山東省齊河縣推進(jìn)“兩區(qū)同建”實踐研究

鄭周元，郝勇強(qiáng)

（山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014）

“三農(nóng)”問題一直是我國政府高度關(guān)注的重點(diǎn)問題。胡錦濤同志在十八大報告中明確提出，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。［1］德州市是山東省的農(nóng)業(yè)大市。針對其村莊多而小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后的實際，該市作出了推進(jìn)“兩區(qū)同建“的戰(zhàn)略抉擇，把農(nóng)村居住社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)同步規(guī)劃、同步建設(shè)作為加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總抓手。

一、“兩區(qū)同建”的提出背景、概念與特點(diǎn)

“合村并居”（亦稱為“合村并點(diǎn)”）可以說是“兩區(qū)同建”的政策前身，由山東省于2004年正式出臺并在全省范圍內(nèi)逐步推廣，2008年在德州正式推開。這一政策是在山東省建制村數(shù)量多、規(guī)模小帶來諸多問題的背景下提出的。對于解決德州市村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、基層負(fù)擔(dān)重，空心村比例高、土地浪費(fèi)嚴(yán)重；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、公共服務(wù)水平低，以及村級管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難、民主管理難等“三高兩難”問題有著積極的作用。但這一政策在實施后期也引來了質(zhì)疑聲，由于這一政策對于地方政府而言更實質(zhì)的好處在于能夠騰退出更多土地從而獲得收益，因而盲目“合村并居”造成的農(nóng)民“被上樓”、生產(chǎn)不便、失地等問題凸顯。為了更好地發(fā)揮政策良性作用，并切實保障農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)民收入和生活質(zhì)量，德州市于2011年初作出“兩區(qū)同建”部署。

“兩區(qū)同建”是指農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步建設(shè)，大力推動農(nóng)民集中居住和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式“兩個轉(zhuǎn)變”，最終構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施體系、城鄉(xiāng)對接的公共服務(wù)體系和城鄉(xiāng)聯(lián)動的產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，努力把傳統(tǒng)農(nóng)村建設(shè)成現(xiàn)代農(nóng)民幸福生活的美好家園。

較之“合村并居”，“兩區(qū)同建”有以下特點(diǎn)：一是按照統(tǒng)一規(guī)劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)，以農(nóng)戶為主體，集中建新村。即綜合考慮土地使用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)位優(yōu)勢、自然村分布情況等條件，對部分遠(yuǎn)離主干道、相對偏僻的自然村實行合村并居，在交通便利、適宜居住的地方建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。二是以構(gòu)建“三新”即新型農(nóng)村居住環(huán)境、新型農(nóng)業(yè)模式和農(nóng)民新生活方式為目標(biāo)，通過國土整治項目資金注入、政府自籌及配套投入等方式，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是產(chǎn)業(yè)先行，以產(chǎn)業(yè)配套和結(jié)構(gòu)調(diào)整為引導(dǎo)，做好居住新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)同步開發(fā)，合理規(guī)避農(nóng)民失地、失業(yè)風(fēng)險。

二、齊河縣”兩區(qū)同建”的基本情況

齊河縣是德州市最為典型的農(nóng)業(yè)大縣，也是實施“兩區(qū)同建”戰(zhàn)略的排頭兵。近年來，齊河縣緊握“兩區(qū)同建”抓手，堅持“尊重民意、讓利于民、因地制宜、規(guī)范操作、產(chǎn)業(yè)同步”的原則，精心組織，扎實推進(jìn)，取得了一定成效。目前，全縣173個并居社區(qū)已開工57個，涉及村莊245個，惠及農(nóng)民3萬戶、12萬人；已有28個全部或部分建成入住，受益群眾5萬人。建設(shè)規(guī)模以上農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)210個。

（一）社區(qū)建設(shè)

