地方治理：協(xié)同治理機(jī)制探究

楊 穎

（上海師范大學(xué)法政學(xué)院，上海200234）

地方治理在微觀上能解決當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)治理難題，整合地方資源，降低政府治理成本；中觀上有助于推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能；宏觀上地方治理的公民參與是民主政治的推進(jìn)器。因此，地方治理是公共行政研究的重要課題。

特定情況下的公共事務(wù)總是因得不到關(guān)懷而導(dǎo)致悲劇性的結(jié)果，即亞里士多德所說“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)往往是最少受人照顧的事物”［1］。如何避免呢？人們提出了不同方案，或依靠政府解決，或依靠市場(chǎng)手段，亦或是“在不完善的市場(chǎng)和不完善的政府以及二者之間不盡完善的組合間的選擇?！保?］埃莉諾·奧斯特羅姆教授則對(duì)國(guó)家手段和市場(chǎng)手段這兩種傳統(tǒng)手段進(jìn)行了批判，提出了地方公共事物治理的第三條道路，即在一定條件下人們能夠?yàn)榱思w利益而自主組織起來，進(jìn)行自主治理［3］。奧斯特羅姆由此提出了自主組織和治理公共事務(wù)的集體行動(dòng)制度理論，即自主組織理論，為較小規(guī)模公共資源的有效治理提供了較好的模式。

我國(guó)地域遼闊，現(xiàn)階段地區(qū)間發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差異短期內(nèi)難以消除，這些客觀因素使地方公共事務(wù)治理不能采取一刀切的方式，而應(yīng)該結(jié)合地方特色、發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)、因地制宜；另一方面，公共事務(wù)治理難以逃離由個(gè)人理性行為導(dǎo)致的集體行為非理性的結(jié)果，實(shí)踐中公共行政部門所提供的統(tǒng)一制度難以幫助人們走出集體行動(dòng)的困境，幾乎不可能是高效率的。再次，公共行政精神要求的是能有效實(shí)現(xiàn)公共利益、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的小而能的政府，若公共行政部門要全權(quán)擔(dān)負(fù)地方公共物品的供給與生產(chǎn)，那么成本是高昂的。最后，孕育地方自主組織的土壤業(yè)已存在。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了深刻的變化，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展為大量民間自主組織的涌現(xiàn)提供了制度空間和現(xiàn)實(shí)空間。它們已經(jīng)在地方公共事務(wù)治理中發(fā)揮著重要作用。因此，我們需要、并且有現(xiàn)實(shí)可能進(jìn)行地方多機(jī)制協(xié)同治理。

本文采用典型案例分析的方式，以內(nèi)蒙古自治區(qū)東烏旗額吉諾爾鎮(zhèn)哈日高畢嘎查哈日高畢牧業(yè)協(xié)會(huì)為例，運(yùn)用埃莉諾·奧斯特羅姆的自主組織理論，探究我國(guó)自主組織在地方治理中的作用及其如何發(fā)揮作用，尤其是處于正式制度邊緣地帶地方的公共事務(wù)的治理如何有效實(shí)現(xiàn)，發(fā)掘自主組織治理在實(shí)踐過程中的問題，并針對(duì)存在的問題，研究公共行政部門應(yīng)該如何發(fā)揮其職能與自主組織互動(dòng)進(jìn)行協(xié)同治理。

一、概念和一般性觀察

（一）重要概念的廓清

自主組織。埃莉諾·奧斯特羅姆把自主組織定義為一群當(dāng)事人能夠自愿的組織起來，以保持自己努力所形成的剩余［3］。我國(guó)的公共行政實(shí)踐中，把參與公共事務(wù)治理的這種自主組織定義為專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，定性為在家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者和利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織［4］?？傊?，自主組織是利益相關(guān)的個(gè)體，自愿結(jié)社，相互合作，自主治理的組織。

