探索礦業(yè)環(huán)境行政合同

康紀(jì)田

（湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底417000）

礦業(yè)環(huán)境行政合同是政府關(guān)于礦業(yè)環(huán)境使用、治理和保護(hù)的一種新型管理手段，這在礦業(yè)發(fā)達(dá)國家早已適用并形成了一定的規(guī)范。在我國生態(tài)文明建設(shè)中，礦業(yè)環(huán)境保護(hù)行政合同也已發(fā)揮著重要作用。然而，迫切需要相關(guān)的理論研究和制度規(guī)范，才能促使礦業(yè)環(huán)境保護(hù)行政合同的規(guī)?；头ㄖ苹?。雖然我國對(duì)行政合同的研究還比較多，但是關(guān)于環(huán)境行政合同特別是礦業(yè)環(huán)境行政合同的理論研究顯得稀缺。而礦業(yè)環(huán)境行政合同在訂立、履行、變更和執(zhí)行等許多方面都具有特殊性，因此，需要特別關(guān)注礦業(yè)環(huán)境行政合同的理論及其適用。

一、礦業(yè)環(huán)境行政合同是一種民主管理創(chuàng)新

礦業(yè)環(huán)境，是指礦山企業(yè)在礦業(yè)開發(fā)中進(jìn)行必要的排放、棄置所要利用的生態(tài)資源系統(tǒng)，主要是用來區(qū)別于其他行業(yè)所要利用的環(huán)境。其內(nèi)涵包括：在內(nèi)容方面，傾向于礦業(yè)開發(fā)時(shí)合理和依法使用環(huán)境，而通常所說的礦業(yè)環(huán)境保護(hù)，只是礦業(yè)使用中的一種首選方式；在功能方面，相關(guān)聯(lián)多方使用同一生態(tài)資源的多種功能屬性，即同資源系統(tǒng)既供礦山企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性“利用”，也要供給礦業(yè)社區(qū)居民的生活性“享用”；在效用方面，既要讓礦山企業(yè)通過環(huán)境利用而發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益最大化，又要阻止礦山企業(yè)對(duì)環(huán)境的不當(dāng)利用而保障居民生活性享用的最大化。礦業(yè)環(huán)境行政合同，是指由相應(yīng)職能的行政主體與開發(fā)的礦山企業(yè)及環(huán)境享用的相關(guān)聯(lián)人之間，以書面形式共同明確和約定有關(guān)礦業(yè)環(huán)境使用、治理和保護(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種書面協(xié)議，明顯區(qū)別于民事合同，屬于行政合同之下的具體性環(huán)境行政合同，適用于礦業(yè)開發(fā)領(lǐng)域。最早發(fā)起于日本，后在法國、德國和荷蘭等許多國家普遍興起礦業(yè)環(huán)境合同，在《波蘭地質(zhì)與采礦法》中明確規(guī)定必須使用礦業(yè)環(huán)境合同。

經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和環(huán)境資源增值的壓力，迫使人們必須合理使用資源。但是，環(huán)境資源的不可分割性而決定其產(chǎn)權(quán)很難界定清晰，因而不能排他性利用；在一方“利用”與另一方“享用”的相互使用中，居民的環(huán)境享用權(quán)經(jīng)常受到礦山企業(yè)利用方的侵害；受侵害方的居民因其分散而很難組織起來，以集體行動(dòng)阻止侵害的發(fā)生。這就出現(xiàn)礦業(yè)環(huán)境利用的經(jīng)濟(jì)外部性和信息不完全性而導(dǎo)致市場失靈，需要政府管制以彌補(bǔ)市場的不足。礦業(yè)環(huán)境的污染和破壞，如果沒有政府這只看得見的手進(jìn)行管制，那么，污染和破壞的成本就不會(huì)被礦山企業(yè)內(nèi)化，則礦產(chǎn)品的價(jià)格沒有反映出社會(huì)為此付出的代價(jià)而讓社會(huì)承擔(dān)。然而，礦業(yè)環(huán)境的政府管制同樣出現(xiàn)失靈。一些礦山企業(yè)把礦產(chǎn)開采完以后，給礦業(yè)社區(qū)居民留下地質(zhì)災(zāi)害和土地污染、地下水抽干與河道斷流等被破壞得差不多了的環(huán)境，原因是多方面的，但政府管制失靈是一個(gè)重要因素。根椐現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的趨勢(shì)，市場與政府雙向失靈時(shí)的出路是市場與政府的結(jié)合，即看不見的手與看得見的手“握手”能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

