新時期供銷合作社改革的路徑探析

閆 芳

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度變遷是制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替過程。制度變遷方式是制度創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定目標(biāo)所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間、路徑等的總和。供銷合作社是我國農(nóng)村合作經(jīng)濟的一種特殊組織形式，自20 世紀(jì)50年代以來，經(jīng)歷了形成、異化和改革的曲折發(fā)展歷程。綜觀1949年以來供銷合作社制度演進(jìn)軌跡，在不同歷史時期供銷合作社制度演進(jìn)的主體、誘因、速度以及選擇的突破口都是不同的。在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變革的新時期，承接歷史與現(xiàn)實，供銷合作社的制度變遷將有其特有的路徑和方向。

一、以多元化主體作為供銷合作社制度創(chuàng)新的推動力量

（一）制度創(chuàng)新主體的形成及轉(zhuǎn)換

林毅夫從制度變遷的主體和誘因角度，將制度變遷分為在制度不均衡時人們追求潛在獲利機會的自發(fā)變遷（誘致性變遷）與國家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標(biāo)下通過政策法令實施的強制性變遷[1]。楊瑞龍則從制度供給和需求的角度提出了我國制度變遷的三種方式，一種是“自上而下”的供給主導(dǎo)型制度變遷方式，一種是“自下而上”的需求誘致型制度變遷方式，還有一種是以地方政府為制度創(chuàng)新主體的中間擴散型制度變遷方式[2]。兩種制度變遷方式的劃分盡管有所區(qū)別，但都強調(diào)了兩類制度變遷的創(chuàng)新主體：一類創(chuàng)新主體主要來自基層以及微觀主體，另一類制度創(chuàng)新的主體是國家或政府。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度變遷主體也就是制度供給主體，制度供給主體的形成是推動制度創(chuàng)新的重要條件，制度供給主體包括與之利益相關(guān)的個人、團(tuán)體和政府三個層次。制度供給主體的形成是受多方面因素影響的，并根據(jù)這些環(huán)境因素的作用強度而發(fā)生主體的轉(zhuǎn)換。菲尼（1988）指出影響制度供給的因素主要包括憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計的成本、現(xiàn)有知識積累、實施新安排的預(yù)期成本、規(guī)范性行為準(zhǔn)則、公眾態(tài)度、上層決策者的預(yù)期利益等[3]。

（二）供銷合作社制度變遷中創(chuàng)新主體的轉(zhuǎn)換

在供銷社的制度變遷中，制度變遷的主體是政府（中央、地方政府）、各級供銷社干部職工、農(nóng)民。每個制度變遷主體都有自身的利益訴求，在不同的歷史階段，制度變遷主體在利益博弈中實現(xiàn)著角色轉(zhuǎn)換，并由此推動供銷合作社制度演進(jìn)。在計劃經(jīng)濟體制下，國家處于制度供給的絕對主導(dǎo)地位，權(quán)力中心憑借行政命令、法律規(guī)范與利益刺激，在一個金字塔形的行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地規(guī)劃、組織和實施制度變遷，而地方政府、各級供銷社干部職工只能是政府意志的執(zhí)行者，農(nóng)民更是沒有絲毫的話語權(quán)，只是制度的被動接受者[4]。正是在這種強制性制度變遷方式的推動下，制度變遷完全按照中央政府特別是主要決策精英的價值偏好迅速實現(xiàn)了制度變遷，1953年至1957年，僅僅4年的時間，中國通過合作化的方式，完成了對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。1957年年底我國農(nóng)村基本實現(xiàn)供銷合作社化，供銷合作社逐漸成為農(nóng)村商業(yè)的主陣地，并成為實現(xiàn)農(nóng)村資本主義工商業(yè)向社會主義平穩(wěn)過渡的重要載體。之后，隨著社會主義改造任務(wù)的基本完成，為了實現(xiàn)國家的工業(yè)化目標(biāo)，中國又進(jìn)行了一次人民公社化運動，供銷合作社再次成為國家控制農(nóng)村商品流通、實施統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以實現(xiàn)工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的組織工具，從而將農(nóng)業(yè)剩余源源不斷地輸送到工業(yè)化鏈條上去。改革開放以后，隨著計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟過渡，中央政府放權(quán)讓利，逐漸退居于制度變遷的第二行動集團(tuán)，地方政府成為各地區(qū)各項改革的主導(dǎo)者。地方供銷社的領(lǐng)導(dǎo)由地方政府任命，地方政府成為供銷合作社制度變遷的“主角”。在社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立之后，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政府逐漸退出制度變遷的“運動員”的角色，并將各類微觀主體推向制度變革的前臺，因此，各級供銷合作社的廣大干部職工作為制度變革的直接利益相關(guān)者，成為推動供銷合作社制度變革的主體。然而，供銷合作社體制幾經(jīng)變革，出現(xiàn)了大面積的虧損，作為扎根農(nóng)村的供銷社，為謀求生存和發(fā)展迫切需要爭取農(nóng)民的支持，因此農(nóng)民在供銷社體制變革中的影響作用逐漸凸顯。

