圖書館權(quán)利實(shí)踐研究——組織化參與政府信息公開*

王本欣

(大連海洋大學(xué)圖書館，遼寧 大連 116023)

1 引言

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已于2008年5月1日起施行。但是，現(xiàn)階段，公共圖書館作為公民、法人和社會(huì)組織獲取政府公開信息的法定機(jī)構(gòu)，社會(huì)認(rèn)同度不高，當(dāng)前公眾獲取政府信息的途徑主要以傳統(tǒng)媒體為主。其中，“廣播電視為62%，報(bào)刊54%，政府信息?？癁?4%，政府門戶網(wǎng)站23%，其他途徑如新聞發(fā)布會(huì)、電話、專設(shè)工具等則大多在10%左右”[1]。以政府信息(不僅指主動(dòng)公開政府信息)約占全社會(huì)信息資源總量的80%[1]的比例，可以看出:公共圖書館在承擔(dān)傳遞政府信息方面社會(huì)功能缺失，地位尷尬。公共圖書館作為滿足人的信息與思想需求而安排與設(shè)計(jì)的社會(huì)制度的要素，維護(hù)知識(shí)自由是公共圖書館的基本目的?！皥D書館，特別是公共圖書館，作為信息和文化中心，在維護(hù)公眾信息權(quán)利方面有著重要的責(zé)任”[3]。

2 政府信息公開制度下公共圖書館與行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系

《條例》第16條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”?！靶姓C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息”。李國新教授認(rèn)為“該條確立了公共圖書館在政府信息公開體系當(dāng)中的法律地位”[4]。需要指出的:李國新教授沒有明確公共圖書館怎樣的法律地位，也就是公共圖書館在政府信息公開制度中權(quán)利和義務(wù)的相應(yīng)程度。

2.1 作為權(quán)利主體的公共圖書館

縱觀世界信息“公開”立法案例來看，采用得最多的是信息“自由”法或者信息“獲取”法，其反映了法律文化傳統(tǒng)上的不同，“自由”所著重反映的是信息申請者的主觀權(quán)利，“獲取”強(qiáng)調(diào)的獲取信息的客觀結(jié)果，而我國采用“公開”強(qiáng)調(diào)的是政府機(jī)關(guān)的主動(dòng)義務(wù)。作為一個(gè)傳統(tǒng)的成文法大陸法系國家，在我國憲法沒有明確信息權(quán)利情況下，行政法規(guī)不宜創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利。但是，“有關(guān)權(quán)利的立法不可能窮盡一切潛在的權(quán)利。還存在著法律的默示權(quán)利，它可以通過權(quán)利推定明示出來并取得法律效力”[5](179)。這種默示的權(quán)利推定主要有:“由義務(wù)推定權(quán)利和根據(jù)憲法和法律的基本原則、精神與立法宗旨推定權(quán)利?！盵5](182)

《條例》16條第3款“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息”，是關(guān)于主動(dòng)公開的政府信息的規(guī)定。筆者認(rèn)為:就基于“主動(dòng)公開的政府信息”，為公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)與職責(zé)。義務(wù)作為法律設(shè)定的行為模式與權(quán)利具有最大相關(guān)性，即義務(wù)規(guī)則是針對某一權(quán)利并為保證這種權(quán)利實(shí)現(xiàn)而設(shè)定。“首先，從立法價(jià)值指向上看，‘應(yīng)當(dāng)’一詞所指引的內(nèi)容往往是反映法律制定者的某種價(jià)值期許，而對于負(fù)有義務(wù)人的主觀狀態(tài)則在所不問。其次，依我國司法實(shí)踐，‘應(yīng)當(dāng)’通常指法律對特定情境中某行為人與某種行為之間存在一種理所當(dāng)然的關(guān)系所作的指示，并且，表示的是義務(wù)主體確定的、并且往往是積極義務(wù)的指示，并不以行為人的主觀認(rèn)同為要件?！盵6]最后，依我國法律理論，按照法律規(guī)范本身的性質(zhì)和調(diào)整方式不同，可以將法律規(guī)范分為授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范。用“應(yīng)當(dāng)”表示的規(guī)范，其所設(shè)定的條件與后果之間的邏輯關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范屬于義務(wù)性法律規(guī)范，義務(wù)性法律規(guī)范屬于強(qiáng)制性規(guī)范，也就是，“應(yīng)當(dāng)”在給其義務(wù)指令對象設(shè)定某種義務(wù)的同時(shí)，也意味著給該義務(wù)對象的相對方設(shè)定了一種權(quán)利。因此，《條例》16條第3款，實(shí)際上確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)與公共圖書館法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，相對于行政機(jī)關(guān)其處于權(quán)利主體地位。