作為公共行政的治理。聯(lián)合國(guó)將“治理”定義為“運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)威管理一國(guó)事務(wù)的行為。正是通過這些復(fù)雜的機(jī)制、過程、關(guān)系以及組織，公民和群體才得以表達(dá)其利益偏好，實(shí)踐其權(quán)利和義務(wù)并協(xié)調(diào)彼此的分歧。”對(duì)治理的研究有宏觀和微觀兩個(gè)層次：宏觀治理是在全球化背景下探討無國(guó)界國(guó)際組織治理問題，微觀層次上的研究則是關(guān)于地方治理。喬治·佛雷德里克森認(rèn)為，作為治理的公共行政的第一層含義包括了參與公共活動(dòng)的各類組織和機(jī)構(gòu)；第二層含義包含了權(quán)力分立與權(quán)威的多元寓意；第三層含義強(qiáng)調(diào)了多元管理環(huán)境與管理專家；第四層含義是合法性，意味著對(duì)達(dá)到公共目的而作的積極貢獻(xiàn)［5］。可見，治理理念的核心特征是主體多元化，價(jià)值選擇是公共利益，要求政府轉(zhuǎn)變職能，即掌舵而不是劃槳。

協(xié)同治理機(jī)制。在治理的框架下，國(guó)家或政府僅僅是眾多行使權(quán)威的組織之一，私人部門和公民社會(huì)組織在幫助公民表達(dá)利益偏好和行使權(quán)利過程中發(fā)揮著重大作用。政府不僅僅局限于政治治理，它還要與私人部門和公民社會(huì)組織有效互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)［6］。協(xié)同治理機(jī)制是在這個(gè)意義下政府與社會(huì)組織合作，共同實(shí)現(xiàn)公共福利的一系列相互聯(lián)系的、形成有機(jī)整體的措施。在這個(gè)機(jī)制中，政府要強(qiáng)化自身責(zé)任并明確對(duì)發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃。

（二）自主組織的成立與發(fā)展

地方公共事務(wù)治理的實(shí)踐需要和正式制度允許，是自主組織產(chǎn)生與發(fā)展的兩個(gè)必要條件。

首先，80年代以來中國(guó)的政治體制發(fā)生了巨大的變革，政府日益重視法制和法治，公民的結(jié)社自由開始具有實(shí)質(zhì)性意義；政府大幅度放權(quán)，并開始轉(zhuǎn)變職能，在大部分生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、民事和文化、藝術(shù)和學(xué)術(shù)等領(lǐng)域中，政府不再履行直接管理的職能，而將這些職能轉(zhuǎn)交給了相關(guān)的民間組織［7］。公民結(jié)社自主治理有了制度上的空間。其次，在地方公共事務(wù)的治理中，理性人難以克服基于集體行動(dòng)邏輯的困境，個(gè)體的理性行為導(dǎo)致了集體行為的非理性惡果，當(dāng)國(guó)家理論和市場(chǎng)理論都不能解決問題時(shí)，新制度安排的獲利機(jī)會(huì)就會(huì)出現(xiàn)。羅伯特·帕特南明確指出社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等，能夠通過協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)的效率［8］。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權(quán)力的控制，公共資源的使用者可以通過自籌資金來制定并實(shí)施有效使用公共資源的合約［3］。民間自主組織就是在這樣的背景下產(chǎn)生的。

改革開放后，內(nèi)蒙古牧區(qū)實(shí)行畜群戶有戶養(yǎng)、草場(chǎng)公有承包制度，明晰了牲畜和草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)。實(shí)施三十多年的草畜雙承包制雖然極大地刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也呈現(xiàn)一系列問題：牧民追求眼前利益而過度放牧；忽視了互助合作，導(dǎo)致倒場(chǎng)放牧困難、大面積草場(chǎng)退化，勞動(dòng)力資源得不到合理配置，疫病防治和畜種改良中難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)等。個(gè)體的理性行為導(dǎo)致了集體行為的非理性惡果，牧業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。在同樣的草畜雙承包制度供給下，東烏旗額吉諾爾鎮(zhèn)哈日高畢嘎查牧業(yè)發(fā)展困境與大部分嘎查的情況相似。2001年的旱災(zāi)造成大量牲畜死亡，牧民面臨困難加劇，這時(shí)候一些善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的牧民開始尋求出路。他們認(rèn)為牧業(yè)的發(fā)展需要家庭之間的合作。為了突破集體行動(dòng)困境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源的互助利用，2003年1月，在嘎查長(zhǎng)浩比斯哈拉圖的牽頭下，八戶牧民成立了牧業(yè)協(xié)會(huì)，統(tǒng)籌資源、互助互利，并不斷壯大，增進(jìn)了牧民集體的利益［9］。

