我國社會救助造血機制及其立法完善*

蔣悟真 馬 媛

(江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西南昌，330013)

社會救助制度是社會保障體系的重要支柱?！吧鐣戎臋?quán)利化、法定化與制度化是現(xiàn)代社會國家職能轉(zhuǎn)變和人權(quán)觀念變化的重要成果之一?！保?］社會救助功能有效的發(fā)揮離不開救助方式的科學(xué)選擇與運用。當(dāng)前我國社會救助立法理念的相對滯后，客觀上制約了人們對救助方式的深刻認知，進而阻礙了社會救助效率的提高。一個完善的社會救助體系不僅需要及時全面地將社會救助對象納入救助網(wǎng)絡(luò)，更要有促進困難群體生活自立，幫助他們走出救助行列的退出機制。［2］造血救助機制正是基于上述理念而提出的，這將為我國社會救助制度的反思、改革與立法完善，提供有益的思路。

一、我國社會救助造血機制的變遷

社會救濟制度作為衡量社會文明進步的重要指標(biāo)，自古以來，備受珍視。我國早在西周時，就已形成了較為完整的災(zāi)荒救助體系。①據(jù)《周禮》記載，當(dāng)時的倉儲賑濟制度稱為“委積”，并設(shè)有“遺人”一職，負責(zé)掌管“鄉(xiāng)里之委積，以恤民之難阨”。參見孫詒讓:《周禮正義·地官·遺人》，第968頁，臺灣，中華書局，1987。春秋戰(zhàn)國時期，各派政治主張在激烈爭辯中孕育著一場偉大的思想的變革，使社會救濟制度有了人性支撐，如孔子所倡導(dǎo)的“仁”、孟子所提倡的“民為貴，社稷次之，君為輕”等。從道德理想到政治現(xiàn)實，傳統(tǒng)的社會救助理念在歷史洪流中幾經(jīng)演變，逐漸形成以儲糧備荒為主的常態(tài)化救助機制。先進救助理念在救助實踐中得以貫徹運用，放貸救助、減免救助和“以工代賑”等救助方式的出臺，［3］預(yù)示了中國早期造血救助機制的萌芽。濃厚的人道主義價值傾向和富國養(yǎng)民等核心救助理念，共同推動著早期社會救助制度的形成與發(fā)展，并對歷代社會救助制度的構(gòu)建產(chǎn)生了較為深遠的影響。

晚清以降，受西方思潮的沖擊，中國傳統(tǒng)社會救助理念中原本樸素的慈善施舍觀念逐漸為國家責(zé)任觀所取代。自民國政府1943年《社會救濟法》之始，傳統(tǒng)承載著道德色彩的救助制度在救助方式上實現(xiàn)了從“養(yǎng)”向“以教代養(yǎng)”②“以教代養(yǎng)”能使收養(yǎng)之人獲得基本的謀生手段，達到“救人救徹”的效果。參見蔡勤禹、李元峰:《試論近代中國社會救濟思想》，載《東方論壇》，2002(5)。過渡，造血救助理念已初顯雛形。民國政府采取一系列措施使傳統(tǒng)的消極施舍向積極救助的轉(zhuǎn)變。①當(dāng)時的國民政府社會部在陳述《社會救濟法草案》的立法意義時指出:“我國過去之救濟事業(yè)，既本諸慈善觀念。所采方法，自不免偏于消極。今則政治進步，社會救濟不僅屬于事后之補救，抑且著重事前之預(yù)防，不僅屬于解除受救濟人之痛苦，抑且著重扶助受救濟人，使能獨立生活?！眳⒁娗匦x主編:《革命文獻》(第99輯)，第58頁，“中央”文物供應(yīng)社，1984。在法律中明確規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)對“有工作能力者，應(yīng)參酌人數(shù)多寡、工作類別及當(dāng)?shù)丨h(huán)境，妥為分配，給予相當(dāng)工作”，［4］如對懶惰成習(xí)或沒有正當(dāng)職業(yè)的游民，做出了“強制其勞作并授以必要之智識及技能，養(yǎng)成其勤儉之習(xí)慣”［5］的規(guī)定;在農(nóng)村災(zāi)害救助方面，推行“以貸代賑、變救為助”的救助模式，大力扶植農(nóng)民銀行，辦理農(nóng)民押借與貸款業(yè)務(wù);［6］為使戰(zhàn)爭難民擺脫對政府的完全依賴，采取“寓賑濟于生產(chǎn)”措施，旨在使“壯有所用，如為農(nóng)夫可資助其墾殖，如為工人可介紹其工作，俾能發(fā)揮生產(chǎn)力，以維持國民經(jīng)濟繁榮”。［7］以上制度的出現(xiàn)，揭示了當(dāng)時社會內(nèi)部深刻的思想變革，盡管囿于時局難以有所突破，但已為社會走向文明積攢下前進的動力。

