關(guān)于我國建立公海保護區(qū)問題的探討

姜 麗 范曉婷 羅婷婷 公衍芬 王 群

(國家海洋信息中心，天津 300171)

公海保護區(qū)是一種全新的公海保護方法。盡管目前在公海建立海洋保護區(qū)存在諸多亟待解決的問題，但公海保護區(qū)作為一種全新的生物多樣性就地保護形式已被付諸國際實踐。作為一個負(fù)責(zé)任大國，我國歷來重視公海事務(wù)。在公海保護區(qū)問題上，我國既享有潛在的全方位利益，也需要應(yīng)對建立公海保護區(qū)帶來的挑戰(zhàn)。本文基于公海保護區(qū)理論與實踐，分析了我國建立公海保護區(qū)的潛在利益和挑戰(zhàn)以及相應(yīng)策略。

1 公海保護區(qū)的理論與實踐

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)86條規(guī)定，公海是指“不包括在任何國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)?；蛘邇?nèi)水或者群島國的群島水域內(nèi)的全部海域”。［1］《公約》第87條規(guī)定，“公海對所有國家開放”，不受任何國家的支配和管轄，即公海自由原則。公海自由原則是海洋法確定的公海制度的基石。20世紀(jì)90年代以后，沿海國逐漸完成國家管轄范圍以內(nèi)的海域確權(quán)問題。隨著海洋環(huán)境和海洋資源問題的不斷出現(xiàn)，國際社會的關(guān)注點開始從國家管轄以內(nèi)海域擴展到國家管轄以外的海域制度的修改和調(diào)整上。同時，深海捕撈的迅猛發(fā)展和捕撈能力的迅速提高導(dǎo)致公海生物多樣性風(fēng)險不斷攀升，公海保護問題逐步納入人們視域，“公海保護區(qū)”概念應(yīng)運而生。

所謂的公海保護區(qū)，是指為保護和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護區(qū)。21世紀(jì)后，隨著國家管轄外海域生物多樣性保護問題愈益受到國際社會高度關(guān)注，公海保護區(qū)日漸成為熱點。在2000年的第二屆世界保護大會、2002年的可持續(xù)發(fā)展世界峰會、2003年的世界保護區(qū)大會以及2006年的第八屆《生物多樣性公約》締約方大會等大量的國際會議均明確提出“建立公海保護區(qū)”的議題［2］。而2003年在“公海保護區(qū)專家研討會”上提議確定的六個公海保護區(qū)候選區(qū)以及2008年在《生物多樣性公約》大會上通過的《建立包括公海和深海生境在內(nèi)的代表性的海洋保護區(qū)網(wǎng)的選址的科學(xué)指導(dǎo)意見》，無疑對公海保護區(qū)的制度與實踐起到積極推進作用和科學(xué)指導(dǎo)意義。

雖然公海保護區(qū)為公海生物多樣性保護與公海海洋環(huán)境保護提供全新方法，但保護區(qū)的設(shè)定無疑會限制傳統(tǒng)意義上的公海自由，造成國家國內(nèi)法律制度與公海新環(huán)境政策間的矛盾［3］。這種矛盾也引發(fā)了國際社會關(guān)于建立公海保護區(qū)合理性問題的討論:澳大利亞、美國等國家積極推進公海保護區(qū)建設(shè)進程，歐盟甚至提議制定重點規(guī)范建立公海保護區(qū)的《公約》第三執(zhí)行協(xié)定;而挪威則以建立公海保護區(qū)違背公海自由原則為由明確反對建立公海保護區(qū)。

盡管關(guān)于公海保護區(qū)合理性的爭論未定，公海保護區(qū)的制度框架也尚未統(tǒng)一，但國際社會已將此制度付諸實踐。經(jīng)過國際社會、區(qū)域組織及相關(guān)國家的不懈努力，目前已在公海建立了三個公海保護區(qū)，即1999年法國、意大利與摩洛哥三國建立的地中海派拉格斯海洋保護區(qū)［4］、2009年11月通過的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)［5］以及2010年9月通過的大西洋中央海脊海洋保護區(qū)。