二、自主組織治理的實(shí)踐分析

正如埃莉諾·奧斯特羅姆教授總結(jié)，自主組織和自主治理理論研究的中心問題是一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。必須同時(shí)解決的問題是增加自主組織的初始可能性；增強(qiáng)人們不斷進(jìn)行自主組織的能力；增強(qiáng)在沒有某種外部協(xié)助的情況下通過自主組織解決公共池塘資源問題的能力。

實(shí)際上，并非所有面臨困境的公共事務(wù)治理都能有自主組織進(jìn)行成功的自治解決難題，埃莉諾·奧斯特羅姆教授認(rèn)為，其實(shí)質(zhì)原因就在于要解決制度供給、可信任承諾、監(jiān)督機(jī)制并非易事。

（一）制度供給問題

地方公共事務(wù)治理中，人們結(jié)社自治，自主組織從無到有是一個(gè)制度的供給問題，制度供給涉及制度選擇和供給機(jī)制問題。一方面，制度選擇是在固有規(guī)則下進(jìn)行的。每當(dāng)與制度約束下的行動(dòng)相比較探討制度變更的問題時(shí)，認(rèn)識(shí)到以下兩點(diǎn)是重要的［3］：第一，一個(gè)層次的行動(dòng)規(guī)則的變更，是在較之更高層次上的一套“固定”規(guī)則中發(fā)生的；第二，更高層次上的規(guī)則的變更通常更難以完成，成本也更高，因此提高了根據(jù)規(guī)則行事的個(gè)人之間相互預(yù)期的穩(wěn)定性。通常，需要區(qū)別長(zhǎng)期影響使用公共池塘資源時(shí)的行為和結(jié)果的三個(gè)層次的規(guī)則［3］。操作規(guī)則直接影響占用者有關(guān)下述問題的日常決策：何時(shí)、何地及如何提取資源單位，誰(shuí)來監(jiān)督并如何監(jiān)督其他人的行動(dòng)，何種信息必須進(jìn)行交換，何種信息不能發(fā)布，對(duì)行為和結(jié)果的不同組合如何進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或制裁等。集體選擇規(guī)則間接影響操作選擇。通常由占用者及其公務(wù)人員或外部當(dāng)局在就如何管理公共資源時(shí)使用。憲法選擇規(guī)則通過決定誰(shuí)具有資格決定用于制定影響集體選擇規(guī)則的特殊規(guī)則影響操作活動(dòng)和結(jié)果。即占用、提供、監(jiān)督和強(qiáng)制實(shí)施的過程發(fā)生在操作層次；政策決策的制定、管理、評(píng)判的過程發(fā)生在集體選擇層次；憲法決策的規(guī)劃設(shè)計(jì)、治理、評(píng)判和修改發(fā)生在憲法層次。

我國(guó)憲法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，即“集體所有、分戶經(jīng)營(yíng)”；地方政府部門也依照法定職責(zé)，落實(shí)這種使用權(quán)明晰，包產(chǎn)到戶的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)形式；操作層次規(guī)則則是個(gè)體理性行為的選擇結(jié)果。地方公共事務(wù)治理操作層次規(guī)則的選擇與提供，受制于憲法選擇規(guī)則和集體選擇規(guī)則。集體選擇規(guī)則包含正式規(guī)則和非正式規(guī)則，它們都可以影響、決定操作層次規(guī)則的選擇。上述事例中公共行政部門不能提供有效地操作規(guī)則，那么，只能由非正式的途徑來進(jìn)行規(guī)則選擇。