（三）制度供給不足迫切需要多元化創(chuàng)新主體的形成

隨著供銷合作社制度創(chuàng)新主體逐漸向地方政府和基層微觀主體轉(zhuǎn)變，供銷合作社制度變遷呈現(xiàn)出誘致性和漸進(jìn)性的特征。一方面，地方政府和微觀主體的積極性和主動性受到激發(fā)，它們根據(jù)自身利益需求，設(shè)計并推動制度變遷，從而能夠體現(xiàn)制度創(chuàng)新的需求和制度創(chuàng)新方向，降低了制度變遷的風(fēng)險和成本。但另一方面，在變革主體主要來自基層和微觀主體的情況下，變遷力量較弱，其核心制度難以突破。而且，當(dāng)基層主體的基本制度需求滿足后，其改革的動力就會減弱，逐漸從改革的主體地位上退下來，從而缺少創(chuàng)新主體。當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，無論是改善農(nóng)民在供銷環(huán)節(jié)中的弱勢地位，還是讓供銷合作社這個昔日的農(nóng)村商品流通主渠道重新煥發(fā)生機，都需要供銷合作社體制的改革。從供銷合作社發(fā)展的歷史來看，不管是政府主導(dǎo)的強制性制度變遷還是供銷社干部職工主導(dǎo)的準(zhǔn)誘致性制度變遷，在當(dāng)代中國都具有客觀必然性。兩種制度變遷方式都有各自的利弊，但又具有一定的互補性：政府主導(dǎo)制度變遷方式，能夠打破核心制度，在進(jìn)行制度的頂層設(shè)計、理順供銷社體制方面具有很強的優(yōu)越性；以基層微觀主體推進(jìn)的供銷合作社制度變革，更能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求和方向，盡管制度變遷成本高且有一定的時滯性，但利于供銷社的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，我國供銷社在制度變遷中要注重發(fā)揮兩方面的積極性，既要發(fā)揮中央政府在制度設(shè)計方面的整體性和強制推動性，又要注重基層微觀主體特別是農(nóng)民對合作社制度的需求。

二、以合作制為供銷合作社制度創(chuàng)新的目標(biāo)

自1949年以來，供銷合作社的制度安排歷經(jīng)了復(fù)雜的變遷：從新中國成立之初的合作制轉(zhuǎn)變到集體所有制，在人民公社體制時期進(jìn)一步蛻變?yōu)閲兄?；改革開放以后適應(yīng)市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的需要再由國有制向集體所有制轉(zhuǎn)變；經(jīng)過半個多世紀(jì)的變遷，在反思?xì)v史并吸收世界合作經(jīng)濟理論成果的基礎(chǔ)上，為有效應(yīng)對“三農(nóng)”問題，合作制又一次成為改造供銷合作社的制度選擇。