社區(qū)建設(shè)情況主要有四個特點(diǎn)：一是規(guī)模大。新開整村遷建型社區(qū)14個，涉及村莊138個，其中已開工建設(shè)46個。建設(shè)萬人社區(qū)2個，分別是趙官鎮(zhèn)錦川社區(qū)、晏城街道南北社區(qū)（北區(qū)）；5000人以上9個，分別是表白寺鎮(zhèn)梅苑社區(qū)、蘭苑社區(qū)、劉橋鄉(xiāng)流洪社區(qū)、胡官屯鎮(zhèn)前樓社區(qū)、趙官鎮(zhèn)銀杏社區(qū)、潘店鎮(zhèn)紅星社區(qū)、安頭鄉(xiāng)張保社區(qū)、馬集鎮(zhèn)齊莊社區(qū)、仁里集鎮(zhèn)田樓社區(qū)；3000人以上3個，分別是潘店鎮(zhèn)十里霧社區(qū)、大黃鄉(xiāng)二郎廟社區(qū)、馬集鎮(zhèn)北方寺社區(qū)。二是進(jìn)度快。新開社區(qū)4月份集中開工以來，目前大部分已完成主體，其中5個年底前建成入住，其余明年上半年全部完成；續(xù)建的26個社區(qū)，已有11個入住，年底前可全部建成入住。三是配套全。社區(qū)全部按照“五化八通八有”標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)了政務(wù)中心、學(xué)校、警務(wù)室、衛(wèi)生室、超市、污水處理廠、休閑廣場等設(shè)施，實現(xiàn)了功能完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便。四是群眾滿意度高。建立了”兩區(qū)同建”指揮部，縣鄉(xiāng)簽訂了目標(biāo)責(zé)任狀。通過多方籌資，及時撥付獎補(bǔ)資金。深入做好群眾工作，沒有一起因社區(qū)建設(shè)引發(fā)的上訪案件。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)

通過舊村復(fù)墾、產(chǎn)業(yè)招商等方式，同步規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在已有118個的基礎(chǔ)上，今年續(xù)建、擴(kuò)建各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)40個，新開工建設(shè)52個。園區(qū)以農(nóng)業(yè)園區(qū)為主，共有186個，占總數(shù)的89%；其中，千畝以上的園區(qū)37個，包括萬畝以上的1個，3000畝以上的11個。如趙官鎮(zhèn)錦川社區(qū)同步建設(shè)了投資1億元、占地3000畝的恒盛天雨農(nóng)業(yè)示范園，種植的蔬菜以會員制方式直供北京大型超市和社區(qū)。焦廟鎮(zhèn)張村街社區(qū)規(guī)劃建設(shè)了金魯班有機(jī)農(nóng)業(yè)示范園，總投資6億元，占地4000畝，集花卉苗木、優(yōu)質(zhì)蔬菜、畜牧養(yǎng)殖于一體，解決2000多名社區(qū)群眾就業(yè)。園區(qū)建設(shè)促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，全縣流轉(zhuǎn)土地28萬畝，占耕地面積的23%。同時，規(guī)劃建設(shè)了華店民營創(chuàng)業(yè)園、表白寺濟(jì)南特別園區(qū)、潘店煤電煤化工產(chǎn)業(yè)園等8個工業(yè)園區(qū)，安置2萬多名社區(qū)群眾就業(yè)。規(guī)劃建設(shè)了服務(wù)業(yè)園區(qū)16個，如坤河公司在投資建設(shè)泉城海洋極地世界的同時，規(guī)劃建設(shè)了古城苑社區(qū)，社區(qū)1000多名群眾實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（三）村莊拆舊復(fù)墾

齊河縣把拆舊復(fù)墾作為”兩區(qū)同建”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓，上半年有8個村莊通過省國土資源廳驗收，獲得掛鉤土地指標(biāo)1510畝，居全省各縣市之首；加上已驗收的土地置換項目1220畝，已完成掛鉤指標(biāo)2730畝。年底前，還將有7個村的舊村復(fù)墾通過驗收，可獲得掛鉤指標(biāo)970畝，并有950畝的工礦廢棄地調(diào)整利用項目通過驗收。2012年，共可獲得土地增減掛鉤指標(biāo)4650畝。

三、齊河縣開展“兩區(qū)同建”的收益與問題

（一）開展“兩區(qū)同建”的收益

首先，社區(qū)化土地整理模式能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。建設(shè)社區(qū)并建點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)是能夠打破舊有的村莊布局的限制，根據(jù)需要采用城市小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行房屋設(shè)計，規(guī)范公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)社區(qū)管理，實現(xiàn)科學(xué)布局；有利于改善農(nóng)村環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)民生活質(zhì)量；有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。同時能夠最大化地節(jié)省出土地，增加建設(shè)用地和耕地，有利于節(jié)約土地資源和提高土地利用價值。其次，通過建立產(chǎn)業(yè)園，進(jìn)行土地適度規(guī)模經(jīng)營，培植農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，有利于實行機(jī)械化、釋放勞動力、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品，增加農(nóng)民收入；發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，特別是因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流，商旅業(yè)及觀光農(nóng)業(yè)等能夠解決當(dāng)前土地荒置、農(nóng)民外出打工不愿從事種植業(yè)的矛盾，將農(nóng)民從土地上解放出來。

