基層政府中消極角色外行為類型及誘因分析

陶立業(yè)，鄭芳，劉桂芝

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

基層政府中消極角色外行為類型及誘因分析

陶立業(yè)，鄭芳，劉桂芝

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

政府組織及其成員都有可能在公共物品的提供過程中出現(xiàn)行為偏差，進(jìn)而對(duì)公共利益、公共組織自身發(fā)展、公共組織成員個(gè)體的價(jià)值實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生消極影響。公共管理主體所實(shí)施的不符合職責(zé)規(guī)范、偏離組織目標(biāo)并對(duì)公共組織運(yùn)行的過程和結(jié)果產(chǎn)生消極影響的行為都可視為消極角色外行為。

基層政府；公共管理；消極角色外行為

十八大報(bào)告中進(jìn)一步明確我國(guó)行政體制改革要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。其中，“廉潔”和“高效”是對(duì)公共管理行為提出的要求，“人民滿意”是公共管理活動(dòng)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)，然而，基于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)基層政府中依舊存在著不合職位要求的諸多管理行為，實(shí)然的公共管理行為的文明程度尚未達(dá)到應(yīng)然要求。因此，針對(duì)公共管理的研究需要深入了解基層政府中的消極角色外行為的內(nèi)涵和外延，正視基層政府中的消極角色外行為及其影響。

一、基層政府中消極角色外行為的內(nèi)涵解析

本文所述的“消極角色外行為”起初內(nèi)生于對(duì)私人部門角色內(nèi)行為的思考。“角色”（role）原系戲劇術(shù)語，意指演員在舞臺(tái)上按照腳本要求所要扮演的劇中人物形象。厘清“角色”的本質(zhì)特點(diǎn)是剖析“消極角色外行為”的邏輯起點(diǎn)。準(zhǔn)確把握“角色”的內(nèi)涵必須回歸以下幾個(gè)關(guān)鍵詞：一是行為模式或行為方式，即角色是行為的集合；二是社會(huì)期待或社會(huì)規(guī)范，即角色是社會(huì)規(guī)范的內(nèi)化；三是行為反饋或行為評(píng)價(jià)，即角色是社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果。個(gè)體人在組織（群體）中擔(dān)任職務(wù)、按照職位規(guī)范履行職責(zé)就類似于角色扮演，“角色內(nèi)”行為就可以理解為行為主體在一定的情境中表現(xiàn)出的、符合社會(huì)預(yù)期并獲得積極評(píng)價(jià)的行為模式或方式。從字面上理解，“角色外”行為是相對(duì)于“角色內(nèi)”行為而言的，同樣，“消極”相對(duì)于“積極”才有討論的價(jià)值。因此，解決公共組織消極角色外行為的類別劃分問題需要從兩方面入手，一是行為是否屬于職責(zé)內(nèi)容，這是從量的角度圈定公共組織及其成員的行為邊界，解決行為屬于“角色內(nèi)”還是“角色外”的問題；二是行為是否帶來利益損耗，這是從質(zhì)的角度判定公共組織及其成員的行為屬性，解決行為屬于“積極”還是“消極”的問題。依據(jù)公共管理中公共組織及其成員的消極角色外行為是否具備法理上的許可和行為對(duì)公眾、公共組織及其他成員有無利益上的侵害這兩個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將基層政府中的消極角色外行為界定為：在一定的公共管理和服務(wù)情景中，基層政府組織及其成員表現(xiàn)出的、不符合職責(zé)要求的、偏離組織目標(biāo)并對(duì)公共組織運(yùn)行的過程和結(jié)果產(chǎn)生消極影響的行為或做法。基層政府中消極角色外行為概念同樣可以用幾個(gè)關(guān)鍵詞解析：一是行為類型的多樣性，既有組織性行為，又有個(gè)體行為,既有角色職責(zé)減弱行為，又有額外的損組織行為；[1](p12-21)二是行為主體的特定性，只可能是基層政府及其成員；三是行為結(jié)果的危害性，對(duì)公共利益、政府形象及其他成員利益侵害或潛在損害；四是行為獲評(píng)的否定性，不符合社會(huì)期待和法律精神，獲得社會(huì)評(píng)價(jià)勢(shì)必是消極的、否定的。