另一方面，正如貝茨所說，即使回報(bào)是對(duì)等的，引進(jìn)新制度會(huì)使所有人的情況都同等程度地變得更好，但既然制度提供的是一個(gè)集體物品，理性人尋求的是免費(fèi)確保自己的利益，就仍然會(huì)有制度供給的失敗。搭便車的動(dòng)機(jī)會(huì)逐漸削弱組織解決集體困境的動(dòng)機(jī)［3］。所以在自主治理的實(shí)踐中，新制度供給機(jī)制是重要問題。

自然災(zāi)害是哈日高畢嘎查的牧民致貧的直接原因，但導(dǎo)致草場(chǎng)退化、牧民生活難以為繼的根本原因是草畜雙承包制度下操作層次規(guī)則的選擇。首先，牲畜和草場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)明晰使得超載放牧、過度放牧成為必然。其次，草畜雙承包不僅在牧戶個(gè)體水平上打破了生產(chǎn)的良性技術(shù)配置的可能，使不同個(gè)體之間的收入差距擴(kuò)大，而且改變了嘎查內(nèi)部牧戶之間的生產(chǎn)合作關(guān)系，使得牧戶之間轉(zhuǎn)為一種惡性競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。此外，草畜雙承包打擊了嘎查一級(jí)的集體所有制經(jīng)濟(jì)，弱化了嘎查扶貧濟(jì)弱和阻擊外力不良侵害的能力。對(duì)比草畜雙承包制度前的傳統(tǒng)輪牧，規(guī)則各自的優(yōu)劣性顯而易見［9］。

結(jié)合上述分析，哈日高畢嘎查面臨的困境需要新的制度來解決。由于草畜雙承包作為當(dāng)?shù)鼗窘?jīng)濟(jì)制度的確定，新制度的規(guī)則只能是操作層次上的，并且最適合的制度提供者是牧民自己。對(duì)于牧民而言，草場(chǎng)發(fā)展和牧業(yè)收入是生活的根本保障，與自身息息相關(guān)，比較長(zhǎng)期貧困和結(jié)社自治，自主提供新制度的長(zhǎng)期收益要大于成本。但由于牧民結(jié)社意識(shí)不高、搭便車現(xiàn)象存在、對(duì)結(jié)社自治有顧慮，在集體性貧困的逆境中，制度供給機(jī)制不足。如哈日高畢自主組織的成立是典型的精英推動(dòng)型，而不是普遍行為。

（二）可信任的承諾問題

在解釋一組委托人如何才能組織起來取得長(zhǎng)期集體利益時(shí)，需要解決的第二個(gè)難題是承諾問題。目前的問題是一個(gè)自主組織的群體必須在沒有外部強(qiáng)制的情況下解決承諾問題。他們必須激勵(lì)自己（或他們的代理人）去監(jiān)督人們的活動(dòng)、實(shí)施制裁，以保持對(duì)規(guī)則的遵守。

