大部門制改革下地方政府機構重整的模式與思考——以黃石市為例

應 杉，孫春霞

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

大部門制改革下地方政府機構重整的模式與思考
——以黃石市為例

應 杉，孫春霞

（華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074）

黃石市政府從全市組織機構整合、組織內設機構調整和市屬縣組織機構調整等三方面推進了大部制改革。在取得成效的同時，也存在一些值得注意的問題，如部分機構的重組造成了新的混編；人員編制標準的缺失在一定程度上影響了改革的力度和深度；以及部分職責尚待明確等。

大部門制改革；黃石市政府；機構重整

“大部門制”改革是在新的歷史條件下,中國行政管理體制改革適應市場經(jīng)濟發(fā)展的一個新舉措。十七大以后，中國政府開始進行提高行政效率、精簡政府機構，打造服務性政府的大部門制改革探索。所謂大部門制改革，就是推進政府事務綜合管理與協(xié)調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。[1](p25-26)實行大部門制改革前，黃石市政府職能存在交叉和錯位現(xiàn)象，這不僅造成了黃石市政府組織機構的無序膨脹，政府公務人員大量增加，政府開支也呈現(xiàn)爆炸式增長。同時，由于市政府各部門之間相互推諉現(xiàn)象增多，行政績效低下，過多的資源被行政機構內耗掉。此次黃石市政府所展開的大部門制改革模式結合了大部門體制“寬職能、少機構”的特點，結構比較靈活，設置合理，運轉協(xié)調有度，符合副職助手化的本質要求，[2](p6)不僅為政府部門的相關改革提供了有效建議和依據(jù)，在理論上也具有一定的開創(chuàng)性。

一、黃石市政府機構整合的內容

（一）全市組織機構整合概況。

大部門體制的實質，在于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一，確保運轉順暢，而不在形式上調整多少部門。按照這一要求，本次黃石市各部門的改革方式有兩種選擇：一種是將職能相近乃至相同的機構，重組為一個管理范圍更寬廣、職能更健全的新的大部門，使原有各項相關職能由共同的一個大部門負責，統(tǒng)一協(xié)調和管理相關領域的事務；另一個途徑是只對相同或相近的各項職能本身進行整合，不動機構。在許多情況下，一個部門可能只是存在某些方面的管理職能與其他部門交叉，或者一項事務的工作流程本身客觀上需要多個部門共同管理。在這種情況下，沒有必要重組機構，而只需采取職能整合的辦法，將各項職能歸入一個主體部門管理，由該部門牽頭協(xié)調相關業(yè)務，其他部門進行配合，這樣就可以做到職責明確、各負其責，避免了政出多頭、各自為政卻又不負責任的管理亂局。本次在黃石進行的大部門體制改革以前者為主，兩者共同采用，綜合進行：

1.總量控制，動態(tài)調整。在機構個數(shù)上，不突破規(guī)定限額。市政府限定共設置工作部門32個、部門管理機構2個、承擔行政管理職能的政府直屬事業(yè)單位5個。縣市政府工作部門按24個設置，部門管理機構2個，直屬事業(yè)單位6個。

2.明確標準，統(tǒng)一尺度。嚴格按照機構改革的要求和市編委研定的原則審定市直各部門（單位）的“三定”。其一，科學合理地界定部門職責；其二，從嚴控制增加內設機構；其三，從嚴控制人員編制和領導職數(shù)。

3.因地制宜，自主創(chuàng)新。改革注重突出黃石特色，加大機構整合力度，積極探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，努力建立與黃石經(jīng)濟社會發(fā)展要求相適應的政府機構組織體系。

4.整體聯(lián)動，統(tǒng)籌推進。首先，市政府設定的32個工作部門、2個部門管理機構和5個行使行政管理職能的直屬事業(yè)單位改革同步進行。其次,以政府機構改革為契機，同步對市委組織部、市委宣傳部等7個黨群機構進行整合，同時推進市直事業(yè)單位分類改革。