時至今日，盡管經(jīng)濟持續(xù)快速增長為改善人民的生活水平奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。但我國以傳統(tǒng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的現(xiàn)行社會救助體系，無論是救助范圍、內(nèi)容，還是救助方式都顯得差強人意，使救助功效始終徘徊于“低水平、廣覆蓋”的初級救助階段。相較于西方發(fā)達國家，我國的社會救助機制明顯存在起步晚、發(fā)展慢、層次低等特點，特別是從計劃經(jīng)濟時代遺留下來的國家——單位保障模式，②在此模式下，人民享受著國家的“父愛”，在遇到生計困難時依靠國家，各單位之間亦是如此，接受著各種補貼。參見鄭功成:《中國社會保障制度的變遷與評估》，第11頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2002一定程度上影響了其后救助制度的建設(shè)與發(fā)展，以至我國已出臺大部分救助政策中(典型的如《城市居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》)，輸血救助仍然占據(jù)者絕對優(yōu)勢。從近年我國社會救助具體實施情況亦可發(fā)現(xiàn)，因資源分配失范而導(dǎo)致的受助群體利益受損事件在救助工作中時有發(fā)生，扶貧貸款效用得不到有效發(fā)揮、③迫于“還貸”壓力，貧困居民缺乏有效擔(dān)保，無法得到貸款，扶貧資金與小額信貸資金往往貸給了當(dāng)?shù)氐摹案辉Ｕ摺薄⒁姴芷G春:《我國城鄉(xiāng)社會救助系統(tǒng)建設(shè)研究》，第79頁，上海，上海世紀出版集團，2009。就業(yè)促進政策不能落實、“下游干預(yù)”無法對受助群體施加決定性影響等問題長期存在，直接導(dǎo)致我國社會救助事業(yè)面臨停滯狀態(tài)。然而，社會救助機制發(fā)展到今天，已然演變?yōu)橐粋€向受助群體傳遞多種利益資源的繁復(fù)過程。過去單純的物質(zhì)傳遞和帶有福利色彩的技術(shù)性服務(wù)，易置受助群體于被動，并不利于現(xiàn)代救助事業(yè)的深入開展，也無法滿足新形勢下救助制度改革環(huán)境的整體需要。因此，強化造血救助機制在社會救助立法完善過程中的必要性，既能督促受助群體自我價值的升華，又可滿足我國對社會救助機制建構(gòu)完善的現(xiàn)實需求。

二、社會救助造血機制的理論基礎(chǔ)分析

傳統(tǒng)法律經(jīng)濟學(xué)家認為，越有效率的規(guī)范越能比其他規(guī)范促進效率和財富的最大化，但在市場經(jīng)濟條件下運行的社會救助體制，由于缺乏洞悉市場交換過程的動態(tài)性和不確定因素的能力，［8］效率絕非調(diào)節(jié)救助資源分配的“萬能之手”。社會救助制度是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、平衡社會公共利益的重要手段，社會救助立法除需要將效率作為價值目標(biāo)，應(yīng)注重其所彰顯的實質(zhì)公平正義精神。事實上，社會救助的產(chǎn)生和發(fā)展正是對正義價值不斷追求的過程與結(jié)果，社會在追求效率的同時理應(yīng)體現(xiàn)出更多的人性關(guān)懷。［9］當(dāng)前，各種法律制度的相對效率越來越依賴于我們對各種收入分配進行分類的能力。由于制度總和一定的利益分配有關(guān)，制度結(jié)構(gòu)的變遷將暗示著那些利益分配的變化，并決定著這些成本和收益的發(fā)生率，所以為了提高經(jīng)濟效率，就必須提高制度安排的精確性。［10］筆者認為，社會救助制度所秉承的公平正義精神的實質(zhì)，就是希冀立法者能夠出于對社會整體利益的考慮，激發(fā)受助群體內(nèi)在動力，同時，恰當(dāng)處理好公平與效率間的和諧關(guān)系，而造血機制正是此理念的承載機制和實現(xiàn)機制。