在環(huán)境管制方面，管制作為市場力量的替代手段并非總是能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)，這也就說明政府管制的博弈要求政府向市場靠攏。［1］而且，現(xiàn)代服務(wù)型政府的行政主體與相對(duì)人之間存在一種服務(wù)與合作的關(guān)系。在礦業(yè)環(huán)境利用領(lǐng)域，通過這種合作型的“握手”，能真正提高效率、降低成本和保護(hù)礦業(yè)環(huán)境，達(dá)到彌補(bǔ)市場和政府雙向失靈的目的。這就是政府管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求，因?yàn)樘幱诤献餍偷恼荒苤饕揽總鹘y(tǒng)的強(qiáng)制性行政命令方式，必須合理利用市場規(guī)則的運(yùn)行工具。礦業(yè)環(huán)境行政合同，就是政府管制向市場靠攏而利用市場的工具。民事合同本來就是市場行為的運(yùn)行工具，行政機(jī)關(guān)則以行政行為方式運(yùn)用這種民事合同的工具。政府的這種改革方式被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“政府基于市場的政策工具”，特別是在政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理中被最大可能地運(yùn)用。所以美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯特尼總結(jié)，“市場導(dǎo)向的政策工具能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中得益”。［2］

誠然，礦業(yè)環(huán)境合同的訂立過程，是合同主體特別是礦山企業(yè)認(rèn)知環(huán)境利用的政策、義務(wù)以及行為邊界的過程。通過民主協(xié)商甚至討價(jià)還價(jià)的交易結(jié)果，增加了礦山企業(yè)的權(quán)利強(qiáng)度，這意味著礦山企業(yè)享有參與決定權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和信息權(quán)等社會(huì)資源權(quán)；其內(nèi)心就已逐步積蓄了準(zhǔn)備實(shí)施合同條款的動(dòng)機(jī)，而成為往后執(zhí)行合同條款的一種內(nèi)在動(dòng)力。礦業(yè)環(huán)境行政合同的效率，就在于主體行為能從強(qiáng)制性被動(dòng)服從向自覺性主動(dòng)履行的提升。合同的訂立，是主體已經(jīng)對(duì)合同條款的一種承諾，這說明關(guān)于礦業(yè)環(huán)境的利用和保護(hù)措施已被內(nèi)化為主體的行為走向。而且，能激勵(lì)礦山企業(yè)從進(jìn)入礦業(yè)市場就開始將環(huán)境的正當(dāng)利用列入企業(yè)的重大決策之中，因而可以避免更多的事后環(huán)境治理成本。礦業(yè)環(huán)境合同是一種創(chuàng)新性的協(xié)商民主，可以說，協(xié)商民主是人們能夠自覺行為的引擎。

二、礦業(yè)環(huán)境行政合同以特許授權(quán)為基本內(nèi)容

礦業(yè)環(huán)境行政合同約定行政機(jī)關(guān)在礦業(yè)環(huán)境方面的指導(dǎo)權(quán)、檢查監(jiān)督權(quán)、單方面的合同變更與解除權(quán)以及合同強(qiáng)制履行權(quán)等；保護(hù)礦山企業(yè)利用礦業(yè)環(huán)境的正當(dāng)性，并給予環(huán)境利用方面的行政性服務(wù)。礦山企業(yè)享有的合同權(quán)利和應(yīng)履行的合同義務(wù)，與行政主體的職責(zé)相對(duì)應(yīng)。一方面，礦山企業(yè)具有變更與解除合同的申請(qǐng)權(quán)、采取措施的自主權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。另一方面，在礦業(yè)環(huán)境行政合同中為礦山企業(yè)明確具體義務(wù)：應(yīng)按照環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和限制措施合理利用環(huán)境；公開有關(guān)環(huán)境污染、排放等信息，使礦業(yè)社區(qū)組織和當(dāng)?shù)鼐用窳私馄髽I(yè)履行合同的情況；防止突發(fā)性環(huán)境事故，提出緊急應(yīng)變計(jì)劃并進(jìn)行緊急事故處理的演習(xí)；接受政府監(jiān)督，接納礦業(yè)社區(qū)民間環(huán)境組織的參與；在礦地恢復(fù)、民事賠償以及保證金繳納等方面做出應(yīng)有的承諾，并附有實(shí)現(xiàn)承諾的保障措施；礦山企業(yè)作為社區(qū)企業(yè)公民，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，等等。礦業(yè)環(huán)境行政合同的重點(diǎn)內(nèi)容是相對(duì)人的義務(wù)，可以說，礦業(yè)環(huán)境行政合同就是“義務(wù)合同”。而義務(wù)中的基本義務(wù)是關(guān)于環(huán)境利用的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和限制措施，只有強(qiáng)調(diào)這一基本義務(wù)才能防止礦業(yè)開發(fā)對(duì)環(huán)境的濫用。

