海島整治修復項目管理現(xiàn)狀分析與建議

趙立明

(上海市海洋局 上海 2 0 0 0 5 0)

海島整治修復項目管理現(xiàn)狀分析與建議

趙立明

(上海市海洋局 上海 2 0 0 0 5 0)

摘 要:我國海島數(shù)量眾多,資源豐富。近年來,通過出臺 《海島保護法》和《全國海島保護規(guī)劃》,國家對海島的整治修復和保護工作日益重視,專門設立海島整治修復和海島保護等專項資金,用于海島保護和海島各類基礎設施條件的改善。經(jīng)過數(shù)年努力,已實施了一批海島整治修復項目,海島保護與修復工作初見成效。文章試圖通過對已實施項目的分析,總結(jié)項目管理中存在的不足,并根據(jù)國家已經(jīng)出臺的各類工程項目管理制度,借鑒上海海島整治修復項目管理較為成熟的經(jīng)驗,提出海島整治修復項目實施管理中可以采取的措施和建議,為下一步項目管理的科學化和規(guī)范化提供借鑒。

關 鍵 詞:海島;保護;整治修復;項目管理

我國是世界上海島最多的國家之一。我國擁有面積大于5 0 0m2的海島超過69 0 0個 (不含海南島本島和香港、澳門所屬海島),面積小于5 0 0m2的島礁數(shù)萬個,海島陸域總面積約8萬k m2,海島岸線總長1.4萬k m。海島及其周邊海域蘊藏著豐富的旅游、岸線、生物和礦產(chǎn)資源以及風能、太陽能等豐富的新能源。近年來,通過出臺 《海島保護法》和 《全國海島保護規(guī)劃》,國家對海島的整治修復和保護工作日益重視,專門設立海島整治修復和海島保護等專項資金,用于海島保護和海島各類基礎設施條件的改善。經(jīng)過數(shù)年努力,已實施了一批海島整治修復項目,海島保護與修復工作初見成效。本文所稱 “海島整治修復項目”專指中央財政支持的海島類整治修復與保護項目。

1 海島整治修復項目的基本情況

實施海島整治修復項目是國家海洋局推進海島生態(tài)文明建設的重要手段之一。自2 0 1 0年起,通過中央財政專項資金支持,相繼組織地方開展了6 5個海島的整治修復,共投入資金約1 3億元。這些項目主要是通過改擴建海島碼頭道路、垃圾污水集中處理、修復島體岸線、保護淡水資源、發(fā)展可再生能源等內(nèi)容,逐步改善海島生態(tài)與人居環(huán)境。

目前項目正有序推進,在有些海島上的效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。比如,長?？h海洋島實施了太陽能路燈照明工程和排水溝渠整治,有效提高了海島居住條件和防災減災能力;唐山灣三島通過清淤恢復了海島形態(tài),以打造國際旅游島為目標提升形象;漳州海門島通過生物降解方法進行污水處理,將原來的臭水塘變成清水池塘和濕地公園;溫州西門島開展太陽能垃圾堆肥示范,將海島貝殼、有機垃圾等處理后循環(huán)利用;錦州筆架山修復了被損害的連島沙壩,重新打造旅游景觀;漁山列島開展了垃圾處理、岸線修復、道路改造等整治工程,有效改善了保護區(qū)生態(tài)環(huán)境。這些項目的實施大大改善了海島的基礎設施條件和生態(tài)環(huán)境,贏得了當?shù)厝罕姷闹С趾蜌g迎,成為惠民工程和民心工程。

隨著海島管理工作的不斷加強,海島整治修復工作投入力度也將進一步加大。值得一提的是,海島整治修復項目中許多項目內(nèi)容屬于工程建設范疇,這些項目的管理不同于科研項目管理,而是要求必須嚴格執(zhí)行國家相關工程管理法律法規(guī) (具體涉及建筑法、招標投標法、政府采購法、安全生產(chǎn)法、環(huán)評法、勞動法、合同法等7部法律和多項政府規(guī)章),并在此基礎上逐步建立一整套海島整治修復項目管理制度文件,用以規(guī)范項目管理秩序,保證工程質(zhì)量安全和資金規(guī)范使用。

2 目前海島整治修復項目管理中存在的問題

通過對3年來已經(jīng)實施的海島整治修復項目實地調(diào)研了解到,海島項目管理中尚存在以下問題。

2.1 實施方案深度不夠影響項目實施

根據(jù)國家海洋局海島管理司的要求,項目的確立需要各省海洋主管部門組織項目承擔單位編制海島整治修復項目實施方案,并報國家海洋局審批。然而由于時間原因和實施方案編制單位的水平等原因,對于工程標準和工程規(guī)模均缺少深入研究,方案的深度往往達不到要求,直接影響項目實施。