（二）推進(jìn)“兩區(qū)同建”過程中遇到的問題

首先，土地問題。新區(qū)建設(shè)所需土地主要有三種來源途徑：一是使用原村莊建設(shè)用地；二是通過土地增加掛鉤獲得用地指標(biāo)；三是直接購買或上級分配用地指標(biāo)。從實際情況出發(fā)，原村莊建設(shè)用地一般較為分散，不適宜建設(shè)并建點(diǎn)，而購買或獲得分配用地指標(biāo)各方面難度較大，因此第二種途徑是較為適合的，但建新先于拆舊，先期建設(shè)仍需要占用土地。再者國家對土地變性有著嚴(yán)格規(guī)定，報批手續(xù)復(fù)雜；目前農(nóng)民對土地的感情也十分深厚，整理土地仍需要做大量工作。因此，土地來源問題已經(jīng)成為制約土地整理以及“兩區(qū)同建”的瓶頸之一。

其次，資金問題。舊村拆遷、農(nóng)民補(bǔ)貼補(bǔ)償需要大量資金和深入細(xì)致的工作。在新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)方面也要相當(dāng)大的投入。在此過程中，要處理的問題非常多，執(zhí)行成本較高。

再次，群眾問題。農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，對農(nóng)民的影響是最大的。因此在”兩區(qū)同建”過程中容易產(chǎn)生矛盾。影響主要集中在以下幾個方面：一是思想意識，主要是對土地、祖屋的依戀心理；二是生活習(xí)慣，主要是生活區(qū)域變小、鄰里關(guān)系變化、上下樓不便等；三是生活成本與生產(chǎn)不便，主要是購房成本高、生活支出提高、生產(chǎn)資料與工具存放不便、工作距離太遠(yuǎn)等。

四、思考與建議

開展“兩區(qū)同建”的根本在于社區(qū)化土地整理與集約利用，同時進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是保障也是目標(biāo)。這一工作是需要土地、經(jīng)濟(jì)、社保、民政等多部門配合的系統(tǒng)工程。進(jìn)一步深入開展“兩區(qū)同建”工作，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個方面：

（一）堅持保證公眾參與

在社區(qū)化土地整理過程中，因政府往往能夠獲得土地用途的改變帶來的高額土地收益，又可以獲得所謂的“政績”，因此政府往往是這一工程的推動者。一刀切地盲目快速推進(jìn)往往容易導(dǎo)致條件仍不成熟的自然村被強(qiáng)制合并社區(qū)化，從而造成強(qiáng)拆、強(qiáng)遷、耕地破壞、農(nóng)民“被上樓”等一系列損害農(nóng)民合法權(quán)益、促使社會矛盾激化的現(xiàn)象。因此在進(jìn)行“兩區(qū)同建”過程中要堅持“引導(dǎo)而不主導(dǎo)、倡導(dǎo)而不硬推”的自愿原則，充分保證公眾參與度，條件成熟一個建一個，以此在一定程度上監(jiān)督和糾正地方政府可能出現(xiàn)的冒進(jìn)傾向。要積極探索社區(qū)自治模式，建立健全各種基層組織與民主決策機(jī)制?？梢砸劳鞋F(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)基層黨組織，建立農(nóng)民代表組織，廣泛聽取農(nóng)民意見，建立健全聽證制度，涉及整理項目規(guī)劃、權(quán)屬調(diào)整、安置補(bǔ)償、利益分配等敏感問題，要通過一定形式的表決再行實施。不管是在對利益的分配上，還是在整理項目前期的規(guī)劃編制、實施過程中對項目的監(jiān)督以及后期的管理等方面，都應(yīng)有公眾的廣泛參與。各級政府及職能部門盡量不在社區(qū)設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)，避免工作任務(wù)攤派，力戒社區(qū)行政化。同時還要對社區(qū)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，調(diào)動社區(qū)居民參與自治與服務(wù)的積極性，拓展社區(qū)服務(wù)功能。

（二）認(rèn)真做好土地規(guī)劃與運(yùn)作

在整個“兩區(qū)同建”工作中，土地的合理使用是重中之重。首先應(yīng)當(dāng)以地區(qū)總體規(guī)劃為發(fā)展方向，做好社區(qū)建設(shè)的土地規(guī)劃工作，在新社區(qū)并建點(diǎn)的選址工作中充分聽取農(nóng)民代表、村委會等各方意見、建議，認(rèn)真考慮舊村自然傳統(tǒng)、交通優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生活便利等因素，按照方便群眾生產(chǎn)生活的原則，確定選址方案。由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一上報國土部門審批，納入新一輪土地利用總體規(guī)劃。其次是要用好土地增減掛鉤、土地整治挖潛政策。在當(dāng)前用地需求壓力下，雖然有制約因素，土地增減掛鉤政策仍然是一條合法有效的土地整理途徑。在法律許可范圍內(nèi)最大限度地獲得建設(shè)資金和集中使用用地指標(biāo)是用好這一政策的關(guān)鍵。

