臨時(shí)用地管理現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

汪燕衍

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

近年來，隨著國家對(duì)能源、公路、鐵路、水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨(dú)選址的用地項(xiàng)目增多，用地量也大幅增加。除了建設(shè)項(xiàng)目必需的永久用地外，臨時(shí)用地量也十分龐大，多數(shù)項(xiàng)目在永久用地的30%以上，部分還超過70%，有的還占用了部分耕地。但我國有關(guān)臨時(shí)用地管理的法律法規(guī)還不夠完善，在現(xiàn)行土地法律法規(guī)體系中，僅對(duì)臨時(shí)用地作了原則性規(guī)定，而對(duì)于臨時(shí)用地的目的、范圍、權(quán)利設(shè)置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、審批管理以及如何簽訂臨時(shí)用地合同等方面尚未予明確，使土地管理面臨新問題。另外，由于實(shí)施重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目，通常被視為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要契機(jī)，受到地方政府的高度重視，一些地方在臨時(shí)用地方面“一路綠燈”，部分施工單位因此占用、損毀耕地也顯得“理直氣壯”，這更給土地管理增加了難度。目前對(duì)臨時(shí)用地的研究，更多地集中于技術(shù)層面，諸如臨時(shí)用地復(fù)墾適宜性評(píng)價(jià)與工程設(shè)計(jì)、生態(tài)修復(fù)及其技術(shù)措施等[1～4]，而管理層面則主要是存在問題的分析、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的探討等方面[5～10]，針對(duì)具體的規(guī)范化管理的改革對(duì)策還較少涉及?；诖?，本文通過對(duì)臨時(shí)用地的法律界定，辨析臨時(shí)用地的法律特征；對(duì)臨時(shí)用地管理的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，并提出構(gòu)建和完善臨時(shí)用地管理制度的對(duì)策建議，為新形勢(shì)下土地管理提供借鑒。

1 現(xiàn)行有關(guān)臨時(shí)用地的法律界定

我國現(xiàn)行的土地法律法規(guī)中，2004年修訂頒布的《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中提到了臨時(shí)用地。國家土地管理法第57條中規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時(shí)用地，在報(bào)批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)國土資源管理部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地使用費(fèi)。臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年?！蓖恋毓芾矸▽?shí)施條例第27條、第28條規(guī)定：“搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時(shí)用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件?！?/p>

由此可以看出，法律對(duì)臨時(shí)用地的規(guī)定可歸納為3種情況：因建設(shè)項(xiàng)目施工需要、因地質(zhì)勘查需要、因搶險(xiǎn)救災(zāi)急需，其臨時(shí)使用的土地包括國有和農(nóng)民集體所有。分析以上規(guī)定可知，臨時(shí)用地是指任何單位或個(gè)人短時(shí)期內(nèi)占用、使用他人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地，除搶險(xiǎn)救災(zāi)急需外，用地者一般應(yīng)給予一定合理補(bǔ)償，到期恢復(fù)土地原狀、返還土地的一種用地行為。

2 臨時(shí)用地的法律特征

根據(jù)國家相關(guān)法律，臨時(shí)用地有如下法律特征：

（1）目的特定：即一般是為滿足建設(shè)項(xiàng)目施工、地質(zhì)勘查的需要或搶險(xiǎn)救災(zāi)等急需。

（2）短期占用或使用：臨時(shí)占用或使用土地期限一般不超過兩年。

（3）合同約定，有償使用：臨時(shí)用地者必須與被用地者簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地使用費(fèi)。

（4）需經(jīng)行政許可：臨時(shí)用地行為實(shí)施前，需經(jīng)過國家國土資源管理部門和規(guī)劃管理部門的審核批準(zhǔn)。

（5）需履行特定程序和義務(wù)：臨時(shí)用地者必須履行一定程序和義務(wù)，如需經(jīng)過國家有關(guān)部門審批，必須簽訂臨時(shí)使用土地合同，按照約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物，到期恢復(fù)土地原狀，恢復(fù)種植條件歸還土地等。

