熟人社會、跨村任職與鄉(xiāng)村治理——基于常山縣跨村選任村黨組織書記的研究

姜裕富

（華東師范大學 政治學系，上海 200241）

熟人社會、跨村任職與鄉(xiāng)村治理
——基于常山縣跨村選任村黨組織書記的研究

姜裕富

（華東師范大學 政治學系，上海 200241）

熟人社會是對中國農(nóng)村社會基本特征的描述，“本村人治村”符合鄉(xiāng)土社會的需要。農(nóng)村社會發(fā)展的不均衡性，使某些落后村無法提供足夠的本土管理人才。農(nóng)村黨組織書記跨村任職可以有效拓寬黨組織書記人選的范圍。常山縣實施跨村任職制度的實踐表明，在跨村任職制度實施過程中，必須完善選任村莊、候選人資格、選任程序、激勵保障措施等方面的制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的改革。

熟人社會；跨村任職；鄉(xiāng)村治理

中國共產(chǎn)黨是我國現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會整合最有效的組織，而農(nóng)村發(fā)展的不均衡性，某些后進村的支部建設軟弱渙散，降低了黨組織在農(nóng)村的權威。黨的十七屆三中全會明確地將“探索村黨組織書記跨村任職”作為加強農(nóng)村基層干部隊伍建設的重要手段。浙江省常山縣早在2007年就開始了村黨支部書記跨村任職的試點工作，積極探索拓寬黨組織書記來源，推進鄉(xiāng)村社會治理的新發(fā)展。

一、熟人社會：政黨在鄉(xiāng)村運作的資源

鄉(xiāng)土社會，是國內(nèi)學者費孝通先生對中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會特征的高度概括，一個鄉(xiāng)土社會相當于現(xiàn)代的一個村，從歷史上看，村是農(nóng)村社會產(chǎn)生以來十分古老的一個概念。歷史上村一直是以自然村的面目出現(xiàn)的，由于居住原因，可以分為村落、村莊、村寨。隨著國家行政管理對農(nóng)村的全面滲透，村日益納入國家行政管理的體系，從而出現(xiàn)了行政村的概念。[1]（p1）在這種中等聚落的自然村范圍內(nèi)，由于累世聚居，“每個孩子都是在人家眼中看著長大的，在孩子眼里，周圍的人也是從小就看慣的”，村民之間彼此了解和熟悉，而成為“熟人社會”。[2]（p88）熟人社會是理解中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村性質(zhì)的一個重要概念。

共產(chǎn)黨在長期的革命斗爭中，把村莊作為動員和組織農(nóng)民起來爭取民主權利的主戰(zhàn)場。新中國的土地改革，強化了國家對農(nóng)民的控制，一方面表現(xiàn)在國家通過土地改革，廢除了長期在農(nóng)村基層發(fā)揮社區(qū)管理和服務作用的族權、紳士以及學田、廟產(chǎn)；另一方面，則建立了自上而下的農(nóng)會，并在村一級農(nóng)會中發(fā)展黨員，國家權力的強制推動，使黨的組織在全國農(nóng)村得到廣泛發(fā)展。為了配合合作化運動，共產(chǎn)黨的組織開始大規(guī)模向農(nóng)村社會延伸。最終形成了人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊的三級科層社會管理體制。在人民公社體制中，黨組織、政權組織、經(jīng)濟組織高度重合，黨組織的書記全面負責并處于領導核心地位，公社和大隊管委會處于虛置狀態(tài)。

總體性社會資源的國家集中、組織統(tǒng)制和抑制分化的特點，決定了人民公社體制缺乏激勵和效率。[4]（p94）隨著人民公社體制的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的確立，農(nóng)民獲得了對土地的占有和經(jīng)營權以及對自身勞動力的支配權，原先高度集體化的鄉(xiāng)村社會資源管理模式被分散到以戶為代表的村民手中，農(nóng)村黨組織由于失去了對資源的控制而一度處于混亂之中。