（二）組織內設機構的調整。

除了組織機構之間的整合與調整之外，黃石市大部門體制改革關于組織機構的另一項改革重點在于內設機構的調整與整合。內設機構往往是為了解決部門內部所特需的任務和工作而由部門自主設置的機構，對于提升行政效率，保證工作質量有一定的作用。但是，基層政府機構和各部門的內設機構往往成為了冗官冗員的溫床，不僅與提升行政效率的初衷相違背，而且在很大程度上成為了接收“關系戶”的重要單位。整個部門的財政支出和編制劃分有一大部分都被內設機構所消耗，但是其承擔的工作量與效益卻是整個部門中最低的。黃石市政府正是看到了政府部門中內設機構帶來的各種問題和隱患，所以在這次大部門體制改革中決心整頓、壓縮內設機構，優(yōu)化政府部門的內部結構。這些調整主要包括：

1．合并整合的部門（單位），內設機構按20%左右精簡。原有職責不進行調整變化，且現(xiàn)有科室設置在6個及以下（或按上限15%的精簡比例計算，精簡不足一個的，原則上不要求精簡）。現(xiàn)有科室在7個及以上的部門，內設機構按10%-15%精簡。實施機構壓縮后，全市實際減少內設機構57個，其中僅公安局一家就減少二級、三級機構49個，人事局、勞動和社會保障局合并設立人社局后減少3個，經(jīng)委與信息產業(yè)局整合后減少2個。

2．有行政審批事項且在行政服務中心設有服務窗口的部門，單獨設置“行政審批科”，由該科負責對外受理本部門所有審批事項?？芍苯愚k理的事項即時辦結；對需要由其他科室辦理的事項承擔綜合、協(xié)調、指導、督辦的責任。同時將行政審批科的牌子掛在行政服務中心所設窗口，并明確相應責任人（所需科級領導職數(shù)由各部門在核定的職數(shù)內通盤考慮）。

3．各部門政工科可與機關黨委辦事機構合署辦公。未設機關黨委辦事機構的，在相關科室加掛政工科牌子，或明確相關職責。少數(shù)信訪工作任務較重的部門，可在相關科室加掛信訪科牌子。嚴格控制在內設機構加掛非常設機構及其辦事機構的牌子。只保留協(xié)調多個部門工作的長期議事協(xié)調機構的辦事機構或確因工作需要的掛牌機構。凡加掛牌子的部門，均不單獨核定內設機構、人員編制和領導職數(shù)。

以上措施的強制推行，基本上消除了過多內設機構帶來的負面效應。并且，在削減的同時，強化了部門的辦事能力和責任范圍，真正做到了優(yōu)化組織機構設置，提升行政效率。

（三）市屬縣組織機構的調整——以大冶市為例。

除黃石市本身在大部門體制改革中進行的一系列設計到政府部門、組織機構的優(yōu)化調整之外，黃石轄區(qū)的各縣級市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別也進行了相應的政府機構調整并且取得了一定的成績，這些改革是黃石市大部門體制改革中的一個重要組成部分，對大部門制改革在基層的全面推行起到了重要的作用。

以大冶市為例，作為黃石市下屬縣級市，政府機構改革后，大冶市政府辦公室和政府工作部門由原來的22個，調整為24個。大冶市針對本市情況，將原列為大冶市政府直屬事業(yè)單位的大冶市商務局、安全生產監(jiān)督管理局、城市管理局，列為政府工作部門，原大冶市人事局及勞動和社會保障局兩個部門整合成1個；原大冶市經(jīng)濟局的職責，整合劃入新組建的大冶市經(jīng)濟和信息化局，不再保留大冶市經(jīng)濟局，同時，撤銷原大冶市經(jīng)濟局下屬的信息產業(yè)局；原大冶市人事局及原大冶市勞動和社會保障局的職責，整合劃入新組建的大冶市人力資源和社會保障局，不再保留大冶市人事局、勞動和社會保障局；原大冶市交通局的職責，整合劃入新組建的大冶市交通運輸局，大冶市鐵路、郵政等協(xié)調服務工作由該局承擔，不再保留大冶市交通局；原大冶市廣播電視局的職責及電影發(fā)行放映管理職責、對民辦廣播電影電視節(jié)目制作機構的監(jiān)管職責，整合劃入新組建的大冶市廣播電影電視局，不再保留大冶市廣播電視局。大冶市原有的兩個議事協(xié)調機構現(xiàn)已被取消，且不再單獨設置議事協(xié)調機構。