信任關(guān)系到最初的制度供給，關(guān)系自主組織運(yùn)行的持久性與有效性，關(guān)系到組織內(nèi)知識(shí)、技術(shù)、信息等資源的共享和擴(kuò)散，還將關(guān)系到組織合作機(jī)制的建構(gòu)。更重要的是，信任是自主組織運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵紐帶，它可以拓展合作機(jī)會(huì)，強(qiáng)化合作傾向，這是正式合約所不具有的功能。并且信任能傳遞能積累，能實(shí)現(xiàn)組織社會(huì)資本的增值。對(duì)于哈日高畢牧業(yè)協(xié)會(huì)而言，協(xié)會(huì)主要成員之間的高信任度有利于形成干練高效的管理與決策團(tuán)隊(duì)，提高協(xié)會(huì)的工作效率。會(huì)員對(duì)協(xié)會(huì)生產(chǎn)效率與分配機(jī)制的信任，使當(dāng)?shù)啬撩竦氖杖脒B年上升，直接促進(jìn)了協(xié)會(huì)經(jīng)濟(jì)資本的壯大。會(huì)員對(duì)協(xié)會(huì)技術(shù)的信任，使協(xié)會(huì)的技術(shù)咨詢與培訓(xùn)工作得到了初步開展。而外界對(duì)協(xié)會(huì)的信任，使該協(xié)會(huì)獲得更多的相關(guān)資源。然而，若協(xié)會(huì)普通成員對(duì)于核心成員的信任度不足，以及對(duì)于協(xié)會(huì)服務(wù)宗旨的信任度低下，將對(duì)協(xié)會(huì)的發(fā)展形成很大的隱患。持低信任度的牧民很可能將選擇退出，或?qū)献鞯慕?jīng)濟(jì)交易持保留態(tài)度，這將影響協(xié)會(huì)的發(fā)展規(guī)模并將進(jìn)一步影響協(xié)會(huì)的合作機(jī)制，削弱協(xié)會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

這種信任承諾是具有相互性的?！澳阕袷?，我就遵守”，即我遵守以你遵守為前提。但當(dāng)誘惑發(fā)生時(shí)，沒人去遵守其他人都在違背的承諾，此時(shí)占用者之間承諾的可信度就會(huì)降低。因此可信的承諾只有在解決了監(jiān)督問題之后才可能作出。

（三）相互監(jiān)督問題

沒有監(jiān)督，就不可能有可信承諾。奧斯特羅姆認(rèn)為已經(jīng)有人對(duì)公共池塘資源有關(guān)規(guī)則的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督作出了探索。自主治理成功的案例表明，“由于所使用的規(guī)則的作用，在許多長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源中，監(jiān)督成本是低的［3］。

哈日高畢牧業(yè)協(xié)會(huì)剛成立時(shí)，牧民以現(xiàn)金、草場(chǎng)和牲畜入股，至2008年8月共有65戶會(huì)員，7個(gè)自愿聯(lián)合的生產(chǎn)組。65戶會(huì)員中有34戶入股（其余的僅交會(huì)費(fèi)），每戶股金2500元每年，部分會(huì)員是用種養(yǎng)折價(jià)入股。浩比斯哈拉圖是協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)，他最早團(tuán)結(jié)的7戶牧民成為協(xié)會(huì)中7個(gè)作業(yè)組的組長(zhǎng)，早期入會(huì)的牧民成為合作組織發(fā)展最初的人力資源和擴(kuò)展后的骨干［9］。生產(chǎn)組把盈利上交協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)統(tǒng)籌安排，由一些具有專業(yè)特長(zhǎng)的會(huì)員進(jìn)行專門化作業(yè)，為各小組的需要提供服務(wù)。作為鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生的社會(huì)資本，道德規(guī)范和村莊輿論對(duì)于協(xié)會(huì)的發(fā)展起到了一定的監(jiān)督作用，但是，正式規(guī)范的有效實(shí)施對(duì)于協(xié)會(huì)公平與效率雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有更重要意義。為了體現(xiàn)牧業(yè)協(xié)會(huì)的民主性和自愿性，協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者由所有成員推選產(chǎn)生，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)所有成員負(fù)責(zé)。在充分保證民主的同時(shí)，牧業(yè)協(xié)會(huì)從每次成員大會(huì)中總結(jié)出一整套的正式規(guī)章制度，協(xié)會(huì)設(shè)有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、會(huì)計(jì)和出納、助理（兩個(gè)助理：一個(gè)是當(dāng)?shù)氐膶W(xué)者教授、一個(gè)是旗政協(xié)副主席）等，有章程、會(huì)計(jì)制度、工作制度等等。這些規(guī)章制度是協(xié)會(huì)成員一致同意并表決通過的，具有很強(qiáng)的約束性。