改革開放以來，建立在對村莊資源絕對控制之下的村莊權力基礎發(fā)生了變化，農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會生活中的作用嚴重下降,主導地位喪失,整合社會功能弱化，呈“邊緣化”的狀態(tài)。[5]（p15-18）導致這種村級黨組織邊緣化的根源首先在于農(nóng)村經(jīng)營體制的變化，個體的經(jīng)營使得村民獲得獨立的經(jīng)濟資源，而村集體經(jīng)濟組織渙散，村民對村級組織依賴性降低，村級組織對村民的控制力下降；其次是村莊社會治理方式的變化，村民自治制度確認了村民對村莊事務的各項民主權利，村民總是通過村委會行使自治權利，村莊權力兩極的一張一弛而沖抵了村黨組織的權威；再次是因農(nóng)村黨組織自身建設缺乏與時俱進的精神，農(nóng)村社會的流動性與開放性，形成了不同村莊精英，農(nóng)村黨組織缺乏將這些精英吸收到黨內(nèi)的有效機制，農(nóng)村黨員隊伍的老弱現(xiàn)象難以適應村莊建設的需求而導致黨組織權威下降，影響到村黨組織功能的發(fā)揮。

自20世紀80年代以來，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民由政黨和國家共同體向家族共同體回歸的現(xiàn)象。[6]（p13-20）新興的鄉(xiāng)村精英階層往往借助家族的力量影響鄉(xiāng)村選舉，為自己進入鄉(xiāng)村公共權力階層創(chuàng)造條件，從而引發(fā)農(nóng)村的派系斗爭。為了從制度上防止矛盾的發(fā)生，實踐中創(chuàng)造出了“兩票制”、“公推公選”、“公推直選”、“海選”、“一肩挑”等多種富有鄉(xiāng)土氣息的中國式基層民主，使村級黨組織成員的選拔標準從政治掛帥轉(zhuǎn)向經(jīng)濟能人。在經(jīng)濟能人的主政下，一定程度上降低了家族力量在鄉(xiāng)村治理中的影響，許多村級組織獲得了村民的認可，增強了村級黨組織的權威，也保證了村民自治的實現(xiàn)，完成了村級黨組織角色的回歸。

二、跨村任職：開創(chuàng)性的制度安排

1．跨村任職制形成的背景。

農(nóng)村“先鋒工程”實施以來，常山縣堅持“抓兩頭帶中間”的方針，一方面抓“五好”農(nóng)村黨支部建設，另一方面大力開展后進薄弱村整頓轉(zhuǎn)化，有效改變了一批后進薄弱村面貌。但總體來看，村級組織建設“兩極分化”現(xiàn)象仍較突出。一批走在前列的村，黨員隊伍中能人較多，他們熱心于村級事業(yè)，有較豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗，在群眾中較好地發(fā)揮著模范帶頭作用，卻沒有展示才能的合適舞臺。而少部分村由于種種原因，長期處于“癱了整、整了癱”的落后狀態(tài)。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，造成村級黨組織缺乏戰(zhàn)斗力的根源在于，首先是村莊經(jīng)濟薄弱影響到村級組織的功能發(fā)揮。許多后進村集體經(jīng)濟組織收益為零，普遍負債，村干部參與村務得不到應有報酬，工作消極，村級公共設施建設上無能為力。其次是村民自治的發(fā)展是村級黨組織面臨新的困境。經(jīng)過20多年的村民自治實踐，村民的民主意識得到很大發(fā)展，村民通過村委會、村民代表會議的途徑行使自治權，在某種程度上致使黨組織被“邊緣化”，引發(fā)了所謂的“兩委矛盾”，不同的村級組織依靠支持自己的村莊派系，相互牽扯，正常工作難以開展。再次是村級黨組織自身建設不足致使村黨組織權威弱化。在這些后進村，黨員干部普遍年齡偏大；多年未發(fā)展黨員；許多黨員外出打工，幾乎不參與組織活動；黨員內(nèi)部派系分化等等原因造成黨員隊伍凝聚力、戰(zhàn)斗力下降，黨組織的功能發(fā)揮受到限制，黨組織權威嚴重弱化。