根據(jù)我國多年來的立法經(jīng)驗(yàn)，類似于政府信息公開這樣的制度，先實(shí)踐、后立法，先制定行政法規(guī)或者地方性法規(guī)、后轉(zhuǎn)化為法律，有利于法律內(nèi)容的完善與充實(shí)，其目的是為了經(jīng)驗(yàn)的積累和法律的最終實(shí)施。

2.2 公共圖書館與行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

在政府信息公開制度框架下，公共圖書館與行政機(jī)關(guān)法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于行政法上的法律關(guān)系范疇。在行政法上的法律關(guān)系通常指行政法對由國家行政活動(dòng)而產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系予以調(diào)整后形成的行政主體與其他各方之間的法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)一定條件下具有同一性，但在不同的法律關(guān)系中，往往會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。

①從權(quán)利的性質(zhì)看公共圖書館與行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，“權(quán)利是社會(huì)利益的調(diào)整機(jī)制，權(quán)利不但是法律對利益的確認(rèn)機(jī)制，同時(shí)也構(gòu)成法律對利益調(diào)整的有效機(jī)制?！盵7]公共圖書館享有權(quán)利源于客觀的社會(huì)性資源占有的差異性，其目的是提供公益文化服務(wù)，其權(quán)利的效力是對社會(huì)資源進(jìn)行再分配，實(shí)質(zhì)上是利益的再調(diào)整，這種調(diào)整只能是以權(quán)利的方式實(shí)現(xiàn)。這需要在法律上確認(rèn)公共圖書館一系列價(jià)值，例如:知識(shí)自由、社會(huì)正義等，而這些價(jià)值恰恰通過圖書館權(quán)利得以表現(xiàn)，并逐漸形成以公共圖書館權(quán)利為表征的社會(huì)信息保障制度。

②從法律功能上的互補(bǔ)關(guān)系看公共圖書館與行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，首先，法律權(quán)利的享有有助于法律義務(wù)的積極履行，在許多情況下，不主張權(quán)利，義務(wù)人就不去履行義務(wù)，主張權(quán)利可能是直接向應(yīng)履行法定義務(wù)的一方主張，也可能是通過一個(gè)擁有法定權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，借助國家權(quán)力向應(yīng)履行法定義務(wù)的一方主張。當(dāng)然，公共圖書館采用第二種方式行使權(quán)利，即行政復(fù)議和訴訟程序等法律救濟(jì)手段獲取政府信息需謹(jǐn)慎。其次，法律功能上的互補(bǔ)關(guān)系具有行政監(jiān)督效力。雖然這種監(jiān)督不能直接改變行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)利與義務(wù)，但它可以對行政機(jī)關(guān)設(shè)定某些程序性義務(wù)和對其權(quán)利進(jìn)行一定的限制。而且，從各國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，自律和他律都是需要的，沒有他律的制度，自律也很難發(fā)揮作用。

3 公共圖書館公眾組織化參與政府信息公開

圖書館服務(wù)是構(gòu)成廣泛信息接口的一個(gè)基本要素。“圖書館對于公眾的‘誓約’能否兌現(xiàn)，不僅有待于中國圖書館事業(yè)的發(fā)展，也有待于我們‘圖書館權(quán)利’觀念的更新”。[8]《條例》對中國圖書館界來說首先是法律方面的挑戰(zhàn)，進(jìn)而帶來“觀念上的挑戰(zhàn)”?！盀槭裁次覀儓D書館界忽視現(xiàn)有的法律框架對圖書館的法律地位和法定責(zé)任的認(rèn)定?圖書館并不是在法律的真空中存在，其將被賦予越來越多的法定責(zé)任?！盵9]筆者認(rèn)為:公共圖書館組織化參與政府信息公開，一方面是基于可行性的策略方面的一個(gè)考慮，另外一方面，這些最微觀、最直接的政府信息或許是圖書館界需要關(guān)注的領(lǐng)域，或許能夠改變圖書館權(quán)利的制度路徑依賴。