二、基層政府中消極角色外行為的外延表現(xiàn)

我國(guó)基層政府中消極角色外行為的行為主體有組織和組織成員兩種，二者在行為方式上存在差別，因而我們?cè)谧裱鲜鲆罁?jù)的前提下，適度轉(zhuǎn)換分析角度，有區(qū)別地介紹基層政府中存在的消極角色外行為類型。

（一）基層政府組織的消極角色外行為類型。

基層政府組織之間的互動(dòng)與交流具有人格化特點(diǎn)，組織與組織之間也會(huì)存在利益角逐和責(zé)任推諉現(xiàn)象。在此，我們將基層政府組織間的消極角色外行為分為責(zé)任推脫型行為和資源爭(zhēng)奪型兩種類型。

責(zé)任推脫型行為是指基層政府在公共管理和服務(wù)過程中，選擇性回避組織應(yīng)然職責(zé)的做法，實(shí)質(zhì)上是組織對(duì)自身客觀責(zé)任主觀上的弱化。公共部門和私人部門都有可能是基層政府組織推脫責(zé)任的客體。由于可以假以法律、制度、體制、程序的缺口為由，公共組織一般在推脫責(zé)任時(shí)帶有隱蔽性。其中，公共組織之間在業(yè)務(wù)銜接、責(zé)任分擔(dān)上存在著大量的流程對(duì)接關(guān)系，對(duì)職責(zé)劃分不明或者是責(zé)任共擔(dān)的領(lǐng)域，極有可能出現(xiàn)互相扯皮推諉的情境。職責(zé)弱化型行為也較多地發(fā)生在公共組織向私人部門提供公共物品的過程中?；鶎诱M織責(zé)任推脫型行為具體表現(xiàn)為：不作為、少作為、低效作為、行為責(zé)任推諉等。

資源爭(zhēng)奪型行為指基層政府通過扭曲程序或非規(guī)范的途徑獲得組織運(yùn)行資源分的做法，一般表現(xiàn)為越權(quán)管理、信息過濾、默許特權(quán)等形式。越權(quán)管理衍生了管理權(quán)的重疊和管理秩序的混亂，是典型的公共組織消極角色外行為。占有信息量的多少也從一個(gè)側(cè)面顯示出組織職能的重要程度。按照羅賓斯的觀點(diǎn)，那些缺少而又需要信息的組織對(duì)占有信息的部門或組織就會(huì)形成一種依賴關(guān)系，因而就可能處于事實(shí)上的被“管理”的地位，出現(xiàn)權(quán)力的橫向運(yùn)動(dòng)。默許特權(quán)具有突出的隱蔽性，指為維護(hù)組織既得利益，默許國(guó)家禁止行為的存在和發(fā)展，例如庇護(hù)本部門或組織的附屬產(chǎn)業(yè)，設(shè)置自利性門檻，限制或減少競(jìng)爭(zhēng)等。公共組織資源爭(zhēng)奪型行為造成了公共資源的浪費(fèi)，降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，對(duì)公共組織和公眾產(chǎn)生的危害不容小覷。

（二）基層政府組織成員的消極角色外行為的類型。

組織能否滿足成員的預(yù)期需要直接會(huì)影響組織成員的動(dòng)機(jī)和行為。結(jié)合主體的行為動(dòng)機(jī)主動(dòng)與否，將公共組織成員的消極角色外行為劃分為主動(dòng)型和被動(dòng)型兩種類型。

1.主動(dòng)型消極角色外行為。

公共組織中成員的主動(dòng)型消極角色外行為是指公共組織成員為了滿足自身需求而主動(dòng)做出的、偏離公共組織目標(biāo)和社會(huì)價(jià)值的行為。為了便于說明問題，本文將公共組織中成員的主動(dòng)型消極角色外行為分為逐利型、競(jìng)爭(zhēng)型、環(huán)境破壞型三種。