3 臨時(shí)用地管理現(xiàn)狀分析

3.1 隨意擴(kuò)大臨時(shí)用地范圍

因現(xiàn)行法律對(duì)臨時(shí)用地僅規(guī)定了3種情況，一些地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件存在隨意擴(kuò)大臨時(shí)用地范圍的現(xiàn)象，將采礦、以售賣為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚（含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉）池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時(shí)商亭、攤位、廣告牌等用地，也納入臨時(shí)用地范圍。

3.2 審批管理不規(guī)范

（1）審批管理不嚴(yán)

部分占用耕地的臨時(shí)用地以履行復(fù)墾義務(wù)為名，規(guī)避了耕地占補(bǔ)平衡的法律義務(wù)。

（2）審批程序不一致

從一些地方已經(jīng)頒布的有關(guān)地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件看，主要有3種不同的規(guī)定：所有臨時(shí)用地一律由所在地的縣級(jí)人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)；按地類或面積分別由省、市（地）、縣三級(jí)國土資源管理部門分級(jí)審批；僅對(duì)占用耕地的實(shí)行分級(jí)限額審批，臨時(shí)占用使用建設(shè)用地的由市縣國土資源管理部門審批。

3.3 補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)不一

因土地法及其實(shí)施條例未對(duì)臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給出明確的規(guī)定，已經(jīng)頒布施行的地方性行政法規(guī)或規(guī)范性文件中，絕大部分規(guī)定對(duì)臨時(shí)占用農(nóng)用地的按平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償，但標(biāo)準(zhǔn)不一，且對(duì)不同目的的臨時(shí)用地，以及對(duì)被占土地為建設(shè)用地、未利用土地的應(yīng)如何補(bǔ)償?shù)葐栴}缺乏明確規(guī)定。難以保障土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法權(quán)益，甚至引發(fā)糾紛。

3.4 審批管理不科學(xué)

（1）審批缺乏科學(xué)性

項(xiàng)目可行性研究階段，缺乏臨時(shí)用地特別是取土棄土用地方案，選址帶有一定的隨意性。

（2）審批脫離實(shí)際

鐵路、公路橋梁比重較大，工程建設(shè)時(shí)沿線設(shè)置的大量臨時(shí)制梁場(chǎng)規(guī)模龐大，占用了相當(dāng)數(shù)量的土地。由于場(chǎng)地經(jīng)過重型機(jī)械長時(shí)間碾壓，土質(zhì)變得十分密實(shí)，土地根本無法復(fù)墾。另外，水利水電項(xiàng)目施工期限長達(dá)七八年，甚至超過十年，原來應(yīng)修建的簡(jiǎn)易施工用房、設(shè)施也提高了標(biāo)準(zhǔn)，變成了永久性建筑物。由于臨時(shí)用地的期限過長，將會(huì)使臨時(shí)用地實(shí)際上轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

4 完善臨時(shí)用地管理的對(duì)策建議

針對(duì)臨時(shí)用地管理工作中出現(xiàn)種種問題，提出如下機(jī)制改革的對(duì)策建議。

4.1 嚴(yán)格界定臨時(shí)用地范圍

凡符合臨時(shí)用地特征的用地行為，均應(yīng)納入臨時(shí)用地范圍予以規(guī)范。由于現(xiàn)行的國家土地法對(duì)需臨時(shí)用地的建設(shè)項(xiàng)目未作明確細(xì)分，為有助于管理的針對(duì)性與有效性，可將臨時(shí)用地細(xì)分為5個(gè)方面：

（1）工程項(xiàng)目施工中，確需在批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地范圍外臨時(shí)設(shè)置材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸通道或其他臨時(shí)設(shè)施，或者設(shè)置取土場(chǎng)或棄土、棄渣堆場(chǎng)的；