3.1 公共圖書館組織化參與的主體資格

公眾一詞系由英文public翻譯而來，是一個(gè)集合概念，一般將其界定為因面臨特定問題與相關(guān)主體相互作用及聯(lián)系的個(gè)人或組織。公眾參與是“指公共權(quán)力在作出立法，決定公共事務(wù)，或者進(jìn)行公共治理時(shí)由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑，從公眾和利益相關(guān)的個(gè)人或者組織獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動(dòng)來影響決策和治理的過程”。[10]對于公眾在行政過程中的主體地位，我國法律和政策法規(guī)的態(tài)度極其清晰，政府的總體態(tài)度、學(xué)者的觀點(diǎn)也不存在根本性差異。問題在于，我國當(dāng)前公眾參與主體性地位因?yàn)橹T多因素的干擾，很難得到真實(shí)體現(xiàn)。

組織化參與作為公眾參與的一種形式，是西方政治過程中一個(gè)較為普遍的事實(shí)，當(dāng)然，不宜簡單的將其移植我國，但也提供了頗有價(jià)值的視角?？紤]到已經(jīng)發(fā)生變遷的中國當(dāng)代文化意識(shí)，在中國語境中，公共圖書館組織化參與政府信息公開作為社會(huì)基礎(chǔ)性建構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)組織化參與的社會(huì)化和制度化，是一項(xiàng)可能的、而且有益的工作。“在政府信息資源管理中，參與的公眾不僅僅是個(gè)體的民眾，還包括由個(gè)人組成的民間組織、營利性組織、專業(yè)服務(wù)性組織等非政府組織。民間組織和盈利性組織可以與政府相關(guān)部門協(xié)同作業(yè)，為公眾提供多樣化、專業(yè)化的政府信息服務(wù)”。[11]公共圖書館組織化參與政府信息公開制度，獲取政府信息，也符合政府信息的組織效應(yīng)最終也是服務(wù)于社會(huì)效應(yīng)的性質(zhì)。從公眾參與的行為對象來說，公共圖書館組織化參與政府信息公開，也是參與公共治理的過程。

“圖書館權(quán)利不僅是圖書館自身的權(quán)利，而是圖書館的制度正義，即圖書館支持、維護(hù)和保障圖書館利用者權(quán)利的責(zé)任和義務(wù)”。[12]依圖書館權(quán)利理論，“圖書館是一種社會(huì)組織主體(法人主體)，作為社會(huì)組織，必然要承擔(dān)特定的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，而責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利應(yīng)該是對等的，即履行一定的責(zé)任和義務(wù)，必須具有一定的權(quán)利。圖書館首先是一種責(zé)任、義務(wù)主體，所以它同時(shí)也必須是權(quán)利主體”[13]。公共圖書館組織化參與政府信息公開能體現(xiàn)出個(gè)人利益表達(dá)的組織化與專門化，成為個(gè)人實(shí)現(xiàn)信息公開的媒介，從而促進(jìn)社會(huì)利益格局的均衡。公共圖書館組織化參與政府信息公開也符合社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律?！艾F(xiàn)代化意味著所有組織——新的和舊的、傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的——它們與其他組織發(fā)生關(guān)系時(shí)都意識(shí)到自身是作為組織存在的，意識(shí)到各自的利益和要求”。[14]