2．跨村任職制的安排。

支部建在行政村上、本村人治村是我國農(nóng)村黨組織網(wǎng)絡的兩個特征，為了解決后進村缺乏帶頭人的問題，從外村引進帶頭人是必然的選擇，而跨村任職的書記異地任職過程中將會遇到的困難是無法想象的，于是，跨村任職的制度安排上，必須考慮到將面臨的重重困難，從確認村莊、候選人的條件、選拔的程序、日常管理、激勵保障措施等方面進行精心安排，確保跨村任職制度成功實施。常山縣委組織部歷時兩年試點，出臺的“關于跨村選任村黨支部書記工作的實施意見[2009]24號”，對如何開展選任村黨組織書記工作進行安排，并要求各擬選任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺相應的保障措施?？绱迦温氈茝倪x任——管理——保障的整個制度體系包括如下內(nèi)容：

（1）選任村的確定。縣委組織部會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對全縣所有行政村進行逐一分析，重點分析村黨支部運行情況。按照“五好”標準，確定一批相對后進薄弱村，具體條件是：無黨支部書記；現(xiàn)任村黨支部書記因政治思想、能力水平、健康狀況、工作精力等因素無法勝任工作；村黨支部軟弱渙散、兩委班子不團結(jié)、配合支持重點項目建設不力、發(fā)生群體性事件等造成不良影響和后果的；村黨支部上年末“三評”滿意率較低的。

（2）跨村任職書記的選任范圍與條件?？绱暹x任村支部書記的人員必須是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)任兩委委員、曾任村委委員滿一屆的中共正式黨員、中共黨員的大學生村官。條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以放寬到符合條件的其他黨員。年齡一般在45周歲以下，具有初中以上文化程度，具備較高的政策理論水平、較豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗、較強的組織協(xié)調(diào)能力和解決農(nóng)村實際問題能力，群眾公認度比較高，且未受過黨紀政紀處分或刑事治安處罰。

（3）公選方法和程序?？绱暹x任村支書可以采取公開選任或直接選派等方式。主要有八個環(huán)節(jié)：一是自薦報名或民主推薦；二是資格審查，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對報名者的資格條件進行初審，并經(jīng)縣委組織部審核確認；三是知識測試，組織報考人員進行閉卷考試，重點測試應試人員解決農(nóng)村實際問題的能力；四是調(diào)研，主要是通過了筆試的候選人再到擬任村莊進行為期一天的調(diào)研；五是演講答辯，就調(diào)研報告回答村民、村民代表的問題；六是民意調(diào)查，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織村民就候選人的演講答辯情況進行測評；七是組織考察；八是黨委討論決定任命。

（4）任期考核管理制度?？h委組織部對公選產(chǎn)生的村黨支部書記任期待遇和管理考核辦法進行明確。村黨支部書記報酬分兩類：村兩委委員被選任的，按本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村原定標準和渠道發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被選任上的，原有的工資待遇不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可根據(jù)工作需要給予一定的工作補貼。公開選任的村黨支部書記管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部在任村支部書記期間的表現(xiàn)，作為提拔使用的重要依據(jù)?？绱迦温毜狞h組織書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員招聘中享受加分政策。任期滿未能續(xù)任的，取消任期待遇。

3．跨村任職制的績效。

村黨組織書記跨村任職是從基層黨委自發(fā)的實踐經(jīng)驗中不斷總結(jié)完善形成的，現(xiàn)已成為基層黨委加強農(nóng)村基層組織建設的有效途徑?？绱迦温毚妩h組織書記在新農(nóng)村建設中的作用越來越明顯，受到廣大農(nóng)村黨員干部群眾的歡迎。