（一）合作制經(jīng)濟組織的制度屬性

合作制是一種社會經(jīng)濟制度，有其特定的組織形式，反映特定的經(jīng)濟關(guān)系。馬克思指出，合作社是勞動人民為改變生產(chǎn)條件和生活條件而自愿聯(lián)合起來保護(hù)自己正當(dāng)利益的經(jīng)濟組織。在資本主義制度下，合作社是無產(chǎn)階級用以組織領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)廣大勞動群眾與資本主義雇傭剝削制度進(jìn)行斗爭的工具，它是同工人運動聯(lián)系在一起的，是改造以階級對抗為基礎(chǔ)的資本主義社會的力量之一，而且合作制也是引導(dǎo)農(nóng)民走社會主義道路的有效形式。毛澤東把發(fā)展農(nóng)村合作制看成是引導(dǎo)農(nóng)民走社會主義道路的途徑，把搞不搞農(nóng)業(yè)合作看作是走不走社會主義道路的大問題。劉少奇不僅一般地強調(diào)發(fā)展合作社，而且重點強調(diào)了農(nóng)村供銷合作社的重要作用，因為不能用行政命令，必須用商業(yè)的方法戰(zhàn)勝資本家[5]。在市場經(jīng)濟條件下，合作制經(jīng)濟組織是廣大社會弱勢群體為改善自身的市場競爭條件、降低交易成本、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟而依法自愿聯(lián)合組成的，不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則為其成員提供生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的組織。經(jīng)典的合作制經(jīng)濟組織具有以下屬性：實行勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合相結(jié)合；實行民主管理，勞動控制資本；實行按勞分配與按股分配相結(jié)合，以按勞分配為主[6]。正因為如此，合作制經(jīng)濟組織能夠在不觸動現(xiàn)有生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)規(guī)模效益，它能把家庭經(jīng)營的優(yōu)勢與合作經(jīng)營的優(yōu)勢有效結(jié)合起來，并將相互關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟過程聯(lián)結(jié)起來，在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的縱向一體化，從而改變農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的弱勢地位。

（二）回歸合作制的必要性和必然性

鑒于歷史和現(xiàn)實的原因，盡管供銷合作社不可能按照經(jīng)典合作制原則進(jìn)行改造，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的日臻完善，各種經(jīng)濟組織競相發(fā)展，堅持合作制既是供銷合作社存在的理論基礎(chǔ)和核心價值觀所在，也是幫助國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的重要途徑。一方面，堅持合作制是供銷合作社謀求生存發(fā)展的需要。長久以來，供銷合作社的根在農(nóng)村，服務(wù)對象是農(nóng)民，無論將供銷社改造成全民所有制的商業(yè)組織，還是徹底進(jìn)行市場化改革變?yōu)樗綘I企業(yè)或者公司制企業(yè)，供銷合作社都沒有獨立存在的必要，這在歷史變革中已有教訓(xùn)。在供銷合作社的改革中如果不把合作制當(dāng)作改革的目標(biāo)供銷合作社就將被真正的自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織所代替，那么供銷合作社就會逐漸消亡。特別是在1985年，中華全國供銷合作總社經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)代表中國加入國際合作社聯(lián)盟（ICA）之后，供銷合作社只有堅持合作制的基本原則，才能融入國際合作社運動中，加強國際間的聯(lián)合與合作，促進(jìn)我國合作經(jīng)濟的全面發(fā)展。另一方面，堅持合作制是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。通過合作制的方式改變單個農(nóng)民在生產(chǎn)和經(jīng)營中的弱勢地位，是供銷合作社存在的重要價值所在。通過合作制的改造，能夠有效提高農(nóng)民的組織化程度，從而改善農(nóng)民在市場經(jīng)濟中的談判地位，并能把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售等環(huán)節(jié)連接起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過建立合理的利益分配機制使農(nóng)民分享工商利潤。這是各類以追求利潤最大化為目標(biāo)的“公司＋農(nóng)戶”的經(jīng)營組織和龍頭企業(yè)帶動的“產(chǎn)供銷”一體化的經(jīng)營組織所不能實現(xiàn)的。在當(dāng)前情況下，供銷合作社只有堅持合作制的原則，本著合作制理念、組織制度和組織原則，密切與農(nóng)民的利益關(guān)系，才能在促進(jìn)合作經(jīng)濟發(fā)展中不斷發(fā)展壯大。