在哈日高畢牧業(yè)協(xié)會(huì)的運(yùn)作中，制度建設(shè)盡管取得了最初的效果，但是由于協(xié)會(huì)正處于發(fā)展階段，相關(guān)制度不健全，并且難逃民間組織的家長(zhǎng)制作風(fēng)和管理的業(yè)余性，導(dǎo)致潛在的規(guī)范型社會(huì)資本缺失。這影響和制約了協(xié)會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和公平與效率的實(shí)現(xiàn)，降低了成員對(duì)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人信任的持久性和對(duì)協(xié)會(huì)宗旨的信任度，不利于協(xié)會(huì)社會(huì)資本的積累，甚至可能導(dǎo)致協(xié)會(huì)相關(guān)社會(huì)資本的損失。

三、公共行政部門職能轉(zhuǎn)變，建立協(xié)同治理機(jī)制

哈日高畢牧業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展存在的障礙是多方面的，其中當(dāng)?shù)卣c協(xié)會(huì)關(guān)系是突出問題。牧業(yè)協(xié)會(huì)在會(huì)長(zhǎng)浩比斯哈拉圖的努力下已經(jīng)在民政部門注冊(cè)，即已經(jīng)取得合法的地位。但是，在實(shí)際的工作中，政府對(duì)于牧業(yè)協(xié)會(huì)的態(tài)度較為復(fù)雜，一方面，牧業(yè)協(xié)會(huì)的活動(dòng)造福了當(dāng)?shù)?，減輕政府扶貧負(fù)擔(dān)，政府是支持牧業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的；另一方面，由于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)總體發(fā)展滯后，無論是政府還是社會(huì)對(duì)民間組織的認(rèn)識(shí)不夠，定位模糊，不敢在協(xié)助協(xié)會(huì)發(fā)展方面有大的舉動(dòng)。此外，協(xié)會(huì)的發(fā)展往往涉及到資金的申請(qǐng)，政府一般不愿給予資助，即政府態(tài)度在很大程度上影響、制約自主組織的發(fā)展。

一方面，政府權(quán)威對(duì)自主組織有較大影響力是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況。在自主組織治理理論的提出者奧斯特羅姆看來，解決制度供給、可信任承諾問題和相互監(jiān)督問題以外，自主組織自治的成功實(shí)現(xiàn)還需要不受政府權(quán)威挑戰(zhàn)的環(huán)境，這一點(diǎn)也被許多學(xué)者認(rèn)為難以在大多數(shù)國(guó)家實(shí)現(xiàn)。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段情況，在“分級(jí)登記，雙重管理”的行政管理體制下，自主組織活動(dòng)空間的去政府權(quán)威化是不可能的。

另一方面，我國(guó)自主組織治理能力有待開發(fā)，其作用發(fā)揮有賴于一些因素。首先，我國(guó)真正意義上的民間自主組織產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代以后，發(fā)展還不成熟，家長(zhǎng)制作風(fēng)、管理業(yè)余性等特征明顯。其次，政府對(duì)民間自主組織的認(rèn)識(shí)、判斷、態(tài)度不利于自主組織發(fā)展，民間自主組織制度環(huán)境特征表現(xiàn)為宏觀鼓勵(lì)與微觀約束并存、制度剩余與制度匱乏并存、現(xiàn)實(shí)空間與制度空間不相吻合［7］。第三，我國(guó)民間自治組織面臨的主要問題是：缺乏資金、活動(dòng)場(chǎng)所和辦公設(shè)備，政府支持力度不夠、缺乏人才，缺乏信息交流與培訓(xùn)機(jī)會(huì)，相關(guān)法律、法規(guī)不健全，組織內(nèi)部管理不規(guī)范，政府行政干擾太大等［10］。

