類機構、18個相關負責人看，他們的觀點出現(xiàn)了分歧。7個監(jiān)督機構中有5位被訪者認為，應該將不同類別的采購項目集中到同一個機構、同一個操作平臺上進行，監(jiān)管部門也應該集中起來并統(tǒng)一到一個部門進行；而另外兩個被訪者則認為，采購可以共享一個操作平臺，但不必由一個機構來執(zhí)行，監(jiān)督還應該保持現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，由各自的行業(yè)主管行政部門來監(jiān)督，這是因為公共采購包含復雜的種類，且具有很強的專業(yè)性。

從3個集中采購中心來看，其采購的范圍不盡相同。北京市政府采購中心和沈陽市政府采購中心只負責《中華人民共和國政府采購法》中所規(guī)定的貨物和服務的采購，并不包括工程建設、土地轉讓、產權交易、藥品和醫(yī)療器械等交易。訪談中，被訪者都談到了分屬不同采購組織進行采購存在的問題。這主要表現(xiàn)為：第一，采購成本高。分屬不同的采購組織則必然需要設立不同的組織、配備不同的人力和辦公資源、制定不同的政策等，而且各個采購執(zhí)行部門各行其是，造成了不必要的浪費。第二，腐敗風險更高。不同的采購組織需要不同采購執(zhí)行體系，這樣則必然增加腐敗分子腐敗的機會。采購組織的分散同樣屬于分散采購的一個類型，所以，相對于集中采購而言，前者腐敗的風險更高。紹興市公共資源交易中心則涵蓋了四大領域的交易行為，也就是集中了原本分散的采購組織和采購行為。這種集中已經(jīng)顯示了巨大優(yōu)勢，除了可以節(jié)約資源、便于監(jiān)督外，還在執(zhí)行公共采購的政策目標上顯示出了很強的執(zhí)行力[8]。

（四）采購執(zhí)行機構的內部組織架構問題

采購執(zhí)行機構是公共采購的紐帶，它聯(lián)系著采購人和供應商，同時也控制著整個采購過程。所以，采購執(zhí)行機構的內部組織能否形成平衡與制約直接影響著采購的廉潔問題。我國行政體制改革的一個重要內容就是要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。為此，就集中采購中心而言，其內部設置同樣也要遵循“權力制約與協(xié)調”原則。具體說來，就是要求集中采購中心的內部各個部門之間既相互制約，又相互協(xié)調。

在深度訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，18個被訪單位相關負責人都認同采購執(zhí)行內部應該遵循“權力制約與協(xié)調”原則，體現(xiàn)分工制衡的機制。在談到如何體現(xiàn)內部的分工與制衡時，有12人認為應該按照采購的業(yè)務流程來設立內部組織，有6人認為應該通過設立專門的內部監(jiān)督組織來強化制約。

從3個集中采購的內部組織設立看，其中沈陽市政府采購中心的內設機構是根據(jù)公共采購的流程設置的，每個部門只負責采購業(yè)務中的一個環(huán)節(jié)。這種根據(jù)業(yè)務分工不同和職責分離而設立的內部架構，顯然符合黨的十七大的改革精神，進而各個內設部門之間也就形成了制約與平衡的關系。這種組織模型也被稱為“四段式”的內部設置架構，它對于公共采購的腐敗遏制是有效的。雖然北京市政府采購中心和紹興市公共資源交易中心是按照采購項目類別設置內部機構，但是這兩個采購中心的被訪者都表示了對沈陽市政府采購中心內部機構設置方式的贊同，認為這種機構設置能對遏制腐敗起到積極作用，并表示他們也會進行相應的組織變革。

四、結論

綜上，基于中國國情和具體訪談的內容，從公共采購組織模式遏制腐敗的角度著眼，我們可以基本勾勒出目前比較適合的公共采購組織模式。第一，要有一個強而有力的領導決策機構，這個機構領導最好由政府的一把手擔任。第二，可以設立統(tǒng)一的公共采購組織或稱公共資源交易組織，具體執(zhí)行包括政府采購、建設工程招標、藥品與醫(yī)療器械采購、土地轉讓和產權交易等內容。這個統(tǒng)一的采購組織內設機構應該按照采購或者交易的流程設立，以便形成制約機制。第三，可以設立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構，負責對包括政府采購、建設工程招標、藥品與醫(yī)療器械采購、土地轉讓和產權交易的統(tǒng)一監(jiān)管，并賦予該監(jiān)管機構檢查監(jiān)督的行政執(zhí)法權。第四，集中采購的內設部門應依照業(yè)務和職責的分離而設置，并形成相互制約又相互協(xié)調的結構形式和運行機制。

具體組織模型構圖如下：

它們之間的關系可以表示為：領導決策機構接受來自各方的意見和建議，負責公共采購事項的重大決策問題。公共采購中心（或稱公共資源交易中心）執(zhí)行的是包括所有公共資源在內的交易行為，即政府采購、工程建設招標、藥品與醫(yī)療器械采購、產權交易、土地交易等行為。紀檢監(jiān)察部門負責對公共采購領域的所有活動進行黨紀和政紀的監(jiān)督和檢查。統(tǒng)一業(yè)務監(jiān)管部門負責執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務監(jiān)管任務，并對業(yè)務違法行為具有執(zhí)行處理權。在現(xiàn)有的體制下，統(tǒng)一的業(yè)務監(jiān)管部門可以聯(lián)合組成執(zhí)法部門，進行定期和不定期的聯(lián)合執(zhí)法檢查。公共采購中心的內設機構依據(jù)業(yè)務和職能分工而設立，既相互制約又相互協(xié)調。

[1]Pitzer,J.T.,Thai,K.V..Introduction to Public Procurement[M].Herndon：National Institute of Governmental Purchasing.Inc.（NIGP）2009.3—10.

[2]OECD,（2007）.Integrity in Public Procurement：Good Practice from A to Z[M].Paris：OECD Publishing，2007.3—11.

[3]Transparency International（TI）,National Integrity Systems：Transparency International Country Study Report[M].Vietnam Berlin：Transparency International，2006.32—37.

[4]OECD.Integrity in Public Procurement：Good Practice from A to Z[M].Paris：OECD Publishing，2007.59.

[5]Pitzer,J.T.,Thai,K.V.Introduction to Public Procurement[M].Herndon：National Institute of Governmental Purchasing.Inc.（NIGP），2009.53.

[6]Jones,D.S.Curbing Corruption in Government Procurement in Southeast Asia：Challenges and Constraints[J].Asian Journal of Political Science，2009，（8）：145—172.

[7]中央機構編制委員會辦公室.關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見[R].2000-03-04.

[8]黃慶暢，裴智勇.紹興：公共資源“陽光交易”[N].人民日報，2007-12-12（13）.