法治視角下無居民海島生態(tài)環(huán)境安全保障機制研究＊

陳 晟

（浙江省舟山市委黨校 舟山 316002）

進一步提高海洋開發(fā)、控制和綜合管理的能力，是我國 “十二五”規(guī)劃戰(zhàn)略重點和主要任務。我國面積大于500m2的海島共計6900多個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），其中無居民海島超過6500個。隨著中國海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，大力進行海島開發(fā)的條件已經(jīng)具備，海島開發(fā)的高潮越來越近。無居民海島的價值不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上，更重要的是它還承載著生態(tài)保護、國防安全、領土確定、科學研究等多方面的功能價值。其中，生態(tài)環(huán)境安全（簡稱生態(tài)安全）是實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。2000年由國務院發(fā)布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》中，正式提出國家生態(tài)環(huán)境安全的概念，將生態(tài)安全作為環(huán)境保護的目標納入國家安全的范疇。有學者將生態(tài)安全概括為兩層含義：一是防止環(huán)境污染和自然生態(tài)退化削弱經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐能力；二是防止環(huán)境問題引發(fā)人民群眾的不滿，特別是防止環(huán)境難民的大量產(chǎn)生，從而避免影響安定［1］。無居民海島的生態(tài)安全的問題一直受到理論和實務界共同關(guān)注，隨著發(fā)展海洋經(jīng)濟、開發(fā)利用海島熱潮的到來，對該問題的研究則更顯重要和緊迫。

1 無居民海島生態(tài)安全面臨的現(xiàn)實威脅

長期以來，由于無居民海島開發(fā)、保護缺乏法律依據(jù)，政府對無居民海島開發(fā)利用管理缺位，體制不清，導致很多無居民海島的生態(tài)安全面臨著嚴峻的威脅，影響到海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）出臺以后，雖然對無居民海島的保護有了明確的規(guī)定，但很多歷史遺留問題和在開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的新問題依然使無居民海島的生態(tài)安全保障形勢嚴峻。具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 隨意開發(fā)利用對海島生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

利用隨意性大，缺乏有效的管理，導致很多無居民海島生態(tài)破壞嚴重。在《海島保護法》實施以前，很多無居民海島被認定為集體所有，有些海島的林地被認定為集體林地，周圍的灘涂以及海域被用來從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等盈利性的行業(yè)。集體在對這些海島開發(fā)利用的過程中，缺乏有效的管理和控制，生態(tài)破壞嚴重。還有一些海島成為垃圾場，被隨意傾倒垃圾和有毒有害廢物，一些海島上珍稀動植物資源被掠奪性開采等，使得海島地形地貌、自然景觀及生態(tài)系統(tǒng)遭受很大的影響，部分海島甚至消失。無居民海島的權(quán)屬問題雖然在《海島保護法》實施以后可以逐步厘清和解決，但是已經(jīng)破壞的生態(tài)環(huán)境的恢復并不易。

1.2 不合理的工程項目對海島自然資源造成不可逆的破壞

無居民海島一般面積狹小，生態(tài)脆弱，容易遭受破壞且破壞后難以恢復。隨著開發(fā)海洋、發(fā)展海洋經(jīng)濟步伐的加快，雖然有了《海島保護法》的規(guī)定，但是相關(guān)主體海島保護意識還有待加強。在無居民海島開發(fā)過程中，依然不可避免地存在開發(fā)層次低，方式粗放，手段落后，效率低下等情形。一些缺乏科學論證和有效控制的海岸和海洋工程項目，在實施的過程中炸島炸礁、采石挖沙填海等行為，對無居民海島的自然資源造成了不可逆的破壞。這些都嚴重影響到無居民海島的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

2 無居民海島生態(tài)安全保障機制現(xiàn)狀

每個海島都有獨立獨特的生態(tài)環(huán)境，而這些環(huán)境相當脆弱，一經(jīng)破壞，就會不能或很難修復，亦會涉及龐大的修復費用［2］。無居民海島的生態(tài)安全問題非常重要并且相當復雜，需要形成有效的機制來最終實現(xiàn)對其的保障。