（1）探索了一條村黨支部書記選任的新路子。公開選任村黨支部書記打破了以往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選人、在本村范圍內(nèi)選人的傳統(tǒng)模式，把選人用人的視野擴大到全鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至更大范圍的優(yōu)秀分子身上，并引入公開選任領導干部工作程序，體現(xiàn)了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人原則，解決了村與村之間“有人無位”和“有位無人”等矛盾，實現(xiàn)了農(nóng)村黨建人力資源的優(yōu)化配置。

（2）積累了后進薄弱村整頓轉(zhuǎn)化經(jīng)驗。通過公開選任村黨支部書記，為“能人”提供了施展才華的舞臺，找準了后進薄弱村整頓轉(zhuǎn)化的“金鑰匙”，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開展對后進薄弱村屆中調(diào)整提供了借鑒和經(jīng)驗。被選任的村干部年紀輕、有闖勁、文化程度較高、“雙帶”能力較強，對于增強后進薄弱村的“造血”功能，從根本上扭轉(zhuǎn)后進薄弱村面貌起到促進作用。

（3）加強了農(nóng)村基層黨組織的權威。村黨組織書記跨村任職后，對黨組織書記來講，與全村黨員干部群眾等距離，沒有家族觀念，沒有親疏遠近之分，能夠平等地聽取各方面的意見作出決策、處理問題。對群眾來講，在思想上認為“跨”過來的村黨組織書記私心雜念少，能夠“一視同仁”、“公平公正”，對其期望值比較高，有利于增強村黨組織書記在所“跨”村莊的凝聚力，便于開展工作。

（4）推進了農(nóng)村基層民主建設?？绱迦温毜狞h組織書記由于缺乏本地資源的支持，開展工作時比較注意依靠兩委的力量，能妥善處理兩委關系。村務民主管理、民主決策和民主監(jiān)督實施過程中遇到的阻力較少，村民有更多的機會參與村莊公共權力的運行。實施跨村任職的村莊，村民普遍表現(xiàn)出更高的政治熱情。

三、治理模式：農(nóng)村民主的選擇

鄉(xiāng)村治理是國家權力與村民權利、國家組織與村級組織的互動過程，互動的載體就是國家權力的運行與村民權利保障中的相互參與制度。在鄉(xiāng)村治理過程中，政府通過鄉(xiāng)村建設，發(fā)揮自身的組織與資源優(yōu)勢，村民也廣泛參與，既能推進農(nóng)村的建設與發(fā)展，也能推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制改革。村黨組織書記的跨村任職，為推進鄉(xiāng)村治理提供一種新的模式，異地任職的村組織書記更能以中立者的身份來建設農(nóng)村基層民主，推進農(nóng)村體制改革。

1．鄉(xiāng)村治理模式：行政型還是自治型？

與傳統(tǒng)的“管理”不同，鄉(xiāng)村治理是指在一定的地域范圍內(nèi)由黨委政府與農(nóng)村自治組織、經(jīng)濟組織和社會性組織以及村民共同管理社區(qū)公共事務、推進社區(qū)持續(xù)和諧發(fā)展的活動。盧福營認為，在不同的歷史時期，由于統(tǒng)治者治理鄉(xiāng)村社會的特殊目的和所處的具體環(huán)境不同，鄉(xiāng)村治理和運行機制勢必有所差異，從而表現(xiàn)出時代特色和階段性特征，形成不同的治理體制。[7]（p1）賀雪峰、董磊明則從鄉(xiāng)村秩序生成的視角將鄉(xiāng)村治理分為原生秩序型鄉(xiāng)村治理、次生秩序型鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村合謀型鄉(xiāng)村治理、無序型鄉(xiāng)村治理四種類型。[8]（p42-51）有學者以村莊內(nèi)部的社會結(jié)構(gòu)為依據(jù)，從家庭、家族和村落三者的關系將村莊治理分為宗族主導行政型、村落行政型、多元權力型和宗族型四種。[9]（p15-17）也有人分為傳統(tǒng)型村莊、能人智力型村莊、法治型村莊三種。[10]（p82-86）