造血機制是激勵理念的制度承載，是公平與效率的統(tǒng)一。管理學(xué)范疇內(nèi)，激勵理念通常被理解為調(diào)動人的積極性，即主體追求行為目標(biāo)的愿意程度，可以視為一種激發(fā)動機、鼓勵行為。但在法學(xué)領(lǐng)域，法律似乎更習(xí)慣通過強制規(guī)定，迫使行為個體對自身行為的優(yōu)化來推動法律整體社會效果最優(yōu)的實現(xiàn)。由于發(fā)展奮斗與惰性在個人生活和社會中都是固有的，所以人為了實現(xiàn)人所具有的建設(shè)性和創(chuàng)造性的能力，就必須采取一切可能的合理手段激勵其在發(fā)展和奮斗方面的欲求。［11］激勵功能是法的重要的功能，法的激勵功能是通過法律激發(fā)個體合法行為的產(chǎn)生，使個體受到鼓勵去做出法律所要求和期望的行為最終實現(xiàn)法律所設(shè)定的整個社會關(guān)系的模式系統(tǒng)的要求，取得預(yù)期的法律效果，造成理想的法律秩序。［12］對社會救助制度而言，其理想法律秩序應(yīng)是最大限度地確保公平與效率的統(tǒng)一。多數(shù)情況下，一項有效的法律制度必然是個人滿足與社會激勵機制相一致的產(chǎn)物。激勵理念剛好迎合了造血救助機制創(chuàng)設(shè)的功能性需要。它不僅可以調(diào)動受助群體參與工作的積極性，也引導(dǎo)他們從社會公共利益的角度出發(fā)，進行一些相對有效的社會活動，從而使個人滿足感與社會利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終實現(xiàn)公平與效率和諧統(tǒng)一的理想目標(biāo)。

況且，隨著我國社會救助體系日臻完善，一些受助群體在獲得必要的物質(zhì)幫助后，產(chǎn)生了較高層次的精神追求。將激勵理念適時地引入救助制度中，也正是緣于日后構(gòu)建這種多元社會救助體系的深層需要。①這種需要表現(xiàn)在:一是要探索出現(xiàn)行社會救助體制下增強救助效率的有效途徑;二是要盡可能地規(guī)避和降低受助群體因“救助依賴”而形成的潛在道德風(fēng)險。激勵理念下形成的造血救助機制，既要求我們將激勵受助群體的勞動潛力和創(chuàng)新潛力作為開展救助工作首要目標(biāo)，又強調(diào)受助群體整體生存權(quán)益的長期可持續(xù)發(fā)展與鞏固。一般而言，發(fā)展權(quán)是社會救助制度的起點與歸宿。發(fā)展權(quán)的最低目標(biāo)在于保障公民能得到持續(xù)的生存資料，并進一步提高生存質(zhì)量。應(yīng)該說，發(fā)展權(quán)是全體個人及其集合體有資格自由地向國內(nèi)和國家社會主張參與，促進和享受經(jīng)濟、政治、文化和社會各個方面全面發(fā)展所獲利益的一項基本權(quán)利，是關(guān)于發(fā)展機會均等和發(fā)展機會共享的權(quán)利。［13］作為受助群體脫貧解困的根本途徑，以發(fā)展權(quán)為依托的造血救助機制更關(guān)注受助群體內(nèi)部的能力建設(shè)與提升。實踐中，相關(guān)部門應(yīng)全面推廣心理輔導(dǎo)、資產(chǎn)建設(shè)、社會融合等有助于開發(fā)受救助者可持續(xù)生計的能力的救助措施，提供充足的就業(yè)機會，使之自助自立、自食其力，過著有尊嚴地生活。［14］