（三）回歸合作制的路徑方法

堅持合作制原則，把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，就要重建和改造供銷合作社體系。一是加強基層社的改革和發(fā)展?；鶎由缱鳛楣╀N社的基層組織，扎根在廣大農(nóng)村，要充分利用基層社現(xiàn)有人才、設(shè)施、經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)等資源，通過參股合辦、指導(dǎo)協(xié)辦等多種途徑，進(jìn)行資產(chǎn)重組，依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢引領(lǐng)專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，或者根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，辦成綜合服務(wù)的合作社。總之，基層供銷合作社要通過組織和引領(lǐng)新型合作經(jīng)濟組織來夯實為農(nóng)服務(wù)的組織基礎(chǔ)。二是完善各級聯(lián)合社的職能。各級聯(lián)合社是供銷合作社改革任務(wù)的組織者和實施者，要為合作社組織和社員提供組織指導(dǎo)、政策協(xié)調(diào)、維權(quán)服務(wù)等；要加強與地方政府的協(xié)調(diào)，努力成為社員和廣大農(nóng)民表達(dá)利益訴求的主要渠道，成為政府推行各項農(nóng)業(yè)政策的載體和平臺；縣級聯(lián)合社要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，將精簡下來的有關(guān)涉農(nóng)服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)變成合作社的相關(guān)職能部門，成立相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)中心；要廣泛吸納各類專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶，積極組建行業(yè)協(xié)會、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人協(xié)會，為農(nóng)民專業(yè)合作與聯(lián)合搭建平臺；要成為合作社文化傳播的基地，強化對職工和農(nóng)民的先進(jìn)知識文化教育及專業(yè)技能培訓(xùn)。三是加強全國供銷合作總社的頂層制度設(shè)計職能。全國供銷合作總社要成為管理全國合作經(jīng)濟事業(yè)的職能部門，為我國合作經(jīng)濟的發(fā)展制定戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前要打破資產(chǎn)條塊分割的局面，理順各級供銷合作社之間的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)關(guān)系，增強各級供銷合作社改革發(fā)展的系統(tǒng)指導(dǎo)性；要爭取國家對供銷合作社的政策支持，爭取更多的對重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、管理的職能；要協(xié)調(diào)同有關(guān)部門的關(guān)系，維護(hù)各級合作經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；代表中國合作社參與國際合作社聯(lián)盟的各項活動，參與國際交流，推動我國供銷合作事業(yè)的繁榮發(fā)展。

三、以滿足社會合法性的組織功能定位為改革突破口

組織社會學(xué)的新制度學(xué)派創(chuàng)始人邁耶（John Mayer）指出，“合法性”是在社會認(rèn)可的基礎(chǔ)上建立起來的一種權(quán)威關(guān)系。它不僅是指法律制度的作用，而且還包括文化制度、觀念制度、社會期待等制度環(huán)境對組織行為的影響。任何社會組織存在的合法性都必須建立在其成員的認(rèn)可之上，一個社會組織功能越強大，就越具有存在的合法性基礎(chǔ)。近年，供銷合作社身兼“準(zhǔn)政府機構(gòu)”和農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織的雙重身份，在解決我國“三農(nóng)”問題中顯示出越來越重要的作用，當(dāng)前必須根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要重新界定供銷合作社的功能，以此為突破口謀求更大的發(fā)展空間。