（1）逐利型消極角色外行為。這一類型行為在實(shí)踐中主要通過設(shè)租——尋租表現(xiàn)出來，實(shí)質(zhì)是行為主體借助公權(quán)孵化個(gè)體利益。公共部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演兩種基本角色：市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)控者和市場(chǎng)活動(dòng)的參與者。這兩種角色都具備滋生尋租——設(shè)租關(guān)系的條件。在尋租——設(shè)租過程中，公職人員為謀取私利讓渡公共利益，或公然索賄、受賄，或貪污的巨額公款和侵吞公共財(cái)產(chǎn)，或是引發(fā)集體腐敗，造成公共資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。

（2）競(jìng)爭(zhēng)型消極角色外行為。在公共部門中，成員之間也存在為爭(zhēng)奪內(nèi)部資源引發(fā)的角色外行為?！坝欣硇缘摹で笞晕依娴膫€(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。[2](p2)在這點(diǎn)上，針對(duì)私人部門的有關(guān)研究成果對(duì)分析公共部門成員的類似行為有很大的參考價(jià)值。按照行為危害對(duì)象不同可以把競(jìng)爭(zhēng)型消極角色外行為分為利己不損人型和損人利己型兩種。①利己不損人型。這類行為的特點(diǎn)是，公共組織成員的消極角色外行為目的是爭(zhēng)奪更多的組織資源，個(gè)體的利己傾向?qū)ζ渌M織成員并無主觀上的侵害意愿，較多表現(xiàn)為出于改善績(jī)效和回報(bào)結(jié)果的印象管理活動(dòng)。一旦角色外行為嬗變?yōu)橐环N有酬的行為，就可能誘使組織績(jī)效考核陷入印象管理的漩渦。同時(shí)，當(dāng)組織默認(rèn)印象管理，同時(shí)給與積極肯定時(shí)，就會(huì)加劇組織成員間的競(jìng)爭(zhēng)，誘發(fā)損人利己型角色外行為。②損人利己型。這種類型行為更多是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)而損害公共組織及其他成員的利益，形式上屬于零和博弈范疇。公共組織中存在的損人利己型消極行為包括信息過濾、詆毀、侵占他人成果、出現(xiàn)消極后果嫁接責(zé)任等形式，與私人部門存在的消極角色外行為并無本質(zhì)區(qū)別。成員之間頻發(fā)的政治行為容易引起組織成員間的關(guān)系緊張而使組織的人際關(guān)系缺少彈性，高效的協(xié)作會(huì)被頻繁的內(nèi)耗所取代，組織目標(biāo)將被人為修正，公共服務(wù)失效自不待言。

（3）環(huán)境破壞型消極角色外行為的表現(xiàn)。公共組織成員面臨情緒困境時(shí)，破壞組織環(huán)境可能會(huì)是一種組織成員表達(dá)消極情緒的行為。這里的環(huán)境包括有形的物理環(huán)境和無形的人文環(huán)境。①有形性破壞。公共組織成員可能會(huì)通過破壞公共設(shè)施、浪費(fèi)公共資源等方式宣泄對(duì)組織的不滿情緒。雖然這類行為不具有多發(fā)性和普遍性，但是公共組織成員主觀上對(duì)組織環(huán)境做出的失當(dāng)行為同樣會(huì)產(chǎn)生侵害作用，應(yīng)該引起公共組織及研究者的必要注意。②無形性破壞。行為主體把與組織文化不兼容、與同事之間的沖突滲透到工作情境中，在工作上正面攻擊“異己”或者采取“冷暴力”的方式給他人制造工作上或情感上的障礙，以宣泄自己內(nèi)心情緒。無論是冷暴力還是正面沖突，這類行為對(duì)組織的人文環(huán)境都是一種侵害。

2.被動(dòng)型消極角色外行為的類型。

被動(dòng)型消極角色外行為泛指在公共組織中，成員迫于外在的群體規(guī)范所做出的消極角色外行為，是一種對(duì)群體規(guī)范的被迫服從和被動(dòng)模仿，有以下三種形式：