社會救助是全體社會成員獲得生存權(quán)的底線，救助資源稀缺的客觀事實不容許其成為市場博弈中的“犧牲品”。將造血機制嵌入社會救助理論中，旨在擺脫現(xiàn)有制度中暗藏的“零和”屬性，使社會成員在選擇救助方式時能及時回歸理性，兼顧公平與效率，進而實現(xiàn)社會公共利益價值的最大化。社會救助方式是社會救助立法的重要組成部分，作為有限社會救助資源配置的關(guān)鍵性制度，是形式理性和價值理性的統(tǒng)一，關(guān)乎有限社會救助資源配置的經(jīng)濟效率和社會效率，關(guān)乎單個被救助主體利益的實現(xiàn)和各方利益配置帕累托最優(yōu)，反之，效用目標(biāo)的實現(xiàn)程度更關(guān)乎其自身正當(dāng)性的證成，正如邊沁所說，一項制度正當(dāng)性判斷的標(biāo)準(zhǔn)就在于其能否具有增進最大多數(shù)人幸福的效用。［15］要使社會救助立法能最大限度地保障社會主體的人格尊嚴和生存權(quán)，增進最大多數(shù)人的幸福，實現(xiàn)有限社會救助資源最優(yōu)化配置，在社會救助方式的建構(gòu)上就必須秉承輸血與造血同步的理念。人們對物質(zhì)資料的滿足度，會隨著物質(zhì)資料的增加而逐步遞減。在社會救助中，同樣如是。對無生存能力的人員的生活救助、災(zāi)難救助前期關(guān)于生命和生存的救助等急難性的救助，國家使用金錢或?qū)嵨锏戎苯拥妮斞戎绞綗o疑對于人格尊嚴的維護和生命的保護可以達到效用的最大化。然而，隨著時間的推移，針對不同主體情形，必須采取不同的救助方式，否則必然會產(chǎn)生養(yǎng)懶漢現(xiàn)象，出現(xiàn)有限資源配置的不合理。為了克服以上不合理現(xiàn)象，在社會救助制度建構(gòu)中必須注意發(fā)揮被救助主體的自我造血功能。如瑞典在失業(yè)保險改革中就對領(lǐng)取失業(yè)保險金的資格予以限制，對那些拒絕參加就業(yè)培訓(xùn)和不接受政府推薦工作的失業(yè)者必須在進行嚴格的調(diào)查后符合條件的才發(fā)放失業(yè)保險，從而減少了利用失業(yè)保險制度的“食利者”。

三、社會救助造血機制的立法完善

現(xiàn)代社會救助制度不僅在于對貧困成員實施底線救助，更在于傳遞社會公正價值，矯正社會成員的社會問題，進而幫助其融入社會主流。［16］中國的社會救助制度置身于歷史滄桑巨變中，歷經(jīng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整后，正逐步褪去計劃經(jīng)濟色彩轉(zhuǎn)而加緊向市場化邁進。然而，橫亙于舊模式與新制度間尚不可調(diào)和的矛盾，使社會救助制度方式轉(zhuǎn)型過程歧路多艱。造血救助機制的提出、建構(gòu)和完善，不僅可改變現(xiàn)階段我國社會救助政策“高成本、低收益”的客觀實情，提高被救助主體自我造血的能力，維護被救助主體的人格尊嚴，更在法的應(yīng)然層面和實然層面為社會救助制度的改進提供了可行性進路。