礦業(yè)環(huán)境行政合同的行政性質(zhì)，不同于通常的環(huán)境“保護(hù)”合同或環(huán)境責(zé)任狀，在于合同是礦業(yè)市場準(zhǔn)入的一種必備形式。在多數(shù)國家，礦業(yè)市場不能自由進(jìn)入，因?yàn)殛P(guān)系到健康與安全、環(huán)境利用以及合理開發(fā)資源等重大社會(huì)性影響事項(xiàng)，而必須施行嚴(yán)格的進(jìn)入特別許可制度。非經(jīng)政府相關(guān)部門的特別許可授權(quán)，任何人不得擅自進(jìn)入礦業(yè)市場。礦業(yè)市場進(jìn)入的這種“特許權(quán)授予”，是礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的通行作法，許多國家將其載入憲法，并作為礦業(yè)立法的重要部分?！栋臀鲬椃ā返?68條規(guī)定：“礦床、礦山和其它礦產(chǎn)資源以及水電資源的勘探和開發(fā)須得到聯(lián)邦根據(jù)法律頒發(fā)的批準(zhǔn)和特許?！薄斗▏V業(yè)法》第22條規(guī)定：“礦山的開采，即使是地表主人的開采也只能是依特許權(quán)或開采許可證而進(jìn)行”。礦業(yè)行政特許權(quán)制度，是礦山企業(yè)可以進(jìn)入勘探和開采礦產(chǎn)市場的社會(huì)管制，其功能是通過事前的嚴(yán)格管制而阻止對(duì)社會(huì)有害的行為進(jìn)入礦業(yè)市場。通常是政府守在市場的入口處，按照法律所明確的礦業(yè)市場進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)礦山企業(yè)申請(qǐng)進(jìn)入礦業(yè)市場時(shí)的環(huán)境利用、健康與安全、資源開發(fā)及相關(guān)者利益等事項(xiàng)進(jìn)行全面審查，決定準(zhǔn)予符合條件的礦山企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)市場。準(zhǔn)予進(jìn)入礦業(yè)市場的企業(yè)，經(jīng)過行政性礦業(yè)登記，并領(lǐng)取進(jìn)入市場的特許權(quán)證書，即勘探或采礦許可證。這種特許權(quán)設(shè)置，是為了社會(huì)公眾利益目的，是維護(hù)社會(huì)公平的重要手段，是由社會(huì)性存在而決定的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化過程的一種社會(huì)管制。［3］

礦業(yè)特許權(quán)制度中，最主要的一項(xiàng)內(nèi)容是礦業(yè)環(huán)境利用的進(jìn)入許可。申請(qǐng)進(jìn)入礦業(yè)市場的礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)環(huán)境行政主管部門提交：依法對(duì)礦業(yè)環(huán)境影響的范圍和對(duì)象進(jìn)行調(diào)查后，按規(guī)定做出相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和出具報(bào)告書，公眾參與環(huán)境利用過程的監(jiān)督意見及其采納情況，礦山企業(yè)對(duì)環(huán)境合理利用的保障措施，礦山企業(yè)退出時(shí)的環(huán)境恢復(fù)以及復(fù)墾保證金繳納方式等法定事項(xiàng)。礦業(yè)環(huán)境行政主管部門受理礦山企業(yè)關(guān)于礦業(yè)環(huán)境利用的申請(qǐng)后依法審核，認(rèn)為符合市場進(jìn)入條件的，則根椐行政機(jī)關(guān)審核的主要事項(xiàng)與礦山企業(yè)訂立礦業(yè)環(huán)境行政合同。礦山企業(yè)申報(bào)的、由行政機(jī)關(guān)審核通過的環(huán)境影響主要事項(xiàng)，就是礦業(yè)環(huán)境行政合同應(yīng)當(dāng)明確的義務(wù)，即礦山企業(yè)所承諾的主要內(nèi)容。從礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的礦業(yè)制度以及礦業(yè)特許授權(quán)過程來看，礦業(yè)環(huán)境行政合同中的義務(wù)內(nèi)容是由礦業(yè)行政特許授權(quán)之前的申請(qǐng)事項(xiàng)決定的，即通過礦業(yè)特許審核和批準(zhǔn)過程以明確礦業(yè)環(huán)境利用的標(biāo)準(zhǔn)、措施及其責(zé)任等；然后將審核通過的一些義務(wù)性事項(xiàng)以書面協(xié)議固定下來，作為特許授權(quán)決定的依據(jù)之一。行政合同的訂立，是行政審核的結(jié)果又是批準(zhǔn)和登記的必要形式。礦業(yè)環(huán)境行政主管部門既是合同主體又是企業(yè)行為的監(jiān)督者，合同是監(jiān)督的依據(jù)；礦山企業(yè)既是礦業(yè)環(huán)境利用的義務(wù)主體，又是行政管理的相對(duì)人。