2 我國關(guān)于公海保護事務(wù)的態(tài)度

盡管公海保護區(qū)的發(fā)展歷史比較短暫，但在國際社會日益重視公海環(huán)境和資源的大背景下，建立公海保護區(qū)業(yè)已成為保護國家管轄以外海域海洋環(huán)境和資源可持續(xù)利用的重要手段，并得到國際社會的高度關(guān)注。我國作為一個海洋大國，對于國際海洋事務(wù)的參與是從20世紀(jì)70年代參加聯(lián)合國海洋法會議開始的。盡管目前我國尚未開展公海保護區(qū)的建設(shè)工作和實際行動，但我國政府歷來積極開展生物資源開發(fā)和保護的國際合作，并在多個國際會議場合表明和闡述我國關(guān)于國家管轄以外海域環(huán)境保護和資源開發(fā)利用的立場和態(tài)度，雖然并非直指公海保護區(qū)，但是這些立場和態(tài)度對指導(dǎo)我國與其他國家及國際組織在公海保護區(qū)方面的合作無疑起到積極作用。

2.1 密切關(guān)注公海保護相關(guān)海洋事務(wù)

我國政府歷來重視公海保護，積極開展公海保護事務(wù)。不僅積極參加保護公海漁業(yè)資源協(xié)定的制定工作，還批準(zhǔn)或參加各個區(qū)域的漁業(yè)養(yǎng)護與管理公約，并加入有影響的國際或區(qū)域性漁業(yè)組織。另外，為了履行我國在公海生物資源養(yǎng)護、漁業(yè)管理方面的義務(wù)，我國還在公海上開展獨立巡航執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法活動。

2.2 主張資源養(yǎng)護與可持續(xù)利用的兼顧

涉及公海生物多樣性問題，我國主張“利用中保護”原則。我國常駐聯(lián)合國副代表劉振民大使在2006年第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題時發(fā)言指出，我們應(yīng)著眼于尋求資源養(yǎng)護與可持續(xù)利用之間的平衡，而不是簡單禁止或限制利用海洋［6］。可見，我國政府主張妥善處理養(yǎng)護與利用之間的矛盾，主張利用中保護。

2.3 主張以現(xiàn)有法律框架規(guī)范公海事務(wù)

我國重視現(xiàn)有國際海洋法律框架，認(rèn)為現(xiàn)有框架是解決海洋領(lǐng)域新問題、處理新挑戰(zhàn)的重要依據(jù)。我國在2006年第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題的發(fā)言就指出，養(yǎng)護國家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的措施和手段，應(yīng)在《公約》及其他國際公約框架內(nèi)確定，充分考慮現(xiàn)行公海制度和國際海底制度?？梢?，我國主張尊重《公約》及現(xiàn)有海洋法律制度，按照《公約》規(guī)定處理公海保護事務(wù)。

3 我國建立公海保護區(qū)的潛在利益

隨著世界范圍內(nèi)建立公海保護區(qū)趨勢的發(fā)展，公海保護區(qū)這一國際海洋法律制度和國際海洋實踐的新前沿、新熱點，不得不引起我國的應(yīng)有重視。我國不可能置身趨勢之外。問題在于我國參與建立公海保護區(qū)的實際影響有多大、潛在利益體現(xiàn)在何處。對我國而言，須以發(fā)展的眼光，從我國戰(zhàn)略利益的高度出發(fā)，全方位確定我國在建立公海保護區(qū)問題上的戰(zhàn)略利益之所在，維護我國分享公海和“區(qū)域”資源的戰(zhàn)略利益，最大限度維護我國在公海應(yīng)有的海洋權(quán)益。

