國(guó)外食品安全監(jiān)管體制變革趨勢(shì)及借鑒

王喜珍

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南 鄭州 450000）

隨科技的飛速發(fā)展，食品添加劑的品種日趨繁多，隨之而來的是，食品安全監(jiān)管難度的增加和食品安全事故的頻發(fā)，加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管已成為全球性的話題，各國(guó)政府都在努力采取措施以提高對(duì)食品安全的保障。針對(duì)近年來我國(guó)各地食品安全事件多發(fā)的態(tài)勢(shì)，我國(guó)政府也在不斷地改進(jìn)措施以加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管。雖如此，回顧2012年，食品安全事件仍然頻繁發(fā)生。比如，注膠蝦、立頓茶葉農(nóng)藥殘留超標(biāo)、溫州的硫磺竹筍事件、云南綠A保健品鉛超標(biāo)事件、用皮革廢料制作的工業(yè)明膠代替食用明膠加入果凍及酸奶、違禁使用“肉寶王中王”添加劑制作紅燒肉事件，以及2012年年底媒體曝光的肯德基使用的依靠抗生素和激素生長(zhǎng)的45天速成雞事件等等。這些嚴(yán)重危害人體健康的食品安全事件大多都是在媒體曝光后，再由相關(guān)政府部門取證查處，由此可見，我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制尚需進(jìn)一步完善。

一、國(guó)外食品安全監(jiān)管模式變革趨勢(shì)分析

世界各國(guó)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系均由該國(guó)食品安全相關(guān)法律規(guī)定，基本模式大致有三種：第一種是由中央政府各部門按照不同職能共同監(jiān)管的模式，這種模式以美國(guó)為主；第二種是中央政府成立專門的、獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)家的食品安全監(jiān)管工作，這種模式以英國(guó)為代表；第三種是由中央政府的某一職能部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其它部門進(jìn)行監(jiān)管，這種模式以加拿大為主。[1]由于導(dǎo)致食品不安全的因素越來越復(fù)雜，為應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的食品安全監(jiān)管形勢(shì)，很多國(guó)家也都在對(duì)本國(guó)的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行變革。

（一）美國(guó)食品安全監(jiān)管體制的變革趨勢(shì)

美國(guó)的食品安全監(jiān)管模式是多部門分工負(fù)責(zé)。美國(guó)在食品物流各環(huán)節(jié)中涉及的監(jiān)管部門有20多個(gè)，但起主要作用的是農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)、衛(wèi)生與人類部下屬的食品藥品管理局（FDA）和環(huán)境保護(hù)署（EPA）。食品安全監(jiān)管部門之間的分工特點(diǎn)是從品種管理上進(jìn)行劃分的。比如，農(nóng)業(yè)部下屬的的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）管理肉、蛋、禽等食品安全危險(xiǎn)性較高的產(chǎn)品，包括生產(chǎn)、流通、包裝等環(huán)節(jié)的安全控制；衛(wèi)生與人類部下屬的食品藥品管理局（FDA）負(fù)責(zé)除肉、蛋、禽以外的80%的食品以及部分化妝品的安全性管理；環(huán)境保護(hù)署（EPA）則負(fù)責(zé)與農(nóng)藥、水土環(huán)境相關(guān)的食品安全控制。[2]

由于美國(guó)食品安全監(jiān)管由多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)，針對(duì)食品安全監(jiān)管形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻性及部門間協(xié)作不夠的現(xiàn)實(shí)情況，近些年主要從以下兩方面進(jìn)行了變革：一是，1998年成立了“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”，委員會(huì)成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生與人類部、環(huán)境保護(hù)署等部門的負(fù)責(zé)人組成，其主要作用是協(xié)調(diào)各食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作，盡可能地避免出現(xiàn)監(jiān)管真空；二是，2011年1月4日美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬總統(tǒng)簽署了《FDA食品安全現(xiàn)代化法》。該法對(duì)1938年通過《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》進(jìn)行了大規(guī)模修訂,可以說是過去七十多年來美國(guó)在食品安全監(jiān)管體系領(lǐng)域改革力度最大的一次。本次修法的突出特點(diǎn)是授予美國(guó)負(fù)責(zé)大部分食品與藥品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)——美國(guó)食品和藥物管理局（FDA）以更大的監(jiān)管權(quán)利。使得FDA 對(duì)食品安全的管理領(lǐng)域擴(kuò)大至80%（不包括由美國(guó)農(nóng)業(yè)部管理的肉類和家禽產(chǎn)品）。[3]