遵從規(guī)范型。“一切組織，不論其結(jié)構(gòu)如何，不論其宗旨如何，也不論其規(guī)模如何，都要求其成員給予一定量多少不一但總是充分的順從”。[3](p222)霍桑試驗(yàn)等相關(guān)研究已經(jīng)證明非正式群體存在著群體規(guī)范，對(duì)組織成員的行為有塑造和規(guī)制功能。組織成員會(huì)在群體規(guī)范的影響下，做出符合群體其他成員預(yù)期的行為。一旦群體其他成員熱衷做出角色外行為，那些沒有表現(xiàn)角色外行為的群體成員會(huì)感到來自群體施加的壓力，出于合群或自身利益的需要，被迫做出從眾行為。對(duì)群體規(guī)范的被迫服從是組織成員的壓力源之一，無法降解的壓力會(huì)促使組織成員產(chǎn)生消極情緒。即便組織成員表現(xiàn)的角色外行為是積極的益組織行為，對(duì)不情愿做出角色外行為的組織成員來說意義同樣是消極的。

拉攏腐蝕型。在公共組織中，那些主觀型消極行為主體為了實(shí)現(xiàn)自身利益，減少來自組織內(nèi)部的阻礙，用職務(wù)之便非法腐蝕、拉攏、同化內(nèi)部成員，誘使他人同樣做出消極角色外行為，筆者把這種行為叫做拉攏式腐敗。表面上，拉攏者貌似要是與組織其他成員“利益均沾”，實(shí)際上是通過組建一個(gè)利益團(tuán)體，以分散個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。被拉攏者往往是職級(jí)較低的組織成員，即便知道做出有悖公共組織目標(biāo)和使命的行為后果不為黨紀(jì)國(guó)法所容，但是懾于拉攏者在組織資源直接分配中的作用和影響，為了在組織中生存下去，被迫做出消極角色外行為。一旦這類行為沒有被制止和懲治，使得被拉攏者持續(xù)、“安全”的獲益，那么行為者在心態(tài)上極有可能不再產(chǎn)生脅迫感，反而會(huì)積極做出消極角色外行為，主動(dòng)利用公共資源滿足私欲。

被迫印象管理型。管理實(shí)踐中，一旦印象管理影響個(gè)體績(jī)效結(jié)果，角色外行為就成為了影響組織資源分配的要素。主觀上沒有表現(xiàn)角色外行為動(dòng)機(jī)的成員，在環(huán)境的影響下，也會(huì)嘗試通過印象管理的途徑“管理”績(jī)效考核者，這種類型被筆者稱做被迫印象管理。除了行為的原初動(dòng)機(jī)有差異，被動(dòng)消極角色外行為的表現(xiàn)形式和對(duì)組織的影響等方面與主動(dòng)的消極角色外行為并無不同。

三、基層政府中消極角色外行為的誘因分析

從結(jié)果上看，基層政府中的消極角色外行為造成了公共資源的使用效率低下，降低了公共部門的合法性和權(quán)威性，阻礙了公共利益的實(shí)現(xiàn)和滿足，引發(fā)了一定的管理道德問題，社會(huì)影響嚴(yán)重而深遠(yuǎn)?；诖耍覀儽仨毶钊肓私庠擃愋袨榈某梢虿拍鼙阌谔剿饕?guī)避舉措，化解消極角色外行為帶來的社會(huì)影響。