3.2 組織化參與政府信息公開的案例

公眾組織化參與政府信息公開制度在國內(nèi)外早有先例，國外，美國“奈特開放政府調(diào)查報(bào)告”就是其中之一，其是“解密國家安全資料庫”——公益性非政府組織定期發(fā)布。該組織位于美國喬治·華盛頓大學(xué)校園內(nèi)，但并非隸屬于該校，而是由奈特基金會(huì)等非政府組織資助的獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)。該“解密國家安全資料庫”主要通過以下途徑獲得所需信息:“①通過《信息自由法》賦予的權(quán)利申請公開相關(guān)文件;②通過“強(qiáng)制性解密審查”程序要求公開或獲得有關(guān)解密文件”。[15]解密資料庫將以上通過合法渠道獲得的政府文件收藏于自己館內(nèi)，隨時(shí)提供給需要的個(gè)人和組織。同時(shí)，解密資料庫撰寫“奈特開放政府調(diào)查報(bào)告”，建立“社會(huì)評(píng)議制度”，展示公眾參與政府信息公開法的獨(dú)特價(jià)值。確保公民獲得需要的政府信息是解密資料庫和奈特基金會(huì)共同的宗旨。在國內(nèi)，成立于2004年的北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心，是一個(gè)獨(dú)立的非盈利性學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，隸屬于北京大學(xué)法學(xué)院。中心與福特基金會(huì)、亞洲基金會(huì)聯(lián)合進(jìn)行一些項(xiàng)目的研究，例如:OGIPS、C－GAP項(xiàng)目。其宗旨是提倡公眾參與理念、推動(dòng)公眾參與實(shí)踐、促進(jìn)‘富有意義的’公眾參與制度建設(shè)。中心與耶魯大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合每年出版《中國行政透明度觀察報(bào)告》，發(fā)布中國信息公開的透明度。當(dāng)然，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心與“解密國家安全資料庫”是存在區(qū)別的，其并不直接申請公開政府信息。

公眾組織化參與政府信息公開可以成為我國公共圖書館參與政府信息公開制度的一種方式?！稐l例》29條規(guī)定:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議”。這為公共圖書館公眾組織化參與政府信息公開制度提供了法律保障。首先，公共圖書館啟動(dòng)政府信息公開申請程序，可以名正言順地要求行政機(jī)關(guān)對申請所需數(shù)據(jù)、信息承擔(dān)法定公開義務(wù)，而且利于獲得來自行政機(jī)關(guān)的第一手信息，避免政府信息在傳播過程中失真和失信等情況發(fā)生;其次，公共圖書館申請信息公開，將以合法渠道獲得的政府信息收藏于圖書館內(nèi)，建構(gòu)某一方面政府信息專題資料庫，提供給需要的個(gè)人和組織;而且，公共圖書館通過申請信息公開，可以對政府信息公開實(shí)施狀況進(jìn)行專業(yè)化、系統(tǒng)化的評(píng)估，效仿“奈特開放政府調(diào)查報(bào)告”以專題調(diào)查報(bào)告形式，對信息公開制度現(xiàn)狀認(rèn)知和評(píng)判，逐步形成公共圖書館對政府信息公開的評(píng)價(jià)機(jī)制。

4 圖書館權(quán)利實(shí)踐的制約因素

由于政府信息的特殊屬性，政府機(jī)關(guān)往往怠于公開應(yīng)主動(dòng)公開的信息。首先，出于公平的理念和現(xiàn)實(shí)的需要，利益的流動(dòng)往往是雙向的。而政府信息的一個(gè)特殊屬性就是利益流動(dòng)的單向性，在此過程中，公民因政府的主動(dòng)公開獲取某些信息，公民可能會(huì)獲得某些利益，換而言之，這種信息本身就是一種利益，而政府卻在公開程序中僅是應(yīng)法律和公民的要求提供某種信息，利益對于政府來講是單向流出的;其次，傳統(tǒng)的規(guī)制政府行為的制度中，權(quán)力往往就是政府履行的利益，履行利益是政府履行義務(wù)的一個(gè)重要?jiǎng)右颍畔⒐_制度缺少這個(gè)動(dòng)因，使得政府在信息公開制度中缺乏履行的利益而不愿意履行法定義務(wù)。