（二）加拿大食品安全監(jiān)管體制的變革趨勢(shì)

加拿大食品安全的監(jiān)管體制在1997年之前屬多頭管理,監(jiān)管部門主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、漁業(yè)和海洋部、工業(yè)部。監(jiān)管職能的分散使得多部門之間存在著協(xié)調(diào)不夠、監(jiān)管不力的弊端。為此，加拿大于1997年制定了《加拿大食品檢驗(yàn)局法》并依據(jù)該法將分散的食品安全監(jiān)管職能和資源進(jìn)行歸并整合,設(shè)立了專門的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)——加拿大食品檢驗(yàn)局（Canada Food Inspection Agency,CFIA）。CFIA設(shè)立后,承擔(dān)了食品安全監(jiān)管的大部分職能,其監(jiān)管范圍涵蓋了除餐飲和零售業(yè)以外的整個(gè)食品鏈條。聯(lián)邦政府通過此次職能整合,大大減少了在食品安全監(jiān)管過程中多部門之間的重復(fù)監(jiān)管和相互推諉的弊端。

加拿大食品監(jiān)管體制的另一個(gè)變革趨勢(shì)是構(gòu)建多層次的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制。CFIA是聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu),其對(duì)食品安全的監(jiān)督范圍限于涉及國(guó)際貿(mào)易和跨省(或地區(qū))貿(mào)易的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),除此之外，對(duì)于其它食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管為各省和地區(qū)政府的管轄權(quán)限,主要由地方公共衛(wèi)生及相關(guān)部門負(fù)責(zé)。基于此，加強(qiáng)食品監(jiān)管部門之間的協(xié)作也是保障食品安全的必要手段。協(xié)作的方式有:一是成立合作論壇形式的專門委員會(huì)——加拿大食品檢驗(yàn)執(zhí)行委員會(huì)（CFISIG），其主要作用是加強(qiáng)CFIA與有關(guān)部門的信息溝通。CFISIG下設(shè)不同層面的分委會(huì),各部門可以通過分委會(huì)得到食品安全信息的充分溝通。二是簽訂合作協(xié)議。加拿大邊境服務(wù)局及公共衛(wèi)生署是CFIA的兩個(gè)主要合作伙伴,2005年CFIA與邊境服務(wù)局簽訂了合作備忘錄,將進(jìn)出口食品、動(dòng)植物的入境檢查職能委托給邊境服務(wù)局。CFIA還與公共衛(wèi)生署簽訂了“食源性疾病爆發(fā)應(yīng)急協(xié)議”,將食物中毒的調(diào)查委托給公共衛(wèi)生署。另外，CFIA通過與各省政府簽訂合作備忘錄的形式來統(tǒng)一食品安全執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步加強(qiáng)了聯(lián)邦政府與地方政府的協(xié)作。[4]

（三）歐盟及成員國(guó)食品安全監(jiān)管變革趨勢(shì)

近些年來，造成重大國(guó)際影響的食品安全事件在歐盟各國(guó)也是頻現(xiàn)，比如，1995年英國(guó)的瘋牛病、2000年法國(guó)部分食品被李斯特桿菌污染及在英國(guó)和愛爾蘭等國(guó)相繼出現(xiàn)的口蹄疫等。由于各成員國(guó)的食品安全法規(guī)并不一致，這導(dǎo)致了對(duì)疫情及食品安全問題的監(jiān)管難度。為構(gòu)建高效統(tǒng)一的食品安全立法及執(zhí)法體系，自2000年以來，歐盟開始對(duì)食品安全監(jiān)管模式進(jìn)行變革，具體表現(xiàn)為，2002年2月成立了歐盟食品安全局（EFSA）。EFSA主要負(fù)責(zé)對(duì)各成員國(guó)、成員國(guó)之間及從第三國(guó)進(jìn)口到歐盟的食品的安全性提供科學(xué)意見。另外，歐盟還設(shè)了食品和獸醫(yī)辦公室（Food and Veterinary Office,FVO）作為專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督各成員國(guó)執(zhí)行歐盟相關(guān)食品安全法的情況。