三、礦業(yè)環(huán)境行政合同以第三方為特殊主體

一般性的行政合同，只有雙方當(dāng)事人彼此之間才是提出請(qǐng)求的合同主體，即使有合同當(dāng)事人以外的第三方，但在合同的主要條款中既不享有權(quán)利也不負(fù)有責(zé)任。礦業(yè)環(huán)境行政合同的主體，除了行政主體及其礦山企業(yè)以外，還應(yīng)將第三方作為合同主體，即礦業(yè)社區(qū)居民參與合同的訂立和執(zhí)行。這樣，礦業(yè)環(huán)境行政合同當(dāng)事人分別是環(huán)境行政職能管理機(jī)關(guān)、礦山企業(yè)以及受礦業(yè)環(huán)境影響的礦業(yè)社區(qū)民眾。其中第三方的參與，并不是程序性的參與而是實(shí)體性的參與。礦業(yè)環(huán)境行政合同對(duì)第三方同樣發(fā)生法律效力，則意味著利益相關(guān)聯(lián)的第三人在環(huán)境行政合同中的到位。這就意味著，當(dāng)?shù)V業(yè)環(huán)境行政合同訂立的內(nèi)容及其執(zhí)行的結(jié)果，直接或者間接影響到礦業(yè)社區(qū)民眾的權(quán)益時(shí)，礦業(yè)社區(qū)民眾有機(jī)會(huì)維護(hù)自身的權(quán)益。第三方的實(shí)體性參與，有利于政府民主管制以及阻止企業(yè)濫用環(huán)境權(quán)利，以此改變礦業(yè)資本的強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)；可以減少民眾對(duì)政府的依賴性，說明礦業(yè)社區(qū)民眾從傳統(tǒng)的看客轉(zhuǎn)向了權(quán)利的控制者。

第三方的實(shí)體性參與，源于礦業(yè)社區(qū)公民環(huán)境權(quán)的客觀存在和維護(hù)環(huán)境公平的需要。礦業(yè)開發(fā)利用環(huán)境所能影響的基本社區(qū)稱礦業(yè)社區(qū)，礦山企業(yè)與所處社區(qū)民眾相互使用同一生態(tài)資源體。包括空氣、水流、森林和土地等資源體屬于公用物品，既是礦山企業(yè)開發(fā)所要“利用”的物品，也是礦業(yè)社區(qū)民眾生存所要“享用”的物品。礦山企業(yè)的勘探、開采活動(dòng)在于利用環(huán)境進(jìn)行必要的排放和棄置等，屬于市場企業(yè)對(duì)環(huán)境屬性的“生產(chǎn)性利用”，用來轉(zhuǎn)化為礦產(chǎn)品的價(jià)格；礦業(yè)社區(qū)當(dāng)代居民舒適生存和后代居民的基本生存，需要享用通風(fēng)、清潔空氣、清潔水和安寧等方面的適宜環(huán)境，屬于社會(huì)對(duì)環(huán)境屬性的“生活性享用”。民眾享用生態(tài)環(huán)境權(quán)具有基本人權(quán)屬性，這種環(huán)境享用權(quán)通常稱為“公民環(huán)境權(quán)”，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們需求層次提高以后出現(xiàn)的一項(xiàng)新型權(quán)利。礦山企業(yè)與社區(qū)民眾共用環(huán)境資源時(shí)，公民環(huán)境權(quán)的存在先于礦業(yè)項(xiàng)目設(shè)立，后者的環(huán)境利用應(yīng)保障他人的優(yōu)先權(quán)；公民環(huán)境權(quán)還是基本人權(quán)，經(jīng)濟(jì)性環(huán)境權(quán)不得影響由來已久的生活性基本人權(quán)。傳統(tǒng)的礦業(yè)環(huán)境利用忽視了礦區(qū)民眾的人權(quán)和優(yōu)先權(quán)，礦山開采的巷道從他人房屋、耕地以及水渠底下穿行，礦渣、廢氣和污水排入他人土地和水塘等，對(duì)他人環(huán)境權(quán)利的行使造成重大損失；而又不與他人協(xié)商也不經(jīng)他人同意，單方強(qiáng)行損害他人，受害人連獲得賠償?shù)臋C(jī)會(huì)都沒有。這種不公平現(xiàn)象，只有通過礦區(qū)民眾對(duì)實(shí)體權(quán)利的積極行使才能改變。公民環(huán)境權(quán)是公民自己的事，應(yīng)該由自己主宰而實(shí)體性參與到礦業(yè)環(huán)境行政合同中成為第三方。