(一)合理發(fā)揮國家與市場機制的作用

社會救助制度本質(zhì)上是對有限救助資源進行合理調(diào)配，這是由其本身所具備公共產(chǎn)品屬性和資源消耗性所決定的。［17］在社會救助多元化主體中，政府因肩負著社會救助資源再分配職能，無疑扮演了舉足輕重的角色，但自市場競爭機制介入社會救助領(lǐng)域后，受助群體各方面利益訴求日漸增多，單純依靠國家主導(dǎo)型救助方式獲得的社會效益已明顯弱化。尤其在社會救助實施過程中，經(jīng)常發(fā)生政府干預(yù)和市場機制共同失靈的現(xiàn)象。這正是由于缺乏有效的決策監(jiān)管體制和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會救助管理辦法導(dǎo)致的。受政出多頭、分工不明等制度痼疾影響，政府和市場即使竭盡所能，仍然會有相當(dāng)部分的受助成員無法納入到社會救助體系中，從而影響整體救助績效水平提升。社會救助制度是貧困者謀求生存的最后一道防線，如何消除因共同失靈而對其產(chǎn)生的負外部性影響，合理發(fā)揮國家與市場機制的作用，是當(dāng)前社會救助立法工作應(yīng)當(dāng)予以明確的首要任務(wù)。

我國現(xiàn)行的社會救助制度面臨全面政府化。政府承擔(dān)起救助義務(wù)，是義不容辭的責(zé)任。但實踐已表明，在一切都由國家保障的條件下，人們會逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會逐漸退化。因此，社會救助需要借助社會公益團體或民間組織力量對政府救助進行必要補充。時下，我國尚未出臺能夠有效規(guī)范民間救助組織成立條件的專門立法，致使大部分社會公益團體處境尷尬、無法可依，加之團體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)混亂，造成普遍缺乏公信力。所以立法過程中，應(yīng)適當(dāng)借鑒其他地區(qū)成熟的救助經(jīng)驗，①如美國十分重視非營利組織在社會管理和服務(wù)中的巨大作用，早在1964年就制定了《經(jīng)濟機會法》，并實施包括“服務(wù)美國志愿者組織”、“國內(nèi)和平護衛(wèi)隊”、“失業(yè)者工作隊”等諸多救助計劃在內(nèi)的救助措施。依照國家、市場機制各自優(yōu)勢，加緊完善民間社會救助機構(gòu)的管理體制，鼓勵社會資本積極參與，促進“國助民營、民辦公助”多元化救助格局的形成，充分發(fā)揮社會與市場機制在社會救助中的積極造血作用。

首先，政府應(yīng)加緊制定相應(yīng)的法律規(guī)范(如《社會救助法》、《慈善組織法》)，改革現(xiàn)行社會公益團體的登記、稅收和審計監(jiān)督管理機制，對符合設(shè)立資質(zhì)的社會團體或已承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任的公益企業(yè)，給予適度政策傾斜，從制度上保障其合法的社會地位。其次，拓寬救助資金來源渠道，加大政策扶持力度，重視物質(zhì)獎勵與精神激勵相結(jié)合。國家應(yīng)架構(gòu)起社會公益團體長效激勵驅(qū)動機制，調(diào)動受助群體的積極性和主觀能動性，充分尊重社會公益團體在社救助體系中的主體性。最后，引入市場競爭機制，打破行政監(jiān)管與行業(yè)壟斷，積極推行“一業(yè)多會”模式，②廣東省已開始了相關(guān)體制改革的試點。參見吳睿鶇:《讓民間組織與社會救助無縫對接》，載《法制日報》，2012-10-29有效分配利用救助資源。堅持“以人為本”，持續(xù)發(fā)掘家庭、社區(qū)服務(wù)等個體在救助中蘊藏的巨大潛力，并進一步優(yōu)化社會公益團體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，維護社會公益團體正常運行秩序。

(二)建構(gòu)被救助主體的教育培訓(xùn)機制

“貧困文化”相關(guān)研究理論認為，窮人由于長期生活于貧困之中，結(jié)果形成了一套特定的生活方式、行為規(guī)范、價值觀念等。［18］而“在現(xiàn)代社會里，貧困不僅是指缺少維持人的生存所必需的起碼物質(zhì)條件，而且還包括缺少獲得這些條件的機會和能力”。［19］教育是人類社會邁向文明的產(chǎn)物，是衡量國家制度健全與否的一項重要指標(biāo)。但由于教育水平總是以一定經(jīng)濟實力為基礎(chǔ)，經(jīng)濟的困窘也可能會誘發(fā)教育的不平等化。歷史上，偉大的思想先哲孔子，早于兩千多年以前既已提出“有教無類”的主張。在社會文明程度高度發(fā)達的今天，作為公民所享有的一項基本權(quán)利，國家有義務(wù)保障公民在最低限度內(nèi)實現(xiàn)受教育權(quán)。故將教育機制引入社會救助制度中，不僅有助于提升受助群體的職業(yè)技能、智力和思想意識水平，也是受助群體增強自我造血機能，健全社會救助制度的基本要求。