3.1 建立公海保護區(qū)的管轄利益

從公海保護區(qū)建立的實踐來看，不論是依《公約》還是若干國家之間的協(xié)議建立的，從客觀實踐觀察，公海保護區(qū)的實際管理最終須置于某些具體國家的實際管轄之下。因此，從本質(zhì)上講，建立公海保護區(qū)并實現(xiàn)對其有效管理能夠?qū)崿F(xiàn)國家管轄權(quán)的實際擴張;從實際效果來看，部分沿海國和國際組織推動設(shè)立公海保護區(qū)，往往以此方式限制了其他國家在該公海海域內(nèi)開展科學(xué)研究和資源勘探等活動的權(quán)利，從而保護本國或組織業(yè)已獲得的利益?？梢娡ㄟ^建立公海保護區(qū)并實現(xiàn)對其有效管理進而實現(xiàn)國家管轄權(quán)的實際擴張已不可避免。通過建設(shè)公海保護區(qū)，以海洋生態(tài)環(huán)境保護為名的“新海洋圈地運動”正悄然興起。

以加拿大為例。加拿大在其1976年頒布《漁業(yè)區(qū)域法》中對大淺灘位于200海里專屬漁區(qū)范圍之外、占大淺灘總面積10%的兩個位于公海的拐角進行長臂管轄。盡管遭到他國的反對，但加拿大在2009年的《加拿大沿岸漁業(yè)保護規(guī)則》中依然沿襲了1994年《沿岸漁業(yè)保護法修正案》的基本規(guī)定，繼續(xù)聲稱對在200海里專屬漁區(qū)外的大淺灘處兩個拐角從事捕撈活動的船舶具有管轄權(quán)?？梢?，公海保護區(qū)的設(shè)立能夠在一定程度上實現(xiàn)沿海國海上管轄權(quán)的實際擴張。擴大了其對公海管轄范圍，就等于擴大了沿海國的資源儲藏量，為本國經(jīng)濟的發(fā)展提供了前所未有的機遇。

我國是世界上人口最多的國家，面臨著資源、環(huán)境和發(fā)展空間的巨大壓力，拓展國家管轄范圍以外海域的發(fā)展空間和戰(zhàn)略利益，對于我國未來的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。如何在新一輪的海洋圈地運動中占據(jù)首發(fā)權(quán)和主動權(quán)，保持我國在公海應(yīng)有的權(quán)益與利益，是我國推進海洋事業(yè)不斷向前發(fā)展過程中所無法回避的新課題。適時合理地推進公海保護區(qū)建設(shè)，能夠使我國在新一輪的海洋圈地運動中搶占先機，主動作為、擴展管轄，這是建立公海保護區(qū)在擴展國家管轄權(quán)方面的利益所在。

3.2 建立公海保護區(qū)的資源利益

國家管轄外廣闊海域蘊藏著多種戰(zhàn)略性資源。這些資源都是人類社會和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。公海保護區(qū)的建立對于國際社會而言有著多重的潛在利益，但毋庸置疑的是，資源利益是其最直接的潛在利益。公海保護區(qū)的建立意味著沿海國本國管轄范圍和資源儲藏量的擴大，這對沿海國經(jīng)濟的發(fā)展無疑是有利的。

公海為全人類所有，保護公海資源不受掠奪，既是國際社會的共同義務(wù)，也是符合各沿海國共同利益的必然選擇。對于我國而言，我國面臨的資源現(xiàn)狀是人口眾多，人均資源相對匱乏。面對21世紀(jì)的海洋新世紀(jì)，中國的可持續(xù)發(fā)展與興盛越來越依賴海洋。因此，我們要樹立符合科學(xué)發(fā)展觀的海洋資源戰(zhàn)略思想，研究確定中國21世紀(jì)初期海洋資源有效保護與合理利用的戰(zhàn)略方針。為拓展國家的生存與發(fā)展空間，海洋資源戰(zhàn)略研究設(shè)計區(qū)域既應(yīng)包括約300萬平方千米的我國主權(quán)和管轄海域，更應(yīng)當(dāng)涉及到2.5億平方千米的“區(qū)域”與公海。建立公海保護區(qū)不僅契合我國可持續(xù)發(fā)展的資源戰(zhàn)略利益，更為我國未來的發(fā)展預(yù)留了可觀的戰(zhàn)略資源。