（一）公共行政體制為消極角色外行為提供了體制上的誘發(fā)環(huán)境。

公共組織是整個(gè)社會(huì)的服務(wù)系統(tǒng)。公眾的要求處于不斷更新、變化的狀態(tài)，然而公共部門具有典型的科層制的特點(diǎn)，“一個(gè)科層組織體系的主要缺點(diǎn)實(shí)際上一直是缺乏靈活性和難以適應(yīng)一個(gè)持續(xù)變化的環(huán)境”。[4]（p73）所以，在解決問題時(shí)，只能從宏觀上分類解決，而無法事無巨細(xì)，逐一設(shè)計(jì)解決方案。現(xiàn)代公共部門既強(qiáng)調(diào)由上而下的直線管理，又關(guān)注分工和協(xié)作，按職能把社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目劃分若干部門，制定相關(guān)制度、政策，建立社會(huì)管理的模式。社會(huì)問題具有復(fù)雜性，而公共部門也只能解決關(guān)乎整體社會(huì)群體或大部分社會(huì)成員生存和發(fā)展的問題，并對(duì)問題制定相關(guān)政策、制度。復(fù)雜的社會(huì)問題不可能完全囊括在已有的政策、制度里。另外，制度和政策難免會(huì)有缺失，有待補(bǔ)充和完善，所以在解決問題時(shí)還需要職能部門依照相關(guān)規(guī)定協(xié)助解決具體社會(huì)問題。政策是做了定性規(guī)定，但在“量”上并沒有完全對(duì)有的社會(huì)問題作出具體規(guī)定，這就給那些主觀責(zé)任較低的部門和成員因?yàn)槿狈φ咭罁?jù)提供了逃避責(zé)任的理由，為那些實(shí)現(xiàn)自身部門和個(gè)人利益提供了自由裁量的空間。在介紹消極角色外行為類型時(shí)筆者談到，職能部門在公共組織中的地位和作用存在事實(shí)上的差異，部門之間為獲取更多權(quán)力資源也會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，存在職權(quán)和資源分配上的沖突，倘若通過非程序和非規(guī)范的途徑進(jìn)行化解，就會(huì)導(dǎo)致組織間的消極角色外行為。

（二）公共組織運(yùn)行模式誘發(fā)消極角色外行為的土壤。

與私人部門相比，公共組織內(nèi)部的管理制度缺乏競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，成員缺乏危機(jī)感，自身的主觀責(zé)任降低，宗旨意識(shí)和服務(wù)意識(shí)逐漸淡化，容易誘發(fā)消極角色外行為。另外在分析消極角色外行為的誘因時(shí)，不能忽視公共部門特殊地位帶來的影響。公共組織占有大量不為私人組織輕易獲得的公共資源，為獲得這些資源，系統(tǒng)之外的個(gè)體和群體就有可能采取非正當(dāng)措施與公共權(quán)力的執(zhí)行者“結(jié)盟”，催生公共組織中的消極角色外行為。個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開化等舉措在一定程度上遏制了公務(wù)人員參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但針對(duì)公共組織成員的監(jiān)督和約束制度仍然存在缺口。以經(jīng)濟(jì)犯罪為例，公共部門人員參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和獲取非法所得類似案件的查處更多發(fā)生在事發(fā)之后。換言之，制度功能發(fā)生在事后問責(zé)上，是對(duì)公共資源浪費(fèi)和濫用的懲治和處理。更需關(guān)注的是，公共部門成員的經(jīng)濟(jì)犯罪，多由公共權(quán)力系統(tǒng)之外的人和組織反饋到公共權(quán)力的監(jiān)察系統(tǒng)，之后由相關(guān)部門核實(shí)查處。由此可見，公共權(quán)力系統(tǒng)缺乏切實(shí)有效的自查和自省機(jī)制。

（三）官本位等傳統(tǒng)思想是消極角色外行為產(chǎn)生的文化誘因。

公共部門的組織文化大體上包括兩方面的內(nèi)容，一是主流政治文化，二是個(gè)性化的組織規(guī)范。中國(guó)特色社會(huì)主義政治觀是我國(guó)政治文化的主體，但是，任何社會(huì)在主流政治文化之外都會(huì)存在著一定的非主流政治文化，非主流政治文化、尤其是消極的非主流政治文化對(duì)公共組織成員也會(huì)產(chǎn)生一定影響。其中“官”本位思想是公共組織中消極角色外行為產(chǎn)生的歷史文化原因。在傳統(tǒng)觀念中，官民有別，官為上、民為下，民應(yīng)服從官。之所以這樣的綱常思想會(huì)受到批判，原因在于，中國(guó)古代行政倫理所涉及的“從”更多的是服從于統(tǒng)治者個(gè)人或某個(gè)利益團(tuán)體。世易時(shí)移，傳統(tǒng)概念中的官民地位已經(jīng)發(fā)生本質(zhì)性轉(zhuǎn)變，不再適用于現(xiàn)代政府與公眾的關(guān)系。然而政府的工作人員在進(jìn)入公共系統(tǒng)之前的社會(huì)化過程中，難免會(huì)受到歷史文化慣性的影響?！肮俦疚弧毕麡O思想也會(huì)使公共組織及其成員顛倒公眾與公共組織之間的關(guān)系，不認(rèn)同自己公仆和社會(huì)服務(wù)者身份，反而是依舊奉行“為民作主”的思考習(xí)慣，降低自身的主觀責(zé)任，部分履行職責(zé)或者完全推脫責(zé)任，做出消極角色外行為。