我國對無居民海島的生態(tài)保護一直非常重視。早在2003年，為了加強無居民海島的管理，保護無居民海島的生態(tài)環(huán)境，維護國家海洋權(quán)益和國防安全，促進無居民海島的合理利用，我國發(fā)布了《無居民海島保護與利用規(guī)定》，就無居民海島開發(fā)利用中的生態(tài)保護問題做出了規(guī)定。雖然該規(guī)定屬于部門規(guī)章，法律效力層次較低，但為我國無居民海島開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境提供了法律保障。2009年《海島保護法》的出臺，對無居民海島的保護作了專門的規(guī)定。如，第三十條規(guī)定 “從事全國海島保護規(guī)劃確定的可利用無居民海島的開發(fā)利用活動，應當遵守可利用無居民海島保護和利用規(guī)劃，采取嚴格的生態(tài)保護措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞。無居民海島的開發(fā)利用涉及利用特殊用途海島，或者確需填海連島以及其他嚴重改變海島自然地形、地貌的，由國務院審批”。第三十三條規(guī)定 “無居民海島利用過程中產(chǎn)生的廢水，應當按照規(guī)定進行處理和排放。無居民海島利用過程中產(chǎn)生的固體廢物，應當按照規(guī)定進行無害化處理、處置，禁止在無居民海島棄置或者向其周邊海域傾倒”等［3］。此外，目前很多地方政府、企業(yè)和公民對無居民海島的生態(tài)安全保障意識不強。無居民海島的生態(tài)安全執(zhí)法涉及部門較多，并存在執(zhí)法難等問題。無居民海島的生態(tài)保護是一項復雜的工程，單靠《海島保護法》不可能很好地解決所有的問題，面對發(fā)展海洋經(jīng)濟、開發(fā)利用無居民海島的熱潮，形成一個有效的生態(tài)保障機制具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。

3 無居民海島生態(tài)安全保障機制完善路徑

如前文所述，無居民海島的生態(tài)安全保障并不是靠一部法律就能解決的，而是需要形成一個政府治理意識下的包括立法、執(zhí)法、司法以及公民有效參與的保障機制。它涉及相關(guān)法律制度的完善、執(zhí)法和司法的跟進以及由政府管理向公共治理的轉(zhuǎn)變。

3.1 培育全民生態(tài)保護意識，形成合作治理模式

治理是一種多元的、民主的、合作的行政模式，它強調(diào)政府、企業(yè)和公民社會的共同作用［4］。無居民海島生態(tài)安全的保障，不能僅依靠政府的管理來實現(xiàn)，需要在培育全民生態(tài)保護意識的前提下形成國家、市場和社會合作治理的模式。

（1）要通過宣傳和教育增強全民的無居民海島生態(tài)安全憂患意識。廣泛利用各種媒體、通過各種方式和手段宣傳生態(tài)安全的重要性。同時，通過制度設計培育市場和社會的責任意識和參與意識，形成人與自然和諧相處的生產(chǎn)方式和生活方式。目前我國已經(jīng)制定了一些關(guān)于公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的法律及政策，在無居民海島生態(tài)安全保障中同樣需要遵守這些規(guī)定。如《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定 “一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！薄秶鴦赵宏P(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》提出 “建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為。”《環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《公眾參與環(huán)境保護辦法》《環(huán)境信訪辦法》及《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等，都對公眾參與生態(tài)環(huán)境治理做出了詳細規(guī)定。筆者認為，擁有無居民海島的地區(qū)還可以在制定無居民海島保護辦法中明確公眾生態(tài)安全保障的權(quán)利義務。

（2）政府要根據(jù)《海島保護法》的規(guī)定，遵循有利于保護和改善海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，促進海島經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的原則制定海島保護規(guī)劃。海島保護規(guī)劃報送審批前，應當征求有關(guān)專家和海島保護公眾的意見，經(jīng)批準后應當及時向社會公布。經(jīng)批準并公布的規(guī)劃應得到嚴格的遵守和執(zhí)行，非因法定原因并經(jīng)法定程序不得隨意變更，違反規(guī)劃的行為必須得到追究。