（三）積極拓寬資金來源

鑒于土地整理所帶來的社會效益較大，政府的投資應(yīng)占主導(dǎo)。有材料指出，德國土地整理的來源中，土地所有者承擔(dān)20%，州政府和聯(lián)邦政府各承擔(dān)32%、48%。在荷蘭，政府投資土地整理也占到70%到80%。由此來看，政府投資占大比重是一個合理的趨勢。但目前我國各級政府的財力有限，因而對土地整理的投資比重過大并不現(xiàn)實。積極探索建立符合我國國情的農(nóng)村居民點(diǎn)整理多元融資機(jī)制就變成一條可行之路。堅持“誰整理、誰受益”的原則，賦予投資單位或個人優(yōu)先使用新增用地的權(quán)利，實施減免稅收等優(yōu)惠政策［2］，理順土地整理增值收益分配關(guān)系，調(diào)動土地整理的積極性，吸收社會閑散資金，再結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造資金，為農(nóng)村居民點(diǎn)整理帶來充足的資金保障。

（四）著力強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

作為農(nóng)村新型社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的有力支撐，產(chǎn)業(yè)先行是做好”兩區(qū)同建”工作、為農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營打好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重點(diǎn)和關(guān)鍵。讓農(nóng)民嘗到做“新農(nóng)民”、住“新農(nóng)村”的甜頭，避免農(nóng)民“失地”又“失業(yè)”。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，第一，必須要有思路、有規(guī)劃，不能盲目發(fā)展。要引導(dǎo)農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向新型社區(qū)靠攏，推動特色工業(yè)向特色城鎮(zhèn)集聚。要不斷創(chuàng)新完善發(fā)展“公司＋基地＋農(nóng)戶”的模式，培植一批有較強(qiáng)帶動作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。第二，必須要加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求，深化農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣體制改革，鼓勵各級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)和農(nóng)技人員積極投身農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營第一線，建立農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系和示范網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，開展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供幫助。第三，必須要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。要積極拓展服務(wù)領(lǐng)域，做強(qiáng)服務(wù)品牌，多為農(nóng)民提供本地就業(yè)的機(jī)會。［3］要以服務(wù)業(yè)為依托，籌建新型社區(qū)服務(wù)場所，廣泛開展農(nóng)技、農(nóng)機(jī)、家政、養(yǎng)老、托幼等服務(wù)，解決外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂。第四，必須要不斷提高農(nóng)民工就業(yè)本領(lǐng)。采取多種形式，加大技能培訓(xùn)力度，規(guī)范勞務(wù)輸出。

（五）切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

溫家寶同志在2012年1月的《求是》雜志中撰文指出：在城鎮(zhèn)化過程中要充分考慮農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)生計，任何人不得剝奪農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。［4］在”兩區(qū)同建”過程中，維護(hù)和保障農(nóng)民合法權(quán)益正是需要一以貫之的重要原則。在進(jìn)行土地整理的過程中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：一是必須先確權(quán)再流轉(zhuǎn)，既要明確界定土地的集體所有權(quán)還要明確所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)，避免行政決策的盲目性以及土地流轉(zhuǎn)的無序性，進(jìn)而導(dǎo)致對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的侵犯。二是在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，要通過各種手段避免過度的行政主導(dǎo)，調(diào)動廣大農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行主動參與。三是保障“失地者”基本權(quán)益，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵村民參與土地入股、經(jīng)營權(quán)租讓，要求使用土地的企業(yè)優(yōu)先雇傭本地“失地者”，以保障其土地流轉(zhuǎn)后的穩(wěn)定收入與合法權(quán)益，并應(yīng)及時建立“失地者”信息數(shù)據(jù)庫，定期免費(fèi)提供招聘信息、發(fā)布求職信息，并以專項資金補(bǔ)貼主動參與職業(yè)技能培訓(xùn)的“失地者”；完善“失地者”低保制度，各級政府可以從城市土地出讓金以及“種糧直補(bǔ)”等補(bǔ)貼中提取一定比例，在轄區(qū)內(nèi)為失業(yè)的“失地者”提供一定期限的最低生活保障，幫助其過渡到再就業(yè)階段，避免引發(fā)其他社會問題。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗［C］．北京：人民出版社，2012．

［2］岳永兵．農(nóng)村居住點(diǎn)用地集約利用的影響因素分析及整理模式研究［D］．南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2009．

［3］吳建華．鄂州市農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)及對策［J］．城鄉(xiāng)建設(shè)，2010（9）．

［4］溫家寶．中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路［J］．求是，2012（2）．