(1)投資估算不準,無法完成批復工程內(nèi)容。實施方案研究深度不夠直接影響投資估算的準確性,部分項目批復后,在進一步開展項目方案深化細化中發(fā)現(xiàn),所批資金只能完成上報方案工程規(guī)模的一半甚至更少,造成與原批復方案嚴重不符,必須重新報批,影響項目實施。

(2)方案深度不夠,未考慮因素較多。部分項目方案對必要性和緊迫性均研究不足,對于征地補償、方案比選與實施的可行性等均缺乏實地調(diào)研和落實,有些項目甚至出現(xiàn)施工順序、項目選址、建設方案等多處不合理,因此必須進行調(diào)整,以免影響工程如期實施。

2.2 基本建設項目前期程序繁雜影響工期

根據(jù)基本建設項目管理要求,項目單位必須向發(fā)改部門申請項目立項后,方可憑發(fā)改部門批文辦理規(guī)劃、土地、環(huán)評、招投標等相關手續(xù)。在這個環(huán)節(jié),部分海島整治修復項目承擔單位在國家海洋局批復項目后,又重新編制項目建議書及可行性研究報告,分別報地方發(fā)改委審批,耗時較多;有的項目承擔單位則采用報地方發(fā)改委備案或者通過地方各部門聯(lián)合會商的方式獲得其他部門支持,辦理相關手續(xù),既與地方有關部門銜接,又簡化了程序。但是不管采取何種方式,辦理項目前期相關手續(xù)的周期均在1年左右甚至更長。

3 上海海島項目管理提供的借鑒

2 0 0 9年,上海在政府機構改革中設立海洋局,與上海市水務局合署辦公。由于海島整治修復項目管理相關制度尚處于完善過程中,上海市發(fā)揮了海洋、水務合署辦公的優(yōu)勢,在征得國家海洋局同意后,海島整治修復項目的管理參照較為成熟和嚴格的水利工程和市政工程項目管理辦法進行管理,即參照基本建設項目管理要求進行前期研究、審批、實施和驗收等全過程管理。

3.1 嚴格執(zhí)行工程建設4項基本制度

工程建設4項基本制度包括項目法人制、項目招投標制、項目監(jiān)理制和合同管理制。上海海島整治修復項目的管理嚴格執(zhí)行工程建設4項基本制度。

(1)項目法人制:項目法人責任制是指經(jīng)營性建設項目由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務和資產(chǎn)的保值增值實行全過程負責的一種項目管理制度。國家計劃委員會 (現(xiàn)國家發(fā)展和改革委員會)于1 9 9 6年1月制定頒發(fā)的 《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》要求,國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目必須組建項目法人,實行項目法人責任制。

(2)項目招投標制:根據(jù) 《中華人民共和國招標投標法》,在我國境內(nèi)進行全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目,包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購,必須進行招標,并在發(fā)改委 《工程建設項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》中具體明確了必須招標的范圍和標準。

(3)項目監(jiān)理制: 《中華人民共和國建筑法》中指出,國家推行建筑工程監(jiān)理制度,并在建設部 《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》中,明確了建立范圍和規(guī)模標準。

(4)合同管理制: 《中華人民共和國合同法》第2 6 9條規(guī)定 “建設工程合同是承包人進行工程建設,發(fā)包人支付價款的合同。建設工程合同包括工程勘察、設計、施工合同”。

3.2 水利工程基本建設程序簡介

由于上海的海島整治修復項目管理主要參照了水利工程基本建設程序進行管理,這里有必要對水利工程基本建設程序進行簡單介紹。

水利工程基本建設程序一般分為8個階段,水利部對各階段都制定了嚴格的具體管理制度。① 立項階段:編制項目建議書,主要闡述項目建設的必要性。② 工程可行性研究階段:方案設計,包括選址、需求和外部條件、工期、技術經(jīng)濟等方面進行初步方案比選和工程估算。③ 初步設計階段:經(jīng)方案比選最終確定設計方案,確定主要材料、設備,確定工程概算,控制工程投資。④ 施工準備階段:施工圖審查,管理部門開工許可。⑤ 施工階段:嚴格按照工程設計施工,參建單位各盡其職。⑥ 試運行階段:對于機械設備進行一定時間的試運行,找出設備磨合及管理中的問題,進行完善。⑦ 驗收階段:確認無工程質(zhì)量問題,并進行竣工決算。⑧ 審計階段:接受政府審計或委托審計事務所審計。

3.3 上海海島項目管理程序

上海在海島整治修復項目管理中,根據(jù)國家海洋局的管理規(guī)定和海島項目的具體特點,對水利工程基本建設程序進行了簡化,主要包括5個階段。

(1)立項階段:根據(jù)國家海洋局的要求編制海島整治修復項目實施方案。實施方案的深度做到工程可行性研究深度,報國家海洋局審批。實施方案獲批后,由項目承擔單位確定項目法人單位、投資監(jiān)理單位和招標代理單位等參建單位,并由項目法人單位根據(jù)工程資金量的大小確定是否需組織項目設計和施工、監(jiān)理招投標,并組織項目的前期研究和報建。