（3）要積極培育民間生態(tài)安全保護組織，利用社會力量的參與來共同實現(xiàn)無居民海島生態(tài)安全的保障。民間組織的參與是推進生態(tài)安全治理的有效方式。但我國的生態(tài)環(huán)境民間組織數(shù)量并不多，規(guī)模也普遍較小，政府應該通過各種途徑積極培育和發(fā)展這類組織。很多國家都有自發(fā)組織起來的環(huán)保團體，它們在生態(tài)安全治理中發(fā)揮著積極作用，是非常值得我國學習和效仿的。

3.2 陸續(xù)完善相關(guān)法律制度

如前文所述，目前我國關(guān)于無居民海島生態(tài)安全保護方面的立法比較薄弱。雖然有《海島保護法》的規(guī)定，但建立起無居民海島生態(tài)安全保護的法律體系才是基本保障。

（1）在以《海島保護法》為核心的基礎上，由國務院或有關(guān)部門再制定無居民海島保護方面的行政法規(guī)或規(guī)章，擁有無居民海島的地區(qū)要根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定再制定詳細的實施辦法，以完善無居民海島生態(tài)安全保障的縱向法律體系。

（2）由于無居民海島的生態(tài)安全還涉及國家其他資源保護類法律法規(guī)，如海域使用、海洋環(huán)境保護、土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、水資源、森林保護等，因此，還要及時對這些法律的相關(guān)規(guī)定做出修改，使《海島保護法》中關(guān)于無居民海島生態(tài)安全保障的原則和精神在橫向上與這些法律相協(xié)調(diào)一致。

（3）在立法的內(nèi)容上，要確立 “生態(tài)保護優(yōu)先” “審慎開發(fā)利用”和 “低碳用島”的原則，建立和完善海島生態(tài)修復制度及海島用后復原制度。應該在《刑法》中增加生態(tài)安全犯罪的相關(guān)罪名，明確具體的內(nèi)容和量刑標準，對嚴重破壞生態(tài)安全，包括無居民海島生態(tài)安全的行為追究刑事責任。

3.3 理順生態(tài)安全執(zhí)法體制

生態(tài)安全執(zhí)法是保障無居民海島生態(tài)安全的重要手段。這里所論述的執(zhí)法是狹義的范疇，是指行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)國家行政管理目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權(quán)利義務的行為［5］。執(zhí)法的內(nèi)容包括了行政許可、確認、檢查、處罰、強制等多種行為方式，對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生直接影響。就目前的法律規(guī)定而言，無居民海島生態(tài)安全執(zhí)法至少包含無居民海島使用權(quán)許可中的生態(tài)安全審查、對生態(tài)安全狀態(tài)的檢查、違法行為的確認和處罰以及符合法定條件的行政強制等行為。

長期以來，政府無居民海島的生態(tài)安全執(zhí)法比較薄弱，同其他的環(huán)境執(zhí)法狀況相似，也存在著許多問題。究其原因，主要有3個方面：一是很多地方政府生態(tài)安全意識不強，在“GDP是硬指標，生態(tài)環(huán)境是軟指標”觀念的作用下，出于對本地經(jīng)濟利益的考慮，對經(jīng)批準使用的無居民海島在開發(fā)利用中生態(tài)安全保障興趣不大、動力不足。對于未開發(fā)的無居民海島，政府更是由于其分布廣，數(shù)量多，其環(huán)境違法行為并不特別容易被發(fā)現(xiàn)而怠于行使生態(tài)安全的監(jiān)督和管理權(quán)。二是由于法制不完善所造成的違法成本低，違法者所受到的處罰明顯小于其違法收益，由此導致執(zhí)法不能對違法行為起到有效的遏制。三是執(zhí)法主體多，職能交叉重疊導致效率低下和執(zhí)法資源浪費。《海島保護法》實施以后，有些?。ㄗ灾螀^(qū)）級政府為加強對海島開發(fā)利用活動的監(jiān)督檢查，嚴厲打擊海島保護違法行為，促進海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)、無居民海島自然資源和特殊用途海島保護，制定了海島保護巡航執(zhí)法專項行動方案，由海洋與漁業(yè)局統(tǒng)一領導，海監(jiān)具體負責巡航執(zhí)法專項行動的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導工作。重點對省人民政府審批權(quán)限內(nèi)的海島開發(fā)利用活動實施監(jiān)督檢查，并依法查處違法行為。這種做法是政府認真貫徹落實《海島保護法》的具體體現(xiàn)，具有一定的實際效果。但要對無居民海島的生態(tài)安全起到長久有效的保障還遠遠不夠。