（2）地質(zhì)勘查或建設(shè)項(xiàng)目選址勘探需臨時(shí)使用土地的；

（3）架設(shè)地上交通或電氣線路、鋪設(shè)地下管線、建設(shè)其他地下設(shè)施等需臨時(shí)使用土地的；

（4）因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要，臨時(shí)占用、使用他人土地的；

（5）其他符合臨時(shí)用地特征的用地行為。

但采礦、以售賣為目的的挖沙、采石、取土等用地，豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚（含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉）池、塘等養(yǎng)殖用地，臨時(shí)商亭、攤位、廣告牌等用地，則不應(yīng)納入臨時(shí)用地范圍管理。理由如下：采礦、以售賣為目的挖沙、采石、取土等用地行為，用地者的目的是取得自然資源，用于經(jīng)營牟利，可以從中取得直接可測(cè)算或可衡量的經(jīng)濟(jì)效益，它設(shè)立的應(yīng)該是采礦權(quán)一類的資源性土地使用權(quán)，而且這類用地行為因很難在用地行為結(jié)束后恢復(fù)土地原狀；短時(shí)期內(nèi)占用他人土地設(shè)立商亭、攤位、廣告牌等用地行為，實(shí)質(zhì)是占用使用他人土地并直接獲取收益，設(shè)立的是短期的承租土地使用權(quán)，一方當(dāng)事人短時(shí)期租賃他人土地或連同地上建筑物一并承租用于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)屬于土地租賃或房屋租賃的行為，不屬于臨時(shí)用地；在土地上修建豬欄、牛棚、肥料房及養(yǎng)魚（含養(yǎng)鰻、養(yǎng)鱉）池、塘等從事養(yǎng)殖的，因?yàn)橹饕寝r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村居民，在自有而不是他人土地上開發(fā)建設(shè)，而且這類用地極易破壞土地耕作層，形成固化硬化的地面，造成耕地向建設(shè)用地不可逆的轉(zhuǎn)化，這時(shí)應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，按農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)政策和規(guī)定予以規(guī)范和管理。

4.2 加強(qiáng)臨時(shí)用地審批監(jiān)管

（1）統(tǒng)一審批程序

在行政法規(guī)或規(guī)范性文件上對(duì)臨時(shí)用地的審批權(quán)限作統(tǒng)一規(guī)定，所有臨時(shí)用地一律由所在地的縣級(jí)人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)，這樣審批權(quán)限不致混亂，也有助于管理的有效進(jìn)行。

（2）強(qiáng)化耕地保護(hù)

臨時(shí)用地應(yīng)盡量在征地范圍內(nèi)安排。預(yù)制場(chǎng)、攪拌場(chǎng)等容易造成永久性破壞的臨時(shí)用地不得占用基本農(nóng)田。取土場(chǎng)應(yīng)選址在荒山、荒坡等劣質(zhì)地，合理設(shè)計(jì)控制取土深度，嚴(yán)禁在基本農(nóng)田范圍內(nèi)取土。棄（土）渣場(chǎng)不得占用耕地，要充分考慮征地與臨時(shí)用地相結(jié)合，合理劃定棄（土）渣場(chǎng)范圍。因建設(shè)確需占用耕地的，用地單位在生產(chǎn)建設(shè)過程中，必須開展“耕作層剝離”，及時(shí)將耕作層的熟土剝離并堆放在指定地點(diǎn)，用于土地復(fù)墾和其他耕地的土壤改良。因臨時(shí)使用土地造成永久性破壞確實(shí)不能復(fù)墾為耕地的，按規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，由縣級(jí)國土資源管理部門負(fù)責(zé)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。用地單位繳納的耕地開墾費(fèi)不足以滿足占補(bǔ)平衡所需費(fèi)用的，應(yīng)予追繳補(bǔ)充。