除了政府部門的調整之外，大冶市其他政府直屬事業(yè)單位由原來的13個調整為8個。具體是，原列為政府直屬事業(yè)單位的大冶市農村經(jīng)濟經(jīng)營管理局劃入大冶市財政局，大冶市農機局、水產局劃入大冶市農業(yè)局，新增大冶市國有資產管理局。在非政府工作部門及議事協(xié)調機構調整方面，原大冶市煤炭行業(yè)管理辦公室、冶金行業(yè)管理辦公室、建材行業(yè)管理服務中心（協(xié)會）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等4個機構被撤銷，其行業(yè)管理職能由新組建的大冶市經(jīng)濟和信息化局承擔，其行業(yè)協(xié)調服務職能并入新組建的大冶市工業(yè)經(jīng)濟服務中心；原大冶市貿易行業(yè)管理服務中心（協(xié)會）和物資行業(yè)管理服務中心（協(xié)會）被撤銷，其行業(yè)管理職能由大冶市商務局承擔，行業(yè)協(xié)調服務職能由新組建的大冶市商貿經(jīng)濟服務中心承擔；原大冶市畜禽屠宰管理辦公室和酒類流通辦公室被撤銷，組建大冶市商務執(zhí)法大隊；大冶市駐京聯(lián)絡處被撤銷；大冶市勞動仲裁院和人事仲裁辦合并為大冶市人力資源仲裁院。[3]

在改革中，大冶市充分考慮到原有設置存在的弊端，以“大部門體制”為方向果斷推進，共有10個機構退出了歷史舞臺。大冶市國資部門的增設屬于全國首例，已經(jīng)成為全國基層國資系統(tǒng)改革的典范。大冶市各相關部門經(jīng)調整后，現(xiàn)設政府辦公室和工作部門24個，部門管理機構2個，派出機構2個，政府直屬事業(yè)單位8個，無議事協(xié)調機構。

二、黃石市政府機構的整合成效

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，黃石市在實行大部門制改革之后，市政府現(xiàn)有的39個部門（單位）中的內設機構精簡了70個，領導職數(shù)精簡了52名，同時消化行政機關使用的專項事業(yè)編制127名。[4]這次大部門制改革進一步強化了公共服務意識，促進了政府的職能轉變；理順了各單位的職責關系，明確了不同部門責任；優(yōu)化組織結構，規(guī)范了機構設置；轉變了服務方式，提升了服務水平。

（一）政府責權意識強化。

通過大部門制改革，黃石市梳理了政府各部門之間存在的職責交叉和關系不順問題，合理劃分了事權。黃石市在改革過程中科學合理地界定了部門職責。按照一件事由一個部門負責的原則，重新理順了各不同部門的職責分工；確需多個部門管理的事項，經(jīng)過仔細的研究和考察后，明確牽頭部門，分清主辦和協(xié)辦，避免職責交叉，建立健全職責協(xié)調與配合機制。機構整合還健全了部門間的協(xié)調配合機制，解決了一些職責關系不順的問題。如明確了由市安監(jiān)局負責作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查工作，而由市衛(wèi)生局負責擬訂職業(yè)衛(wèi)生地方性規(guī)范性文件，擬訂職業(yè)衛(wèi)生市級標準、職業(yè)病的防治保健、檢查、救治等，兩者的職責范圍和工作內容、性質得到了更為明確的劃分。此外，“三定”工作的順利完成，既賦予政府各部門職權，又相應明確了其承擔的責任。在改革中，建立健全目標考核，行政問責等一系列制度規(guī)范，解決權責脫節(jié)問題。

（二）政府行政效率提升。

通過本次改革，組織機構和人員構成都發(fā)生了較大的變化，數(shù)量在一定程度上做到了精簡，緩解了以往組織機構龐大，人浮于事的狀況，政府的行政效率得到有效的提升。統(tǒng)計顯示，黃石市的大部門制改革完成以后，有行政審批權的27個部門全部完成“三定”任務；29個部門增加了為大企業(yè)提供“直通車”服務的職責；24個部門集中行政審批事項設立行政審批服務科，統(tǒng)一在行政服務中心集中辦公，為各單位和市民提供一站式服務。改革之后，政府加快了辦事的速度，提升了政府的行政效率。此外，內設機構的調整也大大減輕了各部門的財政負擔，激勵了公務人員的辦事熱情，有效提升了行政效率。改革后，機構整合部門的內設機構精簡了20%左右；職責加強或有明顯增加的部門，最多增加了1個科室。在行政服務中心設有服務窗口的24家部門，在其承擔行政審批事項較為集中的科室設置“行政審批科”，由該科負責對外受理本部門所有審批事項，這樣就把內設機構送到了辦事第一線，充分提升部門的工作能效和整個公共政務大廳的辦事效率。