(2)初步設計階段:對已經(jīng)國家海洋局批準的海島整治修復項目實施方案進一步深化,編制海島整治修復項目實施大綱。實施大綱做到初步設計深度,報國家海洋局審批。

(3)施工準備階段:對已經(jīng)國家海洋局批準的海島整治修復項目實施大綱進一步深化,編制海島項目施工圖。施工圖編制完成后,報上海市海洋局審查,上海市海洋局審查通過后,批準項目開工。

(4)施工階段:參建單位各盡其職。項目實施整個過程的資金管理由投資監(jiān)理單位負責把關;工程質(zhì)量問題由工程監(jiān)理單位負責把關。在施工過程中,由項目施工單位適時對已經(jīng)完工的單元項目進行驗收。

(5)驗收階段:由項目法人單位組織竣工決算和法人驗收,上海市海洋局組織政府預驗收,國家海洋局組織政府驗收。最后接受項目財務審計。

3.4 上海海島整治修復項目管理中的幾點啟發(fā)

(1)細化制度,責任分解。上海的海島整治修復項目管理辦法和資金管理辦法均參照水利基本建設項目管理程序制定,更加嚴格和規(guī)范,有利于各級海洋主管部門與項目參建單位明確責權。

(2)第三方把關,保質(zhì)保量。引入投資監(jiān)理和工程監(jiān)理單位,代表承擔單位和法人單位進行資金和工程質(zhì)量、安全監(jiān)督管理,保障資金安全、生產(chǎn)安全和工程質(zhì)量。

(3)重視前期,減少反復。加大工程前期研究深度,由國家海洋局進行實施方案 (相當于可行性研究深度)和實施大綱 (相當于初步設計深度)兩次審批,大大加強對海島整治修復項目方案和資金精度的控制。

(4)提前儲備,滾動推進。在上海水利工程管理中建立了較為完善的項目儲備機制。一是編制5年規(guī)劃,由水利部審批通過后指導今后5年項目實施;二是實行3年滾動項目儲備,要上的項目提前1年完成前期研究工作,確保前期研究深度。對于3年未實施的項目自動核銷出庫。

4 海島項目管理工作建議

4.1 提高實施方案的深度要求

目前由于地方上報的海島整治修復項目實施方案深度不夠,導致工程規(guī)模、工程標準、選址、工程方案、工程量及投資估算等內(nèi)容都不夠準確,為批復后的實施帶來很多未定因素。建議提高實施方案研究深度,通過方案比選,初步確定具有操作性的、可行的最優(yōu)方案。

4.2 制定海島財政專項項目管理辦法

經(jīng)過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn),地方海洋主管部門普遍反映海島整治修復項目實施是一項嶄新的工作,目前與其相關配套的制度還不夠完善,項目組織實施過程中也缺少成熟的管理經(jīng)驗。建議根據(jù)國家頒布的有關工程管理類法律法規(guī),參照水利、交通等行業(yè)管理經(jīng)驗,盡快出臺海島整治修復項目的管理辦法,并逐步完善與海島整治修復項目相關的各項管理制度,確定項目管理中應遵循的基本原則,用以指導項目順利實施。

4.3 推行項目法人責任制

《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》中要求國有單位經(jīng)營性基本建設大中型項目必須組建項目法人,實行項目法人責任制。但基本建設大中型項目目錄中沒有專門列出海島整治類項目,目前地方在海島工程管理中方法不一,有的按照項目法人制,委托事業(yè)單位項目法人對海島整治修復項目全過程監(jiān)管;有的則由海洋主管部門直接監(jiān)管。海洋管理部門直接參與項目建設有既當裁判員又當運動員之嫌,為規(guī)范海島整治修復項目管理秩序,建議在海島整治修復項目管理中推行項目法人責任制。

4.4 建立項目儲備機制

由于基本建設項目涉及規(guī)劃和用地審批,必須與城鄉(xiāng)規(guī)劃中的其他專業(yè)進行銜接。此前,發(fā)展改革部門和建設部門等工程建設綜合管理部門都曾出臺嚴格的管理規(guī)定,故前期工作周期較長在所難免。建議提前一年開展海島整治修復項目前期研究,滾動儲備,保證項目如期開工。

4.5 引入地方配套資金

在海島整治修復項目中,要求地方配套一定比例資金。國家原則上只承擔項目的工程費,其他前期研究經(jīng)費和征地補償費用由地方配套。這樣做,一方面,可以提高工程費以外投資估算的準確性;另一方面,項目也列入地方政府考核目標,可增強地方海洋管理部門的責任心,形成推進項目實施的合力,有利于項目按時保質(zhì)保量完成。