長期以來，由于革命動員的歷史影響和啟動現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，我國對農(nóng)村基層的治理形成了一種政治與行政強控制模式。隨著現(xiàn)代化的進一步發(fā)展，政治與行政強控制模式再難適應現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟發(fā)展的進一步要求。高度集中的權力的腐敗與不受控制、市場的嚴重扭曲、“社會資本”的失落、民間社會的貧弱、公民政治參與的缺失、社區(qū)自我管理能力的不足等，是這種強控制模式長期運行的必然后果。村委會模式在國家權力的支持下，獲得了普遍性的價值。村民自治代替了國家強力控制的人民公社體制。然而，由于傳統(tǒng)政治文化、農(nóng)村社會經(jīng)濟基礎、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)等因素的制約，村民自治在許多地方并沒有達到預期的效果。村委會總是徘徊在“高度的行政依附化”和“過度的自治化”之間，以農(nóng)村黨支部為首的農(nóng)村干部存在著國家代理人和村莊當家人這一雙重角色“邊緣化”的危險，[11]（p114-117）尤其是農(nóng)村黨組織在村民自治時代的角色更是受到嚴重挑戰(zhàn)。

如果把農(nóng)村社會秩序的生成分為內(nèi)生秩序和外生秩序，就可能存在兩種兼容秩序生成方式的第三種模式。按照這種邏輯，鄉(xiāng)村治理可以分為行政治理型、村民自治型和混合治理型三種模式。行政型的鄉(xiāng)村治理模式強調(diào)政府的行政管理，鄉(xiāng)村治理的主體是政府，村莊內(nèi)的治理結(jié)構(gòu)是垂直的上下級關系，村級組織成為行政的附庸，村組干部的主要職能是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成各項國家任務。自治型的鄉(xiāng)村治理模式更加強調(diào)自治概念，治理的主體是村民和各種形式的村級組織，政府起到的僅僅是服務的作用，而村民和自治組織才是社區(qū)事務的管理者和決策者，自治型的治理主要載體是村民代表大會、村委會、村民小組會議、一事一議制等等制度形式?；旌闲椭卫淼泥l(xiāng)村治理模式是行政型到自治型模式的一個過渡，在混合型治理模式中，治理主體由單一走向多元，除了政府外，還有村民、各種村級組織，村莊的治理結(jié)構(gòu)也從單一的垂直關系向橫向發(fā)展，并逐步構(gòu)筑成一個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，不同的村莊內(nèi)在主體和國家權力構(gòu)成相互協(xié)作、共同治理的局面。

2．跨村任職：精英的還是大眾的治理？

2007年，常山縣實施村黨支部書記跨村任職的最初動機是為了解決后進村發(fā)展帶頭人的問題，省委組織部在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些村長期落后的根源都出在村級班子尤其是村黨支部建設上，共性問題都是缺少一個有較強領導和控制能力的村黨支部書記。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委一方面苦于“無人可用”，另一方面考慮到三年任期較短，往往本著“求穩(wěn)”心態(tài)，一般不會在屆中主動調(diào)整村級班子。

由村莊精英主導村莊公共權力的配置與運作，依其個人權威和個人意志對農(nóng)村社會進行組織、管理和調(diào)控，而普通村民對村莊公共權力系統(tǒng)運作的參與度和影響力極低的村級治理稱為精英治理。由于中國經(jīng)濟社會發(fā)展的局限性，傳統(tǒng)社會中的農(nóng)村一直就是以鄉(xiāng)紳為首的鄉(xiāng)村精英治理模式?，F(xiàn)代中國將“一盤散沙”的鄉(xiāng)土社會整合為一個高度組織化的政治社會，得益于政黨向鄉(xiāng)村的延伸和滲透。正是在“政黨下鄉(xiāng)”的過程中，分散的農(nóng)民組織起來，成為政黨組織網(wǎng)絡中的成員；農(nóng)民具有了政治意識，被動員到了黨的目標之下。黨組織成為鄉(xiāng)村治理的權力主體，它是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會精英治理體制的現(xiàn)代替代物。