因此，必須將教育培訓(xùn)作為社會救助立法中的長效機制，建立起“資金是關(guān)鍵，項目是載體，智力是保障”三位一體的全方位救助體系。具體而言，應(yīng)做到以下幾點:第一，強化政府責(zé)任，加強教育救助的制度建設(shè)。充分發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建立層次分明，分工明確的教育救助體系。細化受助對象的分類標(biāo)準(zhǔn)，在追求教育機會均等化的同時，有針對性地對教育救助政策的布局實施做出適當(dāng)調(diào)整，提高教育救助機制的運行管理效率;第二，構(gòu)建政府救助為主，社會資助為輔，與受助對象自我救助相結(jié)合的新型救助模式。政府首先應(yīng)從制度上優(yōu)先保證教育經(jīng)費落實到位，走因地制宜確定發(fā)展的救助路徑，消除城鄉(xiāng)、地域間的教育差異。普及基礎(chǔ)義務(wù)教育，重視高等教育，樹立“脫貧”意識，杜絕“代際續(xù)貧”。同時，加大教育經(jīng)費的支出力度，通過減免收費、獎學(xué)金、助學(xué)金、助學(xué)貸款等多元化救助形式，切實保障受助群體及其子女的受教育權(quán)。其次，鼓勵更多的社會公益團體參與其中，共同推動“希望工程”、“春雨行動”、“春雷計劃”、“扶殘助學(xué)”、“愛心助學(xué)”等教育救助計劃深入發(fā)展。重點扶持具備勞動能力受助群體的生產(chǎn)能力或再生產(chǎn)能力，鞏固成就動機，使受助群體能夠依靠自我積累和自我發(fā)展獲得穩(wěn)定經(jīng)濟收入;第三，以職業(yè)教育培訓(xùn)和就業(yè)扶助為先導(dǎo)，實現(xiàn)社會救助制度與勞動力市場政策的有機結(jié)合。如政府可依據(jù)市場崗位需求情況開展“訂單式”培訓(xùn)，實現(xiàn)培訓(xùn)和就業(yè)有機結(jié)合。［20］對此，在救助立法中，應(yīng)專門設(shè)立就業(yè)救助一章，并對《就業(yè)促進法》中關(guān)于職業(yè)教育和培訓(xùn)的內(nèi)容加以整合借鑒，制定出完整、可行的職業(yè)培訓(xùn)制度。通過實行彈性救助方式，逐步減少對具備勞動能力受助者的輸血救助力度，增加其就業(yè)緊迫感，幫助受助者將救助外力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力。①激勵的目的就是把個體行為的外部性內(nèi)部化，通過規(guī)則的強制，迫使產(chǎn)生外部性的個體將社會的成本和社會收益轉(zhuǎn)化為私人成本好私人收益，使得行為主體對自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，從而通過個體的最有選擇實現(xiàn)社會最優(yōu)。參見張維迎:《信息、信任與法律》，第72頁，三聯(lián)書店，2003。