鑒于以上原因，筆者認(rèn)為，不應(yīng)該把自主組織與政府對(duì)立化，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)實(shí)際，構(gòu)建公共行政部門與地方自治組織積極互動(dòng)的合作伙伴關(guān)系。因此，要轉(zhuǎn)變地方政府職能，建立建設(shè)地方政府與自主組織的協(xié)同治理機(jī)制。這樣可以節(jié)約政府治理成本，整合地方組織資源，同時(shí)使地方治理更有效率，還能在互動(dòng)關(guān)系中培育民主政治的社會(huì)資本。

政府與自主組織多元協(xié)同治理機(jī)制的理論依據(jù)是政府供給職能與生產(chǎn)職能的區(qū)分。政府不僅需要思考如何承擔(dān)供給職能，更重要的任務(wù)是認(rèn)真探討如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量，協(xié)同生產(chǎn)民眾需要的公共物品。除了根據(jù)社會(huì)福利最大化、均等化，以及效率、合意原則確定公民基本公共服務(wù)由政府直接生產(chǎn)之外，在公共服務(wù)的其他生產(chǎn)項(xiàng)目中，政府的職能主要是公共服務(wù)的提供者而不是生產(chǎn)者［11］。所以，公共行政部門應(yīng)該妥善定位，進(jìn)行自我能力建設(shè)，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，有足夠的胸襟氣魄和信心與自主組織共同建立建設(shè)協(xié)同治理機(jī)制。在協(xié)同治理機(jī)制中政府應(yīng)當(dāng)是資源提供者，制度和規(guī)則的倡導(dǎo)者，是公共物品生產(chǎn)的組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者。

四、增強(qiáng)自主組織治理能力，強(qiáng)化協(xié)同治理機(jī)制

（一）發(fā)展社會(huì)資本以解決自主組織三大機(jī)制問題

埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為建立一種社群觀念便是解決新制度供給問題的機(jī)制［3］。制度供給、可信任承諾和相互監(jiān)督問題都與社會(huì)資本的類型和存量相關(guān)，發(fā)展社會(huì)資本能強(qiáng)化合作性的制度供給、信任和相互監(jiān)督；同時(shí)，社會(huì)資本的發(fā)展也需要合作化的制度供給、信任和相互監(jiān)督。政府可以加以引導(dǎo)，投資于現(xiàn)代社會(huì)資本。

我國(guó)社會(huì)資本的建構(gòu)需要從兩個(gè)方面入手，一方面要對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)資本存量進(jìn)行改造，發(fā)掘傳統(tǒng)社會(huì)資本的積極作用，即取其精華去其糟粕。另一方面，是利用制度創(chuàng)新增加現(xiàn)代意義社會(huì)資本的規(guī)模。具體而言可做以下努力［12］，首先，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。一方面，建立健全市場(chǎng)法規(guī)和管理制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)和公平競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，要政企分開，逐步減少行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，讓多元化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體逐漸演變?yōu)楣裆鐣?huì)基層穩(wěn)定的、有序的力量。其次，推進(jìn)基層民主建設(shè)。加強(qiáng)相關(guān)法制的完善、執(zhí)行及落實(shí)，拓寬基層治理的民眾參與機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制，完善選舉制度，強(qiáng)化民主思想的宣傳工作，努力營(yíng)造有利于基層民主的制度環(huán)境，變傳統(tǒng)民眾被動(dòng)接受管理為主動(dòng)表達(dá)利益訴求和參與治理。第三，在法律上確定自主組織的合法地位及社會(huì)關(guān)系，建立自主組織的公信力以吸引人才和資源的流入。第四，提供穩(wěn)定的制度背景和制度激勵(lì)，如鼓勵(lì)地方民間組織自主治理，提供咨詢服務(wù)和基本辦公設(shè)施；完善自主組織稅收優(yōu)惠政策，對(duì)工商注冊(cè)的自主組織給予稅收減免；協(xié)調(diào)自主組織間信息交流和提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)。第五，樹立社會(huì)主義核心價(jià)值在公民中的認(rèn)知度，以社會(huì)主義核心價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)不同社會(huì)資本之間的沖突或矛盾，建立完善民眾互學(xué)共進(jìn)心理系統(tǒng)。