在我國，政府影響領(lǐng)域的廣泛性和時(shí)間的持久性，使其成為公共信息的最大擁有者和控制者。信息公開制度本質(zhì)上是對公共信息產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，信息公開將政府置身于公眾的監(jiān)督之下，其目的是制約行政不作為或亂作為。但需要指出的:現(xiàn)階段，權(quán)利救濟(jì)方式無論是申請行政復(fù)議，還是司法訴訟，公共圖書館都受到一定的制約。第一:由于不同法律理念或者法律意識(shí)的影響，我國法院只針對具體行政行為進(jìn)行審查，并僅對行政行為的合法性進(jìn)行審查，范圍很窄。第二:《條例》第33條:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！痹摋l款明顯不利于公共圖書館權(quán)利行使。依學(xué)界通說，行政行為根據(jù)其適用范圍可分為具體行政行為與抽象行政行為，“抽象行政行為是指由行政主體作出的具有普遍約束力的行政行為，一般表現(xiàn)為制定各種行政規(guī)則的行為。具體行政行為是指行政主體對特定事件或特定人所作的特定處理?！盵16]政府信息公開這種新型行政行為，既具有具體行政行為的特點(diǎn)，同時(shí)也具備抽象行政行為的一些特點(diǎn)，2000年施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》便已放棄了界定具體行政行為的概念，轉(zhuǎn)而使用“行政行為”的概念，如今，《條例》重拾舊律，有開歷史倒車之嫌。雖然，圖書館權(quán)利救濟(jì)還受到相當(dāng)制約，但是，“圖書館以公益性服務(wù)為基本原則，以實(shí)現(xiàn)和保障公民基本閱讀權(quán)利為天職，以讀者需求為一切工作的出發(fā)點(diǎn)”，[17]其應(yīng)“承擔(dān)實(shí)現(xiàn)和保障公民文化權(quán)利、縮小社會(huì)信息鴻溝的使命?！盵17]

5 結(jié)束語

當(dāng)前，圖書館權(quán)利理論研究，無論是程煥文“民眾權(quán)利論”，還是范并思“公民與圖書館權(quán)利論”，都是一種共同的研究范式，屬于“制度范式”。這種傳統(tǒng)的研究范式，主要以圖書館權(quán)利所涉及的正式法律、規(guī)范和制度在圖書館事業(yè)中的功能為研究對象，其研究重點(diǎn)關(guān)注圖書館權(quán)利的應(yīng)然狀態(tài)，研究方法主要依賴規(guī)范分析，側(cè)重從法律規(guī)則、道德規(guī)范、正式制度等方面著手，建構(gòu)圖書館權(quán)利的規(guī)范體系與制度體系。這種研究范式對于圖書館權(quán)利的思考具有較強(qiáng)的抽象性、哲理性和普適性，但對于具體的、語境化的圖書館權(quán)利則少有詮釋。正如蔣永福所言:“我國圖書館界對圖書館權(quán)利的研究主要基于理論維度和實(shí)踐維度兩方面，對這兩個(gè)維度的研究，我國圖書館界仍然處于欠缺狀態(tài)，尤其是實(shí)踐維度的研究，更是處于幾乎空白的狀態(tài)”。公共圖書館組織化參與政府信息公開，從一個(gè)新角度研究圖書館權(quán)利實(shí)踐，側(cè)重圖書館權(quán)利的中國實(shí)踐，通過實(shí)踐的角度來透視圖書館權(quán)利在當(dāng)代中國語境下的運(yùn)作，以實(shí)踐的邏輯來分析公共圖書館組織化參與政府信息公開過程中的各種因素。

在我國特定的政治文化語境下，在國家主義盛行和市民社會(huì)缺失的背景下，法治只依靠制度的建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還需要一種與之相適應(yīng)的文化支撐。社會(huì)法律文化語境決定著人們是否認(rèn)同法律，決定著法律能否發(fā)揮其預(yù)期作用，因而決定著法律的生命?！皥D書館界應(yīng)當(dāng)重視這部法規(guī)，它對公共圖書館界，乃至整個(gè)圖書館界而言，不是救命稻草，而是新的彼岸?！盵9]或許，卡夫卡在《我的目的地》中的一段話能夠給我們以啟迪:

問他往何處去?言者回答說:“我不知道……我只是由此出發(fā)。由此出發(fā)，我才能抵達(dá)我的目的地?！薄斑@么說你是知道你的目的地在何方?”“……是的，”言者回答說，“我難道沒有告訴你嗎?由此出發(fā)，就是我的目的地。”

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