（三）政府職能轉變顯著。

黃石市的大部門制改革完成以后，政府職能轉變顯著。如在涉及社會管理和公共服務的部門“三定”中，增加或加強基礎教育、社會保障、安全生產、應急救助等涉及群眾切身利益、關系國計民生方面的職能40多項。黃石市全面改進了直接面向基層和群眾的“窗口”機構的服務與管理，健全了辦事制度和程序，完全公開了辦事依據(jù)，簡化了辦事流程，轉變了管理方式和工作作風，提高了工作透明度和公信力；開始切實關注人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題并且著力解決教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等民眾關切的問題；深化了行政審批制度改革，規(guī)范行政審批，減少審批事項，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。

三、黃石市大部門制改革中存在的不足

（一）部分機構重組造成新的混編。

改革后，因行政事業(yè)機構的整合和調整，黃石市少數(shù)部門和單位出現(xiàn)了新的混編現(xiàn)象。如市地震辦原為事業(yè)單位，這次調整為在國土資源局加掛地震局牌子，原有4名事業(yè)人員編制整合增加到機關。在屬地縣市，這一現(xiàn)象更為突出。黃石市各縣市原有的政府直屬事業(yè)單位偏多，而原有的政府工作部門經(jīng)整合后要少于省定的限額，因此就將部分事業(yè)單位調整為政府工作部門。雖然此次改革已明確，對機構整合導致行政機關使用的事業(yè)編制的問題采取過渡辦法進行處理，但過渡期時間長短未知，這便給機關干部的管理和任用帶來后遺癥。

（二）人員編制標準缺失影響改革的力度和深度。

在改革期間，多數(shù)部門和單位提出了諸如機構升格、增加內設機構、人員編制和領導職數(shù)的要求。而這次改革的基本要求是機構編制總量不增加。部門要求與改革精神之間形成較大反差。雖然省里明確可在同一層級內根據(jù)職能的調整變化，對所屬人員編制實行動態(tài)管理。但由于編制標準缺失，機構編制部門往往有心無力，難以操作。特別是面對一些單位的增編要求時往往比較被動，在核減部門編制時則遇到了較大阻力。還有一些部門與其他城市同類機構進行比較，以外地情況為依據(jù)提出機構編制要求。人員編制的現(xiàn)實制約和相關部門的討價還價在一定程度上影響了改革的力度，使改革的效力打了折扣。

（三）部分職責尚待明確。

本次改革中，黃石市對政府部門的職責進行了細致清楚的劃分，政府部門的責權意識也得到了顯著的加強。但是也有一些單位和部門存在著部分職責尚待明確的現(xiàn)象。這主要是由于政府條塊管理的限制和上級單位施加壓力造成的。例如：比照湖北省省級單位的做法，黃石市衛(wèi)生局的“三定”規(guī)定中應明確，將食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等餐飲服務環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理職責劃給市食品藥品監(jiān)督管理局，將綜合協(xié)調食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責從食品藥品監(jiān)督管理局劃入衛(wèi)生局。但因湖北省食品藥品監(jiān)督管理機構仍實行垂直管理，市藥監(jiān)局與市衛(wèi)生局的隸屬關系不同，從市局劃入省局的職責和從省局劃入市衛(wèi)生部門的職責能否順利落實到位，尚存在不確定因素。

[1]李軍鵬.大部門制改革下一步[J].南風窗，2008,(17).

[2]李金龍,廖遠哲.大部門制改革的三個均衡模型與路徑選擇[J].求索,2010,（5）.

[3]黃石市財政與編制政務公開網(wǎng).大冶市政府機構改革方案[EB/OL].http://www.hbcz.gov.cn/420281/4202816/ 42028162/2010-06-24-298556.shtml.

[4]黃石新聞網(wǎng).黃石市政府機構改革成效顯著[EB/OL]. http://www.huangshi.gov.cn/zzjg/zfjg/szfbgs/jggk/201007/ t20100723_80587.html.

責任編輯 王 京

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A

1003-8477（2013）04-0074-03

應杉（1987—），男，華中科技大學公共管理學院碩士生。孫春霞（1974—），女，華中科技大學公共管理學院副教授，碩士生導師。