總之，公共行政部門要多管齊下，投資和發(fā)展現(xiàn)代意義的社會(huì)資本，以在地方基層催生性質(zhì)好、能力佳的自主組織，解決自主組織三大機(jī)制難題。

（二）建立完善協(xié)同治理機(jī)制以推進(jìn)其規(guī)范化運(yùn)行

關(guān)于地方治理模式的探索基本上不會(huì)缺乏創(chuàng)新之舉，缺乏的是將經(jīng)得住實(shí)踐考驗(yàn)的模式規(guī)范化、制度化，以求治理模式的持續(xù)性、穩(wěn)定性和公信力。因此，推進(jìn)地方政府與自主組織間的協(xié)同治理機(jī)制規(guī)范化運(yùn)行意義重大。

首先，強(qiáng)化政府的公共責(zé)任。對(duì)“平等參與”、“伙伴關(guān)系”、“多中心”強(qiáng)調(diào)的同時(shí)不要模糊了各行為主體的責(zé)任和界限，公共利益的實(shí)現(xiàn)和提高服務(wù)始終是公共行政的責(zé)任，所以在協(xié)同治理關(guān)系中，政府仍然要履行使命，提供相關(guān)資源，協(xié)調(diào)、監(jiān)管公共物品的生產(chǎn)，以免公共責(zé)任的架空。第二，推行參與式?jīng)Q策。參與式治理通過賦權(quán)給普通公民，使他們的聲音能夠被各個(gè)層次的決策層聽到，從而使政策能夠更有針對(duì)性和回應(yīng)性，能夠更有效地解決民生問題［13］。在協(xié)調(diào)治理機(jī)制中，參與式?jīng)Q策的推行能讓自主組織充分表達(dá)利益訴求，提高自主組織的積極性，有助于培養(yǎng)自主組織的公民精神，并且能拉近政府與自主組織的關(guān)系。參與式?jīng)Q策實(shí)施的重點(diǎn)是如何持續(xù)改善決策機(jī)制，真正使產(chǎn)出的政策是自主組織參與的結(jié)果。第三，可以嘗試把協(xié)同治理成果納入政府績(jī)效考核。地方政府與自主組織的協(xié)同治理機(jī)制并不是強(qiáng)制性的統(tǒng)一模式，而是在有自主組織發(fā)展需求的情況下實(shí)施，因此，可以把協(xié)同機(jī)制治理成果納入政府績(jī)效考核體系，作為促進(jìn)地方政府善治的激勵(lì)機(jī)制。第四，有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，明確規(guī)定鼓勵(lì)建立協(xié)同治理機(jī)制，在政府內(nèi)成立專門小組接洽相關(guān)事務(wù)，在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上不斷完善協(xié)同機(jī)制。如明確規(guī)定雙方合作關(guān)系，把政府提供的咨詢服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)常規(guī)劃、制度化，在資源提供方面規(guī)定詳細(xì)要求，做到既保障自主組織運(yùn)作又能避免個(gè)別自主組織套用資源。

（三）充分發(fā)揮大眾媒體的作用以監(jiān)督協(xié)同治理機(jī)制

此外，公共媒體要履行公共職責(zé)，充分發(fā)揮公開信息和監(jiān)督的作用。在激勵(lì)不相容、信息不對(duì)稱和權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況下，政府權(quán)力很有可能采取追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行為，從而產(chǎn)生權(quán)力異化、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問題，損害公民的利益。而公民借助于社會(huì)團(tuán)體以及承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的大眾傳媒，通過利益表達(dá)、意見綜合、監(jiān)督評(píng)議等方式，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)同治理機(jī)制的有效制約和監(jiān)督。這樣一種參與式制約將權(quán)力制約的主體擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，無疑比權(quán)力相互之間的制約要廣泛得多，其有效性也必將大為增強(qiáng)。因此，要構(gòu)建媒體、政府、自主組織之間的三角穩(wěn)定關(guān)系，作為協(xié)同治理的制衡機(jī)制。

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