(三)強化金融信貸及其監(jiān)督管理機制

《世界人權(quán)宣言》第22條指出:每個人作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受他的個人尊嚴和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn)，這種實現(xiàn)是通過國家努力和國際合作并依照各國的組織和資源情況。與國外相比，我國救助水平因受社會、經(jīng)濟、文化背景條件以及所處的發(fā)展階段不同等多重因素限制，兩者間的救助差距短時間內(nèi)消除難以消除。所以促成救助資金完成制度化合理分配就顯得至關(guān)重要。金融信貸是我國當(dāng)前救助資金運作的主要方式之一，作為造血救助機制建設(shè)的一項重大舉措，其意在使受助群體能夠?qū)崿F(xiàn)由“輸血——造血——活血”的徹底轉(zhuǎn)變。具體實施中，金融信貸一般由小額貸款這一特殊救助方式來實現(xiàn)。其實，小額貸款不單是一種救助方式，同時也是金融服務(wù)領(lǐng)域的一次大膽創(chuàng)新。它以低收入群體或個體經(jīng)營者為服務(wù)對象，向其提供小額度、持續(xù)性、制度化的短期無抵押的貸款，并配合一系列綜合技術(shù)服務(wù)項目，使貧困群體獲得生存與自我發(fā)展的機會。［21］

我國小額貸款制度自引入至今，雖小有成效，卻也廣受詬病。因在農(nóng)村實施救助過程中，存在貸款挪作他用、資金無法達到受助者手中、到期還款率低等現(xiàn)象，客觀上制約著該項制度的長足發(fā)展。因此，建構(gòu)和完善金融信貸監(jiān)督管理機制迫在眉睫。首先，要在《社會救助法》中詳細規(guī)定監(jiān)督審核受助助者身份確認的操作細則，完善信息披露制度。定期對受助者的信用度和脫貧能力進行評估。對信用度等級較高的受助者，可有限度地提供無擔(dān)?；驘o抵押貸款;其次，推行市場化運作模式，健全小額貸款機構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機制。制定靈活多樣的利率政策，對有條件的信貸機構(gòu)，可允許其在法律管控范圍內(nèi)按照市場規(guī)律自由決定利率;最后，向符合貸款條件的受助者，提供方便、快捷、高效的信貸服務(wù)政策。應(yīng)督促金融信貸等輔助立法及時出臺，對受助者實行相應(yīng)的利率補貼或減免政策，根除高利率剝削，減輕還款負擔(dān)，充分挖掘受助群體的自我造血潛力，使之能徹底擺脫“救助依賴”。

［1］林莉紅、孔繁華:《社會救助法研究》，53頁，北京，法律出版社，2008。

［2］張彥君:《國外社會救助經(jīng)驗對我國的啟示》，載《理論探索》，2011(2)。

［3］王君南:《基于救助的社會保障體系——中國古代社會保障研究論綱》，載《山東大學(xué)學(xué)報》，2003(5)。

［4］秦孝儀:《革命文獻》(第96 輯)，430 ～431頁，臺灣，國民黨黨史會，1973。

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［6］孔祥成:《“變救為助”與“以貸代賑”——1931年江淮打水農(nóng)賑理念及其機制研究》，載《安徽史學(xué)》，2008(5)。

［7］秦孝儀:《革命文獻》(第96 輯)，430 ～431頁，臺灣，國民黨黨史會，1973。

［8］［美］羅賓·保羅·馬洛伊:《法律和市場經(jīng)濟——法律經(jīng)濟學(xué)價值的重新詮釋》，錢弘道、朱素梅譯，147頁，北京，法律出版社，2006。

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［11］［美］E.博登海默:《法理學(xué):法哲學(xué)及其方法》，407頁，鄧正來譯，北京，中國政法大學(xué)出版社，2004。

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［14］林莉紅、孔繁華:《社會救助法研究》，63頁，北京，法律出版社，2008。

［15］［英］邊沁:《道德與立法原理導(dǎo)論》，時殷弘譯，59頁，北京，商務(wù)印書館，2000。

［16］江治強:《我國社會救助建設(shè)的經(jīng)驗、議題與展望》，載《社會保障研究》，2009(5)。

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［18］鄭航生、李迎生:《全面建設(shè)小康社會與弱勢群體的社會救助》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2003(1)。

［19］施德容:《從社會救濟到社會救助——城市社會救助體系探索》，載《中國民政》，1996(5)。

［20］賴志杰、傅聯(lián)英:《我國新型社會救助體系構(gòu)建原則與途徑探析》，載《社會保障研究》，2009(6)。

［21］張揚:《從孟加拉國小額信貸成功模式解析我國小額信貸的困境》，載《商業(yè)研究》2009(9)。