第三方實(shí)體性參與依靠程序性參與制度的建立。開拓社區(qū)民眾參與礦業(yè)環(huán)境利用的決策渠道，發(fā)揮社區(qū)民眾的談判作用：礦山企業(yè)對(duì)礦業(yè)社區(qū)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)性利用，應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境利用市場，明確環(huán)境利用價(jià)格，由礦山企業(yè)與礦業(yè)社區(qū)民眾或代表組織進(jìn)行談判?！皳Q言之，公眾的廣泛參與是發(fā)展新型環(huán)境管理機(jī)制、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的重要途徑”。［4］通過平等談判以維護(hù)礦業(yè)社區(qū)公民環(huán)境權(quán)，而社區(qū)民眾的談判能力主要出自于對(duì)礦業(yè)開發(fā)環(huán)境影響的調(diào)查、論證和評(píng)價(jià)等方面的全程參與。為此，由制度安排礦業(yè)社區(qū)民眾或其組織參與礦業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程。相對(duì)于礦業(yè)環(huán)境的利用而言，礦業(yè)社區(qū)公民環(huán)境權(quán)不僅要有礦業(yè)環(huán)境知情權(quán)更加應(yīng)當(dāng)具有項(xiàng)目的決策參與權(quán)：有權(quán)參與審查礦業(yè)項(xiàng)目設(shè)立時(shí)的開發(fā)計(jì)劃與整體規(guī)劃的聯(lián)結(jié)狀況；礦業(yè)社區(qū)民眾有權(quán)參與礦業(yè)開發(fā)所涉及的他人權(quán)利影響程度、防止影響的措施、影響后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)龋辉陂_發(fā)實(shí)施過程中，民眾有權(quán)參與了解、監(jiān)督、檢舉礦山企業(yè)對(duì)礦業(yè)環(huán)境執(zhí)行狀況，發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)違反開發(fā)計(jì)劃則有權(quán)要求停止；參與礦山企業(yè)退出市場的申請(qǐng)和決策過程；參與政府掌管的礦地復(fù)墾保證金的使用和分配等。環(huán)境公平，關(guān)鍵在于權(quán)利主體平等地行使參與權(quán)。［5］如果繞過權(quán)利主體或者由政府代為行使，公民環(huán)境權(quán)利主體虛位而機(jī)會(huì)不均等，必然導(dǎo)致權(quán)利落空。礦山企業(yè)進(jìn)入礦業(yè)社區(qū)利用生態(tài)環(huán)境時(shí)，必須面對(duì)公民參與的環(huán)境權(quán)事實(shí)。［6］

礦業(yè)社區(qū)民眾作為第三方的實(shí)體性參與，依靠平等談判以及礦業(yè)項(xiàng)目決策過程的程序性參與做為保障。這些關(guān)于礦業(yè)社區(qū)公民環(huán)境權(quán)在程序上的行使效果，都應(yīng)成為礦業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的組成部分。待礦業(yè)環(huán)境行政審批機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境報(bào)告審核以后，將報(bào)告書中關(guān)于礦業(yè)社區(qū)的公民環(huán)境權(quán)內(nèi)容約定在礦業(yè)環(huán)境行政合同中。與環(huán)境行政審核機(jī)關(guān)以及礦山企業(yè)一起組成合同主體，礦業(yè)社區(qū)民眾是合同的第三方主體。

四、礦業(yè)環(huán)境行政合同履行與變更的原則

行政合同與民事合同有根本區(qū)別，行政合同的生效、履行、變更和解除等有諸多特殊性。而礦業(yè)環(huán)境行政合同，除了具有一般行政合同的特性以外，在合同履行、變更這兩方面與行政合同又有顯著特征：主要合同的自由性受到嚴(yán)格限制。