同時(shí)，拜金主義等不良社會(huì)風(fēng)氣助長(zhǎng)了公共組織中的消極角色外行為。公共權(quán)力能夠帶來“租金”對(duì)公共權(quán)力行使者和經(jīng)濟(jì)權(quán)力所有者都會(huì)產(chǎn)生刺激作用，一旦設(shè)租——尋租行為不期而遇，消極角色外行為就可能隨之而生。在談到被動(dòng)的消極角色外行為時(shí)，筆者提及拉攏式腐敗和被印象管理這兩種現(xiàn)象，固然存在主觀上渴望從公共權(quán)力中獲得灰色收入和非法所得的公共組織成員，但也不能忽視不良社會(huì)環(huán)境對(duì)公共組織成員產(chǎn)生的腐蝕和改造作用。

（四）個(gè)體效用取向成為消極角色外行為的利益誘因。

政府組織占有的資源在量上是一定的，這使得政府組織的成員之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，產(chǎn)生了“資源蛋糕”如何去切割的問題。競(jìng)爭(zhēng)型行為是對(duì)組織成員職務(wù)行為的加強(qiáng)和擴(kuò)張，直接目的是獲得最大分割資源的權(quán)力，而且該類行為會(huì)隨著環(huán)境的變化和資源的多少發(fā)生方式和強(qiáng)烈程度的變更。公共組織具有典型的科層制特點(diǎn)，組織成員之間競(jìng)爭(zhēng)的“標(biāo)的”不僅僅是貨幣薪酬，還會(huì)為組織中的職位展開爭(zhēng)奪。公共組織的職位起碼可以從三個(gè)角度昭示資源的形態(tài)：第一是薪資，正常情況下，級(jí)別高的職位會(huì)比低級(jí)職位的薪資水平高、報(bào)酬多；第二是社會(huì)地位，級(jí)別高的職位體制內(nèi)的權(quán)力也就相對(duì)越高，社會(huì)地位也就越高；第三是參與社會(huì)分配的能力，在公共部門中的職位越高，成員參與社會(huì)資源分配的領(lǐng)域范圍也就越廣。本質(zhì)上看，個(gè)體效用取向的消極角色外行為者的預(yù)期是獲得更多分配社會(huì)資源的機(jī)會(huì)和權(quán)力。前面談到公共組織之間也會(huì)發(fā)生消極行為，結(jié)合個(gè)體間的消極角色外行為，不難理解公共組織的消極角色外行為的形式和內(nèi)容。

（五）公共責(zé)任退化導(dǎo)致組織成員消極角色外行為的產(chǎn)生。

公共責(zé)任退化極有可能導(dǎo)致公共組織成員的消極角色外行為。公共組織承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的責(zé)任并細(xì)化到每個(gè)崗位職責(zé)上。公共組織的行為受制于健全的運(yùn)行體制和程序，公共組織作為正式社會(huì)群體不至于像私人組織中的消極角色外行為那樣偏離組織要求，只是在行為強(qiáng)度上發(fā)生了“量”的變化。公共組織有其穩(wěn)定性，跟私人部門比起來，相對(duì)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。公共服務(wù)難以量化考量，制度規(guī)定的事情雖然在做，但行為者只關(guān)心行為過程本身而不在乎行為結(jié)果和質(zhì)量。形成的最終狀態(tài)是，公共組織成員完全在按程序規(guī)定工作，但在提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量上可能是打了折扣的。從職業(yè)角度來看，公共系統(tǒng)中的工作人員是公共事業(yè)的從業(yè)者，他們?yōu)榻M織和社會(huì)提供勞動(dòng)，無可厚非地獲取勞動(dòng)所得。但是，公共性是公共組織的根本屬性，這是任何公共部門在運(yùn)作和成員管理中不可忽略的前提。為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和秩序是公共部門的首要職責(zé)，其成員的行為也不能脫離此項(xiàng)職責(zé)，在這一點(diǎn)上，又不能把公共職位簡(jiǎn)單理解成一種謀生的工作手段。公共系統(tǒng)的人員既需要把公共職位當(dāng)作職業(yè)，又不能忽略應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任。“能做的不去做”、“該做的不做好”、以權(quán)謀私、破壞公共組織形象的行為都是公共責(zé)任弱化的表現(xiàn)。公共組織內(nèi)部，成員之間背離組織目標(biāo)所實(shí)施的逐利型、競(jìng)爭(zhēng)型的行為，扭曲了職位存在的意義，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了利益斗爭(zhēng)和分配上，造成了公共資源的浪費(fèi)，也是公共責(zé)任弱化的結(jié)果和表現(xiàn)。