（3）嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為

國土資源部門應(yīng)把臨時(shí)用地納入土地巡查和衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍。對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)的臨時(shí)用地，要依法依規(guī)進(jìn)行處理。不符合臨時(shí)用地規(guī)定的，要恢復(fù)土地原狀；符合規(guī)定的，處理到位后按規(guī)定完善用地手續(xù)。對(duì)于已經(jīng)批準(zhǔn)的臨時(shí)用地，擅自擴(kuò)大用地規(guī)模、不按合同約定使用或修建永久建筑物、到期沒有恢復(fù)原狀歸還給原單位的，要依法做出行政處罰，恢復(fù)土地原狀。對(duì)于違規(guī)批準(zhǔn)的臨時(shí)用地，按非法批地查處，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。

4.3 科學(xué)規(guī)范臨時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

臨時(shí)用地雙方為一般民事主體且臨時(shí)占用、使用建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)由雙方平等協(xié)商，由臨時(shí)用地者給予被臨時(shí)用地者適當(dāng)補(bǔ)償，對(duì)此不宜規(guī)定上下限。但對(duì)基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)用地的，應(yīng)當(dāng)對(duì)被臨時(shí)用地者要求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利予以一定限制，防止漫天要價(jià)，損害公共利益。補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)規(guī)定在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)，原則上等于或略高于臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用之和，以及用地期間因臨時(shí)用地行為給被用地者生產(chǎn)和生活帶來的直接損失。如果雙方合同中約定臨時(shí)用地期滿，由臨時(shí)用地者負(fù)責(zé)恢復(fù)土地原狀的，則只需對(duì)直接損失給予補(bǔ)償。對(duì)于非直接損失，可以不予補(bǔ)償或給予少量合理補(bǔ)償。

基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)占用、使用農(nóng)用地的，為在保障建設(shè)的同時(shí)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，避免農(nóng)用地質(zhì)量下降，應(yīng)當(dāng)規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)。最低標(biāo)準(zhǔn)除包括臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用外，還應(yīng)包括按該土地前2～3年平均年產(chǎn)值逐年給予補(bǔ)償?shù)慕痤~，而最高標(biāo)準(zhǔn)則可以規(guī)定為臨時(shí)用地期滿恢復(fù)土地原狀需耗費(fèi)各項(xiàng)費(fèi)用，以及該土地平均年產(chǎn)值3～5倍的金額之和。臨時(shí)占用、使用未利用地的，原則上不存在補(bǔ)償費(fèi)用問題。但是對(duì)集體所有未利用地，為保障農(nóng)民的權(quán)益，可以參照集體所有農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)降低予以規(guī)定。因搶險(xiǎn)救災(zāi)需要征用公民或法人擁有所有權(quán)或使用權(quán)的土地的，可按照基于公共利益或?yàn)楣怖嫘枰R時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定。

4.4 落實(shí)土地復(fù)墾義務(wù)

按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，用地單位為土地復(fù)墾法定義務(wù)人，必須對(duì)破壞土地承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任和義務(wù)。土地復(fù)墾費(fèi)應(yīng)列入生產(chǎn)成本或建設(shè)項(xiàng)目投資預(yù)算。臨時(shí)用地期滿后，用地單位應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)嚴(yán)格按照土地復(fù)墾方案確定的復(fù)墾目標(biāo)、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)墾措施實(shí)施土地復(fù)墾，落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，包括清理地上建筑物、建筑垃圾、平整土地、恢復(fù)土地種植條件等。國土資源管理部門要加強(qiáng)土地復(fù)墾工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保土地復(fù)墾任務(wù)落到實(shí)處，土地復(fù)墾竣工后，及時(shí)組織有關(guān)部門驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格的全部退還土地復(fù)墾費(fèi)。用地單位無條件組織土地復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，由國土資源管理部門組織其他單位實(shí)施復(fù)墾。用地單位預(yù)繳的土地復(fù)墾費(fèi)不足以滿足土地復(fù)墾所需費(fèi)用的，應(yīng)補(bǔ)繳不足部分。涉及臨時(shí)占用基本農(nóng)田不能恢復(fù)原標(biāo)準(zhǔn)的，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田，所需費(fèi)用由用地單位承擔(dān)。

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