（一）合同的強(qiáng)制履行原則

訂立礦業(yè)環(huán)境行政合同的目的之一，是為了限制礦山企業(yè)的市場行為以保護(hù)礦業(yè)社區(qū)民眾的利益。在履行礦業(yè)環(huán)境行政合同時(shí)，應(yīng)保障合同訂立的目的，這就必須防止因?yàn)椴划?dāng)履行而對(duì)礦業(yè)社區(qū)民眾造成難以補(bǔ)救的損害后果。政府為維護(hù)礦業(yè)環(huán)境公平而必須履行相應(yīng)的行政職能，這就要求礦業(yè)環(huán)境行政合同在履行上應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性。就是說，除了要堅(jiān)持民事合同的實(shí)際履行原則、自己履行原則以及全面履行原則外，還應(yīng)適用強(qiáng)制履行原則。主要表現(xiàn)在礦山企業(yè)的違約責(zé)任承擔(dān)上，只要有繼續(xù)履行的可能，就有必要適用強(qiáng)制履行手段。

礦山企業(yè)是合同履行的主要主體，在履行方面占有主動(dòng)性，其經(jīng)濟(jì)人理性會(huì)選擇低成本的履行方式。當(dāng)選擇環(huán)境的損害賠償比實(shí)際履行更合算時(shí)，便放棄合同的實(shí)際履行。但是，一定的礦業(yè)環(huán)境已被《物權(quán)法》列入相鄰關(guān)系物權(quán)，如果物權(quán)滅失而以債權(quán)填平則會(huì)損害物權(quán)人的利益。因?yàn)閾p害后的貨幣賠償在很多情況下不可能彌補(bǔ)環(huán)境物權(quán)的損失，而且生態(tài)環(huán)境資源是當(dāng)代人長期享用和后代人所共同享用的，如果以貨幣形式予以補(bǔ)償而被當(dāng)代人一次性全部消費(fèi)掉，那么當(dāng)代人后期和后代人前期都將缺失基本的生存來源，這對(duì)當(dāng)代人特別是后代人來說是不公平的。而且，當(dāng)?shù)V業(yè)社區(qū)的環(huán)境資源物權(quán)被債權(quán)取代以后，社區(qū)居民的公民環(huán)境權(quán)消失而生活質(zhì)量降低，利用環(huán)境的財(cái)產(chǎn)性收入也相應(yīng)減少。比如，礦山的尾礦庫摧毀了一片耕地，礦山企業(yè)不按合同復(fù)墾而適用貨幣賠償，那么習(xí)慣于耕種而獲得財(cái)產(chǎn)性收入的受償者，卻不習(xí)慣使用這巨額賠償金而導(dǎo)致異常的消費(fèi)，甚至用之投入賭毒等非法活動(dòng)，社會(huì)后果會(huì)因此而非常嚴(yán)重。這也說明，“環(huán)境保護(hù)行政合同不僅關(guān)系到特定當(dāng)事人的利益，也關(guān)系到社會(huì)公共利益，與該公共利益相對(duì)應(yīng)的特定義務(wù)的履行是公共利益實(shí)現(xiàn)的必要條件，如果相對(duì)人不實(shí)際履行合同約定義務(wù)，就可能給公共利益帶來損害”。［7］

為礦業(yè)社區(qū)民眾的人權(quán)保障和長久規(guī)劃，礦業(yè)環(huán)境行政合同應(yīng)強(qiáng)制性適用實(shí)際履行的剛性原則；只有經(jīng)法定的必要形式確切地認(rèn)定，實(shí)際履行變得不可能或不符合現(xiàn)行合同的目的時(shí)，才能被迫適用最佳替代履行的原則；同時(shí)，經(jīng)確切認(rèn)為實(shí)際履行和替代履行都沒有適用余地或完全不必要時(shí)，才能最后尋求損害賠償?shù)姆绞?。這就是說，支付違約金或賠償損失等履行方式，必須是在強(qiáng)制履行仍不能起作用時(shí)才依法補(bǔ)充適用。