（一）供銷合作社要成為農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的骨干力量

當(dāng)前，我國農(nóng)村迫切需要構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系來適應(yīng)農(nóng)業(yè)的社會化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。目前農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體主要包括政府有關(guān)的職能部門、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村供銷合作社、各類企業(yè)或公司等形式。供銷合作社作為農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織，只有充分發(fā)掘自身的組織資源優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，積極參與到農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系中來，成為推動農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的骨干力量，才能在激烈的市場競爭中占有一席之地。這就要求供銷合作社加快改革創(chuàng)新，實現(xiàn)從單純購銷業(yè)務(wù)向綜合經(jīng)營服務(wù)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從系統(tǒng)資源整合驅(qū)動向社會資源整合驅(qū)動轉(zhuǎn)變，從而成為新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的組織基礎(chǔ)。

（二）供銷合作社要成為農(nóng)村現(xiàn)代流通的主導(dǎo)力量

劉少奇曾指出，社員組建合作社的直接目標(biāo)就是要解決自己的供銷需要，并反復(fù)強調(diào)了農(nóng)民組建農(nóng)村供銷合作社的主要任務(wù)不僅是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供生產(chǎn)資料和銷售農(nóng)副產(chǎn)品，而且還要組織、扶持生產(chǎn)，使流通和生產(chǎn)結(jié)合起來，并且要發(fā)揮流通對生產(chǎn)的反作用，促進(jìn)商品生產(chǎn)的發(fā)展。當(dāng)前，在農(nóng)村市場流通主體組織化程度低、流通業(yè)態(tài)及經(jīng)營方式陳舊、流通商品標(biāo)準(zhǔn)化水平低、流通網(wǎng)絡(luò)薄弱、市場基礎(chǔ)設(shè)施不足、市場監(jiān)管不到位等問題逐漸突出的情況下，供銷合作社作為計劃經(jīng)濟時期農(nóng)村商品流通的主渠道，在新時期，要進(jìn)一步發(fā)揮終端網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、龍頭企業(yè)優(yōu)勢和為農(nóng)服務(wù)的傳統(tǒng)，通過現(xiàn)代信息技術(shù)、現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施裝備以及新型經(jīng)營管理理念來改造和提升農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)，以提高農(nóng)村流通的效率和經(jīng)濟效益，加強城鄉(xiāng)市場流通融合和互動發(fā)展。

（三）供銷合作社要成為農(nóng)民專業(yè)合作社的帶動力量

近年隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和市場經(jīng)濟的逐步完善，各類農(nóng)民專業(yè)合作社得到快速發(fā)展，已逐步成為提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要力量。但總體來看，受地域條件、成員數(shù)量、出資額和產(chǎn)品交易規(guī)模等因素的限制，農(nóng)民專業(yè)合作社的覆蓋面還比較低，且普遍具有規(guī)模小、實力弱的特點?，F(xiàn)階段，盡管各級政府涉農(nóng)部門和相關(guān)單位以及鄉(xiāng)村社區(qū)組織、龍頭企業(yè)、農(nóng)村能人等都在參與農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)，但各方尚未形成共同引導(dǎo)、積極幫扶的合力。而供銷合作社可以依靠自上而下、從基層到中央的完整組織體系，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展提供全面系統(tǒng)的指導(dǎo)、扶持和服務(wù)，依靠優(yōu)秀的人才，成為推動合作社發(fā)展所急需的“企業(yè)家”，依靠遍布城鄉(xiāng)的經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供有效的農(nóng)產(chǎn)品銷售和生產(chǎn)資料供應(yīng)服務(wù)，利用長期以來與政府及其他有關(guān)部門的良好關(guān)系，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展?fàn)幦≌咧С?，維護(hù)和保障農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的合法權(quán)益。

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