在歐盟食品安全局（EFSA）的督導(dǎo)下，歐盟成員國(guó)也紛紛對(duì)自己原有的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行改革——大多數(shù)國(guó)家都將食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，通過對(duì)食品安全監(jiān)管職能的集中以達(dá)到食品安全監(jiān)管的高效。比如，德國(guó)政府于2001年將原聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部（BMELV），該部下設(shè)聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品局（BVL）和聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所（BFR）兩個(gè)新機(jī)構(gòu)。隨著這兩個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和健全，聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部成為德國(guó)食品安全的控制中心，德國(guó)的食品安全和消費(fèi)者權(quán)益從此得到了有效的保障。[5]丹麥也將原來?yè)?dān)負(fù)食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部，成為全國(guó)范圍內(nèi)食品安全的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。[6]

作為歐盟成員國(guó)之一的英國(guó)，在歐盟食品安全局（EFSA）成立之前，就對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了改革。1998年英國(guó)政府發(fā)表了《食品標(biāo)準(zhǔn)局——變革的動(dòng)力》白皮書。在白皮書中明確提出，為結(jié)束食品安全標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布管理方面的混亂狀況，政府有必要設(shè)立食品標(biāo)準(zhǔn)局，為此，英國(guó)在1999年頒布了《食品標(biāo)準(zhǔn)法》并于2000年根據(jù)該法正式設(shè)立食品標(biāo)準(zhǔn)局。食品標(biāo)準(zhǔn)局在英國(guó)的食品安全管理體系中處于核心地位，屬于一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具有食品監(jiān)測(cè)和召回等多種管理職能。[7]

（四）國(guó)外變革趨勢(shì)總結(jié)

從以上內(nèi)容可以看到，職能整合、統(tǒng)一監(jiān)管是這些國(guó)家食品安全監(jiān)管體制變革的總體趨勢(shì)。美國(guó)雖然仍是多部門分工協(xié)作監(jiān)管體制，但是，其分工是以食品類別為標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，一種食品的安全由一個(gè)部門集中監(jiān)管負(fù)責(zé)，這也就使得一種食品安全的監(jiān)管責(zé)任主體非常明確，不會(huì)發(fā)生相互推諉的情況。另外，美國(guó)總統(tǒng)食品安全委員會(huì)的協(xié)調(diào)也使得食品安全的無縫隙監(jiān)管更有保障。

二、中國(guó)食品安全監(jiān)管體制變革及存在問題

（一）變革歷程

近些年，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了由衛(wèi)生部門主管到多部門共管的歷程。1995年制訂的《食品衛(wèi)生法》第3條的規(guī)定:“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。”該法律確立了以衛(wèi)生部門為主要食品監(jiān)管職能部門的行政體制。1998年行政機(jī)構(gòu)改革后，食品監(jiān)管變革為由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等多個(gè)部委按職能分段共同監(jiān)管的體制。

針對(duì)日益嚴(yán)峻的食品安全監(jiān)管形勢(shì)，2009年2月28日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，該法對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制做了如下調(diào)整：一是對(duì)實(shí)行分段監(jiān)管的各部門職責(zé)進(jìn)行了較為明確的劃分。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)并組織查處食品安全重大事故；質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管部門分別對(duì)食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管；農(nóng)業(yè)部門主要依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管；二是在維持多部門分段監(jiān)管的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院設(shè)立了食品安全委員會(huì)，作為高層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要作用是協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各部門間的食品安全監(jiān)管工作；三是強(qiáng)化了地方政府的監(jiān)管職責(zé)：縣級(jí)以上地方人民政府要統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，并應(yīng)健全食品安全全程監(jiān)管的工作機(jī)制。