（二）合同主體變更的原則

在礦業(yè)環(huán)境行政合同的行政主體與行政相對(duì)方之間，礦業(yè)環(huán)境管理機(jī)關(guān)既是合同主體又是合同履行的監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢查監(jiān)督權(quán)。根據(jù)礦業(yè)的情勢(shì)變化以及民眾利益提高的需要，礦業(yè)環(huán)境合同主體作為行政管理機(jī)關(guān)，可以依一定程序單方面變更或者解除礦業(yè)環(huán)境行政合同。這就是為了行政主體有效地行使職權(quán)和履行職責(zé)，而由行政法律賦予行政主體在行政合同的實(shí)施上享有的行政優(yōu)益權(quán)。對(duì)于礦業(yè)環(huán)境行政合同，除了行政合同內(nèi)容的變更、合同整體解除及其其他處置方面行使優(yōu)益權(quán)以外，突出體現(xiàn)在礦業(yè)環(huán)境行政合同的主體變更方面。

礦山企業(yè)的合并、分立、轉(zhuǎn)讓或被終止等主體的變更是常見的現(xiàn)象，那么，即使合同內(nèi)容不變更而主體的變更是不可避免的。但是，礦業(yè)環(huán)境行政合同的特點(diǎn)明顯：合同形成于礦業(yè)市場進(jìn)入許可制度，是特許權(quán)授予的構(gòu)成要件之一，不能獨(dú)立存在；合同以礦山企業(yè)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)為主要內(nèi)容，并與主體的資格條件以及履行能力相匹配；涉及第三方實(shí)體性環(huán)境權(quán)利的享有，第三方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度受制于礦山企業(yè)的義務(wù)承擔(dān)狀況，也與合同中行政主體履行職責(zé)的水平密切關(guān)聯(lián)。正因?yàn)檫@系列有機(jī)聯(lián)系以及礦山企業(yè)是合同基本義務(wù)的履行主體，所以應(yīng)當(dāng)保持主體承擔(dān)義務(wù)的穩(wěn)定性和連帶性。

所以，根椐礦業(yè)環(huán)境行政合同的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持礦業(yè)開發(fā)主體的動(dòng)態(tài)性與礦業(yè)環(huán)境合同的穩(wěn)定性相結(jié)合的原則：主體變化中保持合同的靜態(tài)牲。在礦山企業(yè)開發(fā)的發(fā)展變化中，施行礦業(yè)開發(fā)主體變更而相應(yīng)合同保持不變?yōu)樵瓌t。如果依法必須變更合同，那么在變更合同主體時(shí)應(yīng)當(dāng)做到：依法申請(qǐng)變更合同主體，審查變更的必要性和變更后的可行性，并經(jīng)變更批準(zhǔn)后合同才能生效；變更前的合同主體所負(fù)義務(wù)不因變更而豁免責(zé)任，應(yīng)與變更后的主體連帶承擔(dān)責(zé)任；變更中應(yīng)經(jīng)第三方同意并意思表示真實(shí)，第三方的權(quán)利不因合同其他主體變更而受到影響。

五、礦業(yè)環(huán)境行政合同執(zhí)行的強(qiáng)制性

礦業(yè)環(huán)境行政合同，既具有行政行為的強(qiáng)制性特性，又具有民事行為的平等協(xié)商性特點(diǎn)。其行政行為的特點(diǎn)是具有直接執(zhí)行力，不經(jīng)法院訴訟程序可直接進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序；而其民事行為則不同，只有經(jīng)過民事訴訟程序才能進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段。［8］那么，礦業(yè)環(huán)境行政合同是獲得直接的執(zhí)行力還是經(jīng)訴訟程序的前置才能夠獲得執(zhí)行力，這關(guān)系到礦業(yè)環(huán)境行政合同的生命力。如果未在礦山企業(yè)這一方同意的情況下，就將行政合同按行政程序直接進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行，則抹去了礦業(yè)環(huán)境行政合同的民事優(yōu)點(diǎn)。但是礦業(yè)行政合同的顯著優(yōu)點(diǎn)，在于將民法中平等、自由和合意等理念吸收到行政管理過程中而應(yīng)當(dāng)具有行政強(qiáng)制性，而行政行為的單向服從性和行政強(qiáng)制性都是為了效率。如果礦業(yè)環(huán)境行政合同一律通過訴訟途徑才能進(jìn)入執(zhí)行，既不利于礦業(yè)行政效率的提高，也影響礦業(yè)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而抹去了合同的行政性優(yōu)點(diǎn)。

不僅僅是行政訴訟一審、二審的繁雜程序而要耗費(fèi)巨大的成本和耽誤執(zhí)行時(shí)機(jī)，還在于現(xiàn)行訴訟障礙的明顯存在?，F(xiàn)行的行政訴訟法適用于礦業(yè)環(huán)境行政合同糾紛時(shí)存在明顯的障礙：一是主體性障礙，主要是行政主體不能啟動(dòng)行政訴訟程序，行政主體在行政訴訟中恒為審查的被告而不是提出請(qǐng)求的原告；二是目的性障礙，行政訴訟是單一的合法性審查，合理性審查被排除在訴訟外，那么對(duì)于審查合同違約的不當(dāng)性目的則難以列入司法審查程序。這些障礙可能的后果，意味著即使發(fā)現(xiàn)了礦山企業(yè)明顯不履行合同時(shí)也將無路可走。