3.3 建立公海保護區(qū)的科研利益

國家管轄外海域擁有眾多的重大基礎(chǔ)前沿科學(xué)問題。過去十幾年深海科技發(fā)展實踐表明作為高戰(zhàn)略技術(shù)，發(fā)展深海技術(shù)和極地技術(shù)可帶動一系列新興產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)的發(fā)展，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級。而公海保護區(qū)本身具有重大的科學(xué)研究價值。過去，只有一些海洋強國有能力進軍公海，順利開展公海海洋科學(xué)研究，較早開始對公海各類海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究并初具規(guī)模;而廣大發(fā)展中國家由于資金不足和技術(shù)落后，對公海的相關(guān)科學(xué)研究才剛剛起步。從公海保護區(qū)的實際效果來看，部分沿海國和國際組織推動公海保護區(qū)的設(shè)立，往往以此方式限制了其他國家在該公海海域內(nèi)開展科學(xué)研究和資源勘探等活動的權(quán)利，從而保持本國或相關(guān)組織對該海域的認(rèn)知優(yōu)勢，保護本國或組織業(yè)已獲得的利益。因此打破發(fā)達國家的認(rèn)知壟斷，增強自身的公海資源開發(fā)優(yōu)勢，對發(fā)展中國家而言意義重大。

我國作為發(fā)展中國家，對公海保護區(qū)的科學(xué)認(rèn)知和法理認(rèn)知水平較低，而加強與國際社會尤其是已經(jīng)開展公海保護區(qū)建設(shè)的海洋強國合作，提高對包括公海保護區(qū)在內(nèi)的國家管轄外海域的科學(xué)認(rèn)知水平，不僅可以為公海保護區(qū)建設(shè)提供科研支持，體現(xiàn)我國在公海的實際存在，更有助于提高我國對于公海的實際管理水準(zhǔn)，最大限度地拓展和維護本國利益，為我國海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

4 我國建立公海保護區(qū)需應(yīng)對的挑戰(zhàn)

4.1 公海保護區(qū)對遠洋捕魚產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)

對遠洋捕撈國而言，他們要考慮的是如何利用“公海捕魚自由”的規(guī)定，而對沿海國而言，則是如何保證其在各自專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的漁業(yè)利益不會受到公海捕撈活動的不利影響［7］。建立公海保護區(qū)的題中之義是禁止或限制在保護區(qū)內(nèi)漁產(chǎn)品的捕撈，因此公海保護區(qū)對現(xiàn)有公海自由的首要沖擊是公海捕撈。

建國初期，我國未能充分行使國際法賦予的公海捕魚自由的權(quán)利，沒能有計劃地利用公海漁業(yè)資源為我國人民謀利益。中國的遠洋漁業(yè)1985年起步，并開始建立自己的遠洋捕魚船隊。目前，我國已擁有1500艘遠洋漁船，作業(yè)海域遍及三大洋公海和32個國家的管轄海域，成為世界主要遠洋漁業(yè)國家之一，也是從公海捕撈漁業(yè)資源量最大的國家之一。