（二）存在問題

盡管食品安全法通過劃分各部門監(jiān)管職責(zé)、設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的方式一定程度上減少了食品安全多頭監(jiān)管的弊端，但由于其維持分段監(jiān)管體制的思路并沒有對(duì)食品安全監(jiān)管體制作根本性的變革，因而也就沒有徹底解決目前存在的多頭管理、遇事推諉的問題?，F(xiàn)行的多部門分段監(jiān)管體制，看似一個(gè)完整的監(jiān)管鏈條，但由于在立法及各種文件中，對(duì)各部門職責(zé)的描述往往用概括化的語(yǔ)言，導(dǎo)致在理解上的模糊性和彈性，也就難以避免職能交叉和空白，各監(jiān)管部門在實(shí)際工作中，并不能做到段段清和段段連，無縫隙監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。比如，對(duì)生豬屠宰的監(jiān)管，商務(wù)部門對(duì)屠宰場(chǎng)點(diǎn)有監(jiān)管權(quán)，畜牧部門對(duì)屠宰場(chǎng)點(diǎn)的衛(wèi)生防疫也有監(jiān)管權(quán)，這就會(huì)發(fā)生監(jiān)管權(quán)限重合、遇事推諉的情況。再比如，在食品流通和消費(fèi)領(lǐng)域中，藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)和工商分別負(fù)責(zé)審批餐飲服務(wù)許可證、生產(chǎn)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，三部門的監(jiān)管權(quán)限也會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管重疊。另外，在我國(guó)目前基層社會(huì)行政管理中，以“利”為導(dǎo)向的監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)象還普遍存在，尤其是在職責(zé)不清、監(jiān)管重疊的體制下，極易發(fā)生遇到好處就搶著管、沒有好處都不管、遇到責(zé)任就相互推的狀況。

三、中國(guó)食品安全監(jiān)管體制的完善——對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

實(shí)踐證明，多部門分段切塊監(jiān)管的行政監(jiān)管體制不利于目前日益嚴(yán)峻的食品安全監(jiān)管形勢(shì)，必須進(jìn)一步改革完善。通過對(duì)外國(guó)食品安全行政監(jiān)管體制近些年的變革趨勢(shì)研究，有以下兩種變革模式可供考慮：

模式一：整合職能、統(tǒng)一監(jiān)管

整合職能、統(tǒng)一監(jiān)管是發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管體制變革的一個(gè)顯著特征。以上文提到的歐盟、加拿大為例，為了加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)管，它們都將食品安全管理職能統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)對(duì)食品的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程統(tǒng)一監(jiān)管，這樣就可徹底解決部門間的推諉與不協(xié)調(diào)問題。我國(guó)也可將食品安全的行政監(jiān)管職能集中到一個(gè)部門，徹底改變目前的“九龍治水”局面，由專門的行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，并且從中央到地方要實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，這樣也可避免地方政府為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)食品安全問題加以遮掩和放縱，由專門的機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全全程監(jiān)管即可徹底消除執(zhí)法不力、遇事推諉的現(xiàn)象，切實(shí)保障食品安全。

模式二：多部門分品種的全程監(jiān)管

如果模式一的變革步子有點(diǎn)大，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展實(shí)際，也可以采用較為溫和的變革措施——維持多部門的監(jiān)管體制，但要改變分段切塊監(jiān)管的思路，改為以食品種類為分工標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管體制。這是對(duì)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

如前文所述，美國(guó)食品安全的行政監(jiān)管特點(diǎn)是多部門分品種進(jìn)行監(jiān)管，一個(gè)行政部門負(fù)責(zé)一個(gè)或數(shù)個(gè)產(chǎn)品的全程安全監(jiān)管工作，這樣就可以做到多部門職責(zé)互不交叉，權(quán)責(zé)明晰。一旦有任何的監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白情況出現(xiàn)，還可通過總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)來解決，這樣是從制度上保障食品安全的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)也可依照此模式對(duì)多部門的食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行改良，且以食物品種作劃分標(biāo)準(zhǔn)也比較容易操作，可有效地解決監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空的狀況，做到了食品安全監(jiān)管中真正的權(quán)責(zé)明晰，以切實(shí)實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全程食品安全保障。

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