關(guān)于解決礦業(yè)環(huán)境行政合同執(zhí)行的矛盾問題，德國和法國的行政法思路可以借鑒。德國《行政法院法》第40條規(guī)定，行政合同的履行請(qǐng)求權(quán)一般應(yīng)通過行政法院保護(hù)。這意味著一方當(dāng)事人拒不履行合同約定的義務(wù)時(shí)，行政主體只能通過訴訟，待判決以后才能執(zhí)行。但是，德國《聯(lián)邦行政程序法》第61條進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于行政隸屬關(guān)系的行政合同，行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人可以約定直接接受強(qiáng)制執(zhí)行。約定合同一方不履行時(shí)，另一方可以不經(jīng)法院的訴訟程序而直接進(jìn)行執(zhí)行。法國行政法關(guān)于行政合同的執(zhí)行規(guī)定得更加簡便和直接，省去了德國的事先約定程序。法國行政法規(guī)定，行政合同以滿足公眾利益需要為目的的，為了保障公眾利益以及公務(wù)正常性，行政合同中是否約定行政主體強(qiáng)制執(zhí)行，都可以由行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行合同義務(wù)方依據(jù)職權(quán)行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并不需要請(qǐng)求法院判決。［9］

面對(duì)日益嚴(yán)峻的礦業(yè)環(huán)境問題，有必要賦予礦業(yè)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。礦業(yè)環(huán)境行政合同，是隸屬關(guān)系的行政合同可實(shí)施即時(shí)執(zhí)行方式。但是，剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走過來的政府，像法國一樣的簡便和直接，會(huì)傷害礦山企業(yè)權(quán)益?？蓞⒄盏聡Ｊ?，在礦業(yè)環(huán)境行政合同中明確約定行政主體具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，須經(jīng)雙方合意的內(nèi)在要求體現(xiàn)了民事平等性。合同雙方事先的約定，成為政府部門強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。在雙方?jīng)]有約定的條件下，可由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)對(duì)合同的執(zhí)行問題單方作出具體的行政處置決定，再強(qiáng)制執(zhí)行該處置決定。礦山企業(yè)可以不服行政處置決定而申請(qǐng)復(fù)議或向法院起訴，復(fù)議和訴訟期間不停止執(zhí)行。當(dāng)然，必須在制度建設(shè)上完善礦業(yè)環(huán)境行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的規(guī)定，既可以通過制度安排而防止礦業(yè)環(huán)境行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，也能讓礦山企業(yè)對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的權(quán)力一目了然而提高履行合同義務(wù)的自覺性。

五、結(jié)語

礦業(yè)環(huán)境行政合同，是政府從傳統(tǒng)的控制命令型向現(xiàn)代服務(wù)型轉(zhuǎn)變的有效方式。看起來比直接命令型的行政成本要大，但從長遠(yuǎn)點(diǎn)分析可以發(fā)現(xiàn)，利用市場工具不但不麻煩而且要節(jié)約更多的行政成本，用為行政相對(duì)人的行為變得自覺了。

應(yīng)注重礦業(yè)環(huán)境行政合同的訂立過程，因?yàn)橥ㄟ^各方積極參與的訂立過程，可以將名方的智慧、力量、認(rèn)識(shí)等融入合同名款之中。意思表示真示的合同，是日后礦業(yè)開發(fā)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力。

礦業(yè)開發(fā)的政府環(huán)境管制的基本目的是保護(hù)礦業(yè)社區(qū)的公民環(huán)境權(quán)。同而，礦業(yè)環(huán)境行政合同的第三方參與及其環(huán)境權(quán)益，應(yīng)當(dāng)成為合同的重點(diǎn)。民眾參與環(huán)境保護(hù)必須通過具體的形式，而礦業(yè)環(huán)境行政合同就是一種最有代表性的形式。

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［3］康紀(jì)田．論礦業(yè)行政特許權(quán)的正當(dāng)定位［J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）：108－117．

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［8］吳恩玉．論行政合同強(qiáng)制執(zhí)行的路徑［J］．法學(xué)雜志，2010（8）：133－135

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