隨著對公海漁業(yè)加強管理和限制的需要越來越迫切，我國遠洋漁業(yè)的發(fā)展面臨著諸多限制與挑戰(zhàn)。從國際上目前的形勢看，對公海漁業(yè)的限制將越來越嚴(yán)格，越來越詳細。在目前國際漁業(yè)法律環(huán)境的這一大背景下，公海保護區(qū)制度的確立和禁漁措施的實施，無疑會使我國遠洋捕撈業(yè)首當(dāng)其沖受到一定程度的影響與沖擊。從農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局發(fā)布的2006年至2010年權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，隨著公海禁漁措施的實施，我國遠洋漁業(yè)產(chǎn)量也基本呈現(xiàn)逐年下降的趨勢［8］。為了順應(yīng)國際社會對公海捕魚做出限制這一趨勢，國內(nèi)不少專家也從作業(yè)方式、作業(yè)類型、加強與國際接軌等方面提出了相關(guān)對策，以逐步符合國際上的要求，進一步與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

4.2 公海保護區(qū)對區(qū)域資源開發(fā)的挑戰(zhàn)

近年來，隨著各國對“區(qū)域”資源調(diào)查活動的逐漸開展，海洋生物多樣性保護問題日益凸顯。在深海海底進行多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳殼開采活動的同時，會對深海平原、熱液噴口和海山的海洋生命帶來嚴(yán)重威脅。因此“區(qū)域”資源勘探開發(fā)所帶來的海洋環(huán)境問題也日益得到國際社會的重視。雖然“區(qū)域”礦產(chǎn)資源整體受“區(qū)域”制度的管轄與支配，但“區(qū)域”的上覆水體均屬公海，公海保護區(qū)的建立勢必對勘探開發(fā)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源及開發(fā)利用生物資源活動產(chǎn)生限制。國際海底管理局明確表示，愿意成為加強公海海底生物多樣性保護國際合作的適當(dāng)場所，以避免出現(xiàn)一個與現(xiàn)行“區(qū)域”制度相抵觸的公海生物多樣性保護制度。

目前，我國政府積極制定開發(fā)國際海底多金屬結(jié)核資源的戰(zhàn)略。自上世紀(jì)70年代中期以來，我國相繼開展了大洋海底資源的調(diào)查勘探活動，并在中太平洋中部、西南印度洋相關(guān)區(qū)域獲得優(yōu)先開采權(quán)。但與此同時，我國還面臨著國際上針對深海底采礦活動而加強環(huán)境保護的局面。我國在“區(qū)域”開展相關(guān)科學(xué)調(diào)查和研究活動正處于快速發(fā)展階段，建立公海保護區(qū)會對我參與分享“區(qū)域”礦產(chǎn)資源和深海生物資源產(chǎn)生消極影響。為此，我國要樹立長遠戰(zhàn)略眼光，既要積極參與公海與“區(qū)域”的調(diào)查研究與勘探開發(fā)，又要深入研究國際社會及海底管理局對“區(qū)域”資源開發(fā)環(huán)境問題的各種動向，積極調(diào)整我國的大洋戰(zhàn)略政策。

4.3 公海保護區(qū)對國內(nèi)管理體制的挑戰(zhàn)

從制度層面分析，建立公海保護區(qū)對一國現(xiàn)有的管理機制及相關(guān)安排至少存在兩方面影響:第一，雖然在國家管轄外海域海洋生物多樣性保護的法律框架已初步形成，但尚未形成建立公海保護區(qū)的相對一致的法律框架。且由于公海保護區(qū)本身對公海自由原則的限制，決定了公海保護區(qū)勢必面臨與有關(guān)國際條約相銜接的問題，需要從現(xiàn)有的法律和機制中尋求協(xié)調(diào)兩者之間關(guān)系的最佳途徑。第二，就國內(nèi)海洋保護區(qū)制度與公海保護區(qū)制度而言，兩者屬截然不同的海洋環(huán)境保護制度。要在公海設(shè)立保護區(qū)并加以有效的環(huán)境保護，不能簡單地將海洋保護區(qū)制度從國內(nèi)法領(lǐng)域簡單照搬到國際法領(lǐng)域之中，而是需要制度的吸收與創(chuàng)新過程。