農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展關鍵在于以書記為首的帶頭人，而精英理論的自身弊端，如權力的高度集中、忽視公民的參與、治理手段的非規(guī)范化等問題，顯然不合現(xiàn)代民主政治發(fā)展的方向。黨支部書記跨村任職，固然看到了書記在鄉(xiāng)村治理中的功能，但鄉(xiāng)村治理并不是選任一個優(yōu)秀的黨支部書記所能解決的。在與跨村任職書記的座談會上，許多村書記認為，自己終究要回到本村的，希望在任期內(nèi)培育接班人。跨村任職期間，書記們除了幫助所任村莊發(fā)展經(jīng)濟外，更主要的工作將是村民政治參與意識的培育、各項民主制度的建立、村黨員干部隊伍的建設等。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在異地任職的候選人選拔上，為了方便和熟悉情況，要求候選人必須在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，但在與所任村莊的關聯(lián)上，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為候選人與任職村莊沒有任何關聯(lián)，這樣書記在開展工作中不會受到人情世故的干擾，不會受到親戚朋友的阻礙，能夠客觀、公正地處理村務；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于與本村有一定關聯(lián)的人任職，有利于了解村莊情況，至少能獲得一定的村莊資源的支持。事實上，禮治秩序是鄉(xiāng)土社會的基本特征，無論何人任村黨支部書記，開展工作必然受到人情世故的制約，書記開展工作也必須利用鄉(xiāng)村的資源，獲得他們的支持?？绱迦温毜臅浺话愣际窍仍卩l(xiāng)鎮(zhèn)的支持下，樹立自己權威，找到并設法解決村民面臨的實際困難。在日常的村務管理中，跨村任職書記更傾向于尊重村民的意愿，妥善處理兩委關系，實現(xiàn)精英治理與大眾治理的平衡。

3．跨村任職干部的前途：留還是走？

傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)模式在當代的延伸就是本村人治村，鄉(xiāng)土社會里，本村人治村的優(yōu)勢顯而易見?？绱迦温毜某晒ζ鋵嵤窃卩l(xiāng)鎮(zhèn)的強力支持下獲得成功的，如果缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)強大的財力支持解決后進村迫切需解決的問題，異地任職的村書記是難以獲得持續(xù)發(fā)展的。跨村任職只是解決后進村發(fā)展的權宜之計，一旦村莊發(fā)展走向正常道路，任職期滿后，跨村任職的書記何去何從，便提上議程。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多跨村任職書記表示，剛?cè)氪鍟r，他們積極性高漲，不計名利，可隨著任期的接近，反而多了層心事，即任期滿后何去何從。對于40多歲的跨村任職書記，可以在報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員時享受優(yōu)惠政策，而目前公務員錄用考試程序是他們最大的障礙；重回本村競職，又覺得自己數(shù)年在外，多少失去了本土資源的支持。有些人表示，既然看不到自己的前途，在遇到困難時，打退堂鼓是時常有的。許多跨村任職書記認為，既然自己跨村任職只是解決當前無人辦事的現(xiàn)象，一旦有了替代者，自己的離任是必然的。

鄉(xiāng)村治理的真實主體是村民，但以書記為首的村組干部的作用是關鍵，村干部的激勵機制和保障機制問題非常重要，尤其是對異地任職的村書記而言。在常山的實踐中，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供勞動報酬保障、報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的加分政策，力圖穩(wěn)定異地任職干部隊伍，這些政策的某些局限性，無法給異地任職書記足夠的信心，必須研究制定更有效的激勵保障機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理從行政型向自治型的過渡。