加強無居民海島的生態(tài)安全執(zhí)法首先需要政府自身強化生態(tài)安全保障意識，摒棄只顧眼前經(jīng)濟利益的錯誤思想。同時要通過有效的制度設計，理順執(zhí)法體制來克服地方保護主義這一瓶頸。①國家可以就無居民海島的生態(tài)安全執(zhí)法形成獨立的綜合執(zhí)法機構(gòu)，不隸屬于地方政府，實行垂直管理。同時強化生態(tài)安全執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法監(jiān)督是保證執(zhí)法沿著正確的方向發(fā)展的必不可少的條件。執(zhí)法機構(gòu)應當定期向上級機構(gòu)以及同級和上級人大匯報執(zhí)法情況，接受上級和人大的執(zhí)法監(jiān)督，并按照《信息公開條例》的要求積極實行政務公開并接受公眾監(jiān)督。②要通過制度設計，加強對地方政府生態(tài)安全的政績考核，實行生態(tài)安全責任追究制度，同時對出現(xiàn)重大生態(tài)安全事故的實行 “一票否決”。③ 完善生態(tài)安全法律規(guī)定，提高生態(tài)安全的違法成本，使執(zhí)法真正起到預防和警示作用。

3.4 確認公眾環(huán)境權(quán)，重視環(huán)境公益訴訟

公益訴訟，作為一種解決社會系統(tǒng)中利益沖突的機制和一種專門法律活動，在無居民海島生態(tài)安全方面應起到最終的保障作用。但是，長期以來被一些學者理解為環(huán)境公益訴訟基礎的公眾環(huán)境權(quán)并沒有獲得法律的明確確認。雖然近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領域進行了許多有益的探索，如貴州省貴陽市中級法院設立了環(huán)境保護審判庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟等，但在我國的訴訟實踐中，環(huán)境公益訴訟并沒有成為生態(tài)安全的有力保障。很多由生態(tài)安全問題引發(fā)的矛盾由于缺乏正當?shù)姆墒柰ㄍ緩?，導致公眾采用一些激烈的非正當手段來試圖解決，最終反而引起了矛盾沖突的擴大化、激烈化，增加了社會不穩(wěn)定因素。

隨著海島開發(fā)熱潮的到來，無居民海島的生態(tài)安全保護問題日益嚴峻，在無居民海島生態(tài)安全保障機制中確立環(huán)境公益訴訟這一環(huán)節(jié)在目前顯得尤為迫切和重要。環(huán)境公益訴訟是公眾參與無居民海島生態(tài)安全保護的重要形式，當公眾面臨生態(tài)安全破壞，威脅到生活質(zhì)量和生命安全時，可以通過環(huán)境公益訴訟程序向法院起訴，以維護自己的合法權(quán)益。同時，也把環(huán)境糾紛解決納入到了法律軌道，通過法律解決環(huán)境問題，防止人們用非法的手段去解決問題，減少不穩(wěn)定的因素。

［1］曲格平 .關(guān)注中國生態(tài)安全［M］.北京：中國環(huán)境科學出版社，2004.

［2］黃國恩 .我國海島生態(tài)安全問題研究：國家海島保護法律：從香港海岸公園及海岸保護區(qū)法律中得到的啟示 ［J］.榆林學院學報，2011（1）.

［3］全國人大常委會辦公廳供稿 .中華人民共和國海島保護法［M］.北京：中國民主法制出版社，2010.

［4］聶平平 .公共治理的基本理念［EB／OL］.（2004－08－18）［2011－08－26］.http：／／www.gmw.cn／01gmrb／2004－08／18／content＿80157.htm

［5］楊惠基 .行政執(zhí)法概論［M］.上海：上海大學出版社，1998.