（六）個(gè)體心理動(dòng)機(jī)會(huì)誘發(fā)消極角色外行為的產(chǎn)生。

公共組織與私人部門一樣也存在非正式群，成員之間由于價(jià)值觀、興趣或相同背景形成特殊的非正式群體。當(dāng)正式組織的管理制度、理念與非正式群體的規(guī)范相悖，非正式群體的成員就會(huì)通過結(jié)盟的方式跟組織對(duì)抗，做出違背組織意愿的消極舉動(dòng)，以迫使組織妥協(xié)。即使沒有非正式群體間的沖突，個(gè)體與組織之間由于類似原因也會(huì)導(dǎo)致消極角色外行為的出現(xiàn)。另外，組織成員可能會(huì)通過消極角色外行為釋放工作壓力。對(duì)一個(gè)不能勝任其職位的人，工作就是壓力源，由工作引發(fā)的不安、恐慌、挫敗感會(huì)降低組織成員的安全感，組織成員會(huì)選擇消極角色外行為修飾工作方面上的不足，或是獲得心理的滿足感等。

四、小結(jié)

基層政府中的消極角色外行為是指在一定的公共管理和服務(wù)情景中，基層政府組織及其成員表現(xiàn)出的、不符合職責(zé)要求的、偏離組織目標(biāo)并對(duì)公共組織運(yùn)行的過程和結(jié)果產(chǎn)生消極影響的行為或做法。這類行為使公共資源的配置偏離了公共管理的根本目標(biāo)和公眾的利益期待，給利益相關(guān)者帶來了負(fù)外部性影響。研究基層政府中存在的消極角色外行為應(yīng)該從組織行為和個(gè)體行為兩個(gè)視角入手，重點(diǎn)關(guān)注政府組織中工作人員的行為狀態(tài)和成因的同時(shí)，也不能忽略組織之間的行為方式和實(shí)效?；鶎诱械南麡O角色外行為的成因是多方面的，公共行政體制、公共組織運(yùn)行模式、傳統(tǒng)思想、責(zé)任弱化等都可能誘發(fā)消極角色外行為。劃分公共管理中消極角色外行為類型是探討對(duì)策的邏輯起點(diǎn)，是探索該類行為的規(guī)避途徑及舉措的基礎(chǔ)，意義不容忽視。

[1]董克用，葉向峰.人力資源管理概論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[2][美]史蒂芬·P·羅賓斯.組織行為學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.

[3][美]斯蒂芬·P·羅賓斯，瑪麗·庫爾特.管理學(xué)[M].孫健敏，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

[4][美]彼得·德魯克．管理——任務(wù)、責(zé)任和實(shí)踐[M]．孫耀君，等，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1992.

[5]劉祖云.組織社會(huì)學(xué)[M]．北京：中國(guó)審計(jì)出版社，2002.

責(zé)任編輯 申 華

D63-3

A

1003-8477（2013）04-0033-04

陶立業(yè)（1983—），男，東北師范大學(xué)政法學(xué)院政治學(xué)博士研究生。鄭芳（1988—），女，東北師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。劉桂芝（1970—），女，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“基層政府中的消極角色外行為研究”（12SSXT111）的階段性成果。