盡管公海保護區(qū)制度對于主導(dǎo)國家提出更高的要求與挑戰(zhàn)，主導(dǎo)國家在建設(shè)伊始階段會產(chǎn)生各種各樣的不適應(yīng)，但國際法對此并非就束手無策，關(guān)鍵在于主權(quán)者有關(guān)環(huán)境的政治意志的轉(zhuǎn)變［9］，尤其是可以對國內(nèi)一些與公海保護不甚相符的體制與安排做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和修正。鑒于目前國內(nèi)體制安排與管理的現(xiàn)狀，我國需要有針對性地從以下三方面加強與公海保護區(qū)制度的銜接與對軌:首先，我國應(yīng)加強和建全統(tǒng)籌規(guī)劃，建立適合我國國情和國家管轄外海域事務(wù)發(fā)展的高層次協(xié)調(diào)體制、機制，為我國國家管轄外海域權(quán)益維護和拓展提供保障;其次，我國須加快國內(nèi)相關(guān)法律體系建設(shè)，彌補現(xiàn)有國內(nèi)關(guān)于國家管轄外法律的空白，運用法律這一維護國際海域權(quán)益的有效武器，為我國開展公海保護區(qū)建設(shè)事務(wù)提供法律制度保障;最后，我國應(yīng)當(dāng)積極加強海洋執(zhí)法能力建設(shè)，以適應(yīng)和加強目前開展的公海漁業(yè)管理執(zhí)法活動。

5 結(jié)語

20世紀(jì)90年代以后，隨著海洋環(huán)境與海洋資源問題的凸顯，國家管轄范圍以外海洋的保護問題被廣泛討論。作為全新的就地保護形式，公海特別保護區(qū)的建立提供了一種公海生物多樣性保護的新視域。盡管公海保護區(qū)發(fā)展歷程十分短暫，但公海保護區(qū)這一國際海洋法律制度的新前沿、新熱點與新實踐，不得不引起我國的應(yīng)有重視。作為一個負(fù)責(zé)任大國，我國歷來重視公海事務(wù)。在公海保護區(qū)問題上，我國既享有潛在的全方位利益，也需要應(yīng)對建立公海保護區(qū)帶來的挑戰(zhàn)。

具體地說，對我國而言，在開展公海保護區(qū)事務(wù)之

前，首先應(yīng)以發(fā)展的眼光，從我國戰(zhàn)略利益的高度出發(fā)確定我國建立公海保護區(qū)可獲得的潛在利益，維護我國分享公海和“區(qū)域”資源的戰(zhàn)略利益。同時，厘清公海保護區(qū)制度本身對我國在遠洋捕魚產(chǎn)業(yè)、區(qū)域資源開發(fā)、國內(nèi)管理體制等問題上的固有影響，總體把握我國建立公海保護區(qū)的限制因素之所在。在對建立公海保護區(qū)的潛在利益和固有挑戰(zhàn)做出通盤考慮后，綜合權(quán)衡我國建立公海保護區(qū)的利弊得失，最大程度地獲得公海保護區(qū)的戰(zhàn)略利益、降低新制度對我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、體制的消極影響。以此為基礎(chǔ)，正確把握我國在公海保護區(qū)事務(wù)上的應(yīng)有立場與談判方向，在多邊國際場合中有效維護自身利益，并進一步結(jié)合國內(nèi)科研調(diào)查實際，采取相關(guān)行動，既最大限度維護我國在公海應(yīng)有的海洋權(quán)益，又能妥善應(yīng)對設(shè)立公海保護區(qū)而引發(fā)的“新圈地運動”。

［1］聯(lián)合國海洋法公約［M］.北京:海洋出版社，1996.

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［6］中國常駐聯(lián)合國副代表劉振民大使在第61屆聯(lián)大審議海洋和海洋法議題上的發(fā)言 ［EB/OL］.(2006-12-07).http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/flyty/hyfsw/t348882.htm.

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