四、結(jié)論

村黨組織書記跨村任職是探索村組干部來源的重大創(chuàng)新，打破了本村人治村的傳統(tǒng)模式，通過對常山縣實施這一制度創(chuàng)新的研究，可以得出一些基本結(jié)論：

1．鄉(xiāng)村治理中村黨組織書記的角色定位問題。村民自治理想圖景中，各村級組織的關系模式應該是“黨支部抓大放小，政治領導核心作用發(fā)揮到位；村民會議（村代會）由虛變實，決策監(jiān)督作用落實到位；村委會依法管理，職責權力行使到位”的農(nóng)村民主治理思路，初步構(gòu)建起村黨支部領導下的村民（代表）民主決策、民主監(jiān)督，村委會依法獨立執(zhí)行管理職權的民主治理新模式。隨著鄉(xiāng)村日益成為各種群體利益交織處，村務問題也日益復雜化，試圖在村兩委之間劃分村務與政務問題，明確村兩委的分工似乎是不可能的，也是不可行的。在鄉(xiāng)村治理模式從行政型向村民自治型過渡期間，注重發(fā)揮黨支部的全面領導功能，是符合實情的。

2．跨村任職的模式問題。為更好地發(fā)揮優(yōu)秀村黨組織書記作用，選擇本鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他符合條件黨員通過一定程序充實到村黨支部書記隊伍中，確實能解決部分村黨組織書記人難選的問題。要進一步推進農(nóng)村黨組織書記跨村任職，優(yōu)化農(nóng)村黨組織書記隊伍結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局，加強黨對農(nóng)村工作的領導，還必須探索其他形式。如聯(lián)村支部書記型，常山硯瓦山村，保留兩個村委會，兩個村支部合二為一，具體合并類型可以是強村并弱村、大村并小村；又如衢州萬田的“龍頭企業(yè)”型跨村任職制，以龍頭企業(yè)支部為紐帶，將相關產(chǎn)業(yè)的村支部合并，在基層黨委的協(xié)調(diào)指導下，部分“龍頭企業(yè)”黨組織負責人跨村擔任了黨組織書記。還有“虛擬黨支部”型任職制，即根據(jù)村民流動就業(yè)的特點，將產(chǎn)業(yè)集中地根據(jù)地域劃分為數(shù)個虛擬網(wǎng)格，在網(wǎng)格內(nèi)就業(yè)的流動黨員參加虛擬支部活動，同時又參加屬地的支部活動。

3．跨村任職書記的激勵保障機制問題。通過異地任職，合理地配置農(nóng)村優(yōu)勢資源，除了鼓勵各種人才到農(nóng)村任職外，必須采取有效措施激勵能人有所作為?；敬胧┯校阂皇且?guī)定基本報酬，應確定一個不低于以當?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入為基數(shù)的系數(shù)，并實行市（區(qū)）統(tǒng)籌，按月或按季打卡發(fā)放。二是明確考核報酬，根據(jù)村黨組織書記當年工作實績確定，同等條件下高于本地任職書記的獎勵額度。三是全面實行村黨組織書記養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度，有條件的地方參照城鎮(zhèn)職工的標準投保。四是在政治上關心村黨組織書記，適當增加面向村黨組織書記招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員或事業(yè)單位人員的比例；對特別優(yōu)秀的，可采取“提級不挪位”的辦法明確為副鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部，也可按有關規(guī)定選拔進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子，安排部分事業(yè)性質(zhì)專項編制用于村黨組織書記。

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責任編輯 張曉予

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1003-8477（2013）04-0043-04

姜裕富（1969—），男，華東師范大學政治學系訪問學者，衢州市委黨校副教授。

2010年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“提高黨的建設科學化水平研究”（10JZD0001）的階段性成果。