美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制對我國的啟示

郭英華，朱 英

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，隨著工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，突發(fā)性水污染事故的蹤影就未曾消失過。根據(jù)2011年中國環(huán)境狀況公報顯示，2011年由環(huán)保部直接調(diào)度處置的突發(fā)環(huán)境事件共有106起，其中，水污染事件就有39起［1］。如杭州苯酚槽罐車泄漏水污染事件、康菲公司渤海漏油水污染事件、涪江水污染事件。而在2012的第一季度就發(fā)生了3起突發(fā)性水污染事故:廣西龍江河突發(fā)鎘污染超標(biāo)事件、鎮(zhèn)江發(fā)生水源污染事件、武漢水污染事件。其中，鎮(zhèn)江突發(fā)性水污染事件就引起了社會極大關(guān)注。2012年2月3日，鎮(zhèn)江市許多市民向自來水公司投訴，自來水有濃重的異味。自來水公司聲稱，這種異味是前一天水廠加大了自來水中氯氣的投放量。但是，自來水水源受到污染的傳聞已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)和民間傳開，沿長江而下的幾個城市自來水中都帶有異味，大家都紛紛到超市搶購純凈水。2月6日，處在長江下游的如皋市發(fā)布公告，稱在長江取水口檢測出苯酚超標(biāo)，同時啟動了應(yīng)急預(yù)案。2月7日，鎮(zhèn)江市政府發(fā)布通告稱，水源水苯酚污染是造成鎮(zhèn)江市飲用水異味的主要原因。之后，相關(guān)部門經(jīng)過調(diào)查取證，查明一艘韓籍貨輪操作不當(dāng)導(dǎo)致苯酚泄漏［2］。從這可以看到，突發(fā)性水污染事件發(fā)生頻率并沒有降低，而面對突如其來的水污染事件，相關(guān)部門缺乏靈敏度，未能采取及時的應(yīng)急措施。造成這一局面的主要原因在于我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制不完善。相比之下，美國關(guān)于突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制較為完備，且在實踐中也取得了積極的效果。因此，借鑒美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制成功的經(jīng)驗，對我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的完善有重要意義。

1 美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的基本框架

美國的工業(yè)化發(fā)展起步早，速度快，其突發(fā)性水污染事故在20世紀(jì)60年代開始集中出現(xiàn)。當(dāng)時，有關(guān)突發(fā)性水污染事故應(yīng)急法制基本空白。于是，美國以完善立法為契機(jī)，逐步構(gòu)建應(yīng)急處理機(jī)制。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展與完善，美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制已基本成熟，其突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制具有典型的特點。

1.1 應(yīng)對水污染事故的法律充足

美國關(guān)于水污染的立法開始于1948年的《聯(lián)邦水污染控制法》，但是該法將水污染控制主要權(quán)力賦予地方政府，聯(lián)邦政府只是起到輔助作用，其無法在各部門間進(jìn)行協(xié)調(diào)，導(dǎo)致應(yīng)對突發(fā)性水污染事故時難以控制污染形勢的發(fā)展。1967年的托雷凱倫號(The Torrey Canyon)油污泄漏事件和1969年的加利福尼亞州圣·芭芭拉海峽附近海域石油鉆井平臺井噴油污泄漏事件，促使美國加快對控制水污染事故法律的制定［3］。美國國會于1972年通過了《聯(lián)邦水污染控制法修正案》，確定了聯(lián)邦政府對防治水污染的絕對權(quán)力，加大對水污染處理設(shè)施的撥款，還對水污染控制標(biāo)準(zhǔn)、排污許可制度、有效的執(zhí)行機(jī)制等方面做出詳細(xì)規(guī)定。1977年，作為美國現(xiàn)行水污染防治法律的基礎(chǔ)《清潔水法》出臺，該法是在《1972年聯(lián)邦水污染控制法修正案》基礎(chǔ)上的一個修正案，主要監(jiān)管排放到水里的有毒物質(zhì)，控制污水排放，該法對聯(lián)邦環(huán)保局制定和實施關(guān)于消除污染物方案、要求泄漏石油到通航水域的責(zé)任人負(fù)擔(dān)高昂的清理費用等方面進(jìn)行了規(guī)定。為了應(yīng)對公共突發(fā)事件，美國于1976年出臺了《國家緊急狀態(tài)法》，該法對突發(fā)性污染事故應(yīng)急處理程序和機(jī)構(gòu)職能作出了詳細(xì)規(guī)定，為處理突發(fā)性水污染事故提供了周全的法律支撐。處理突發(fā)性水污染事故，需要一定的資金支持，于是，美國于1980年通過《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，賦予聯(lián)邦環(huán)保局一旦發(fā)現(xiàn)突發(fā)性水污染事故就可立即用基金來支付治理、補(bǔ)償?shù)荣M用的權(quán)力，為突發(fā)性水污染事故補(bǔ)償機(jī)制提供了新途徑。此時，美國突發(fā)性水污染應(yīng)急法制基本成形。在逐步完善的應(yīng)急法制影響下，美國《國家應(yīng)急計劃》已發(fā)展成為內(nèi)容豐富、涵蓋面廣的綜合性應(yīng)急導(dǎo)則，從國家到地方、跨區(qū)域、跨部門的國家綜合應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制也建立起來了，于是，突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制正式確立。飲用水受到污染會直接損害人們的生命與健康，所以美國很重視對飲用水安全的保護(hù)。美國《安全飲用水法》于1974年通過，先后經(jīng)過1986年、1996年2次修改，采取許多行動加強(qiáng)對飲用水安全的保護(hù)，并對突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理進(jìn)行了明確規(guī)定，例如當(dāng)污染物出現(xiàn)在供水系統(tǒng)或者水源并威脅到人們的健康而地方政府沒有采取應(yīng)急措施的時候，聯(lián)邦環(huán)保局可以采取任何必要的行動來應(yīng)對水污染事故?！?.11”事件發(fā)生之后，美國對飲用水資源保護(hù)的壓力加大，于是，通過《公眾健康安全和反恐怖準(zhǔn)備及應(yīng)對法》對水源安全技術(shù)、突發(fā)事故應(yīng)急反應(yīng)等方面進(jìn)行規(guī)定，來加強(qiáng)對飲用水源安全的保護(hù)。根據(jù)社會發(fā)展與變化，把握時代特征調(diào)整應(yīng)對策略，體現(xiàn)了美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急法制與時俱進(jìn)的特點。

1.2 專門化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

隨著突發(fā)性水污染應(yīng)急法律制度的不斷完備，美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制內(nèi)的機(jī)構(gòu)職能劃分也趨于完善。美國突發(fā)性水污染事故由環(huán)境行政部門專門處理，但具體職能有國家和地方之分。在國家層面上，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署統(tǒng)一應(yīng)對突發(fā)公共事件，該署于2003年納入美國國土安全部。美國環(huán)保行政主管部門美國環(huán)?？偸?EPA)則在聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署領(lǐng)導(dǎo)下適用法制化的應(yīng)急預(yù)案具體處理環(huán)境污染方面的應(yīng)急事務(wù)，而突發(fā)性水污染事故的應(yīng)急處理就是適用這種機(jī)制。而國家應(yīng)急反應(yīng)中心是國家環(huán)?？偩窒略O(shè)的一個常設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)為環(huán)保局在突發(fā)性污染事故方面提供信息支持。在地方層面，設(shè)立了地方應(yīng)急規(guī)劃委員會，有的州還設(shè)立專門的應(yīng)急服務(wù)辦公室，這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)地方政府及有關(guān)人員處理突發(fā)性水污染事故。突發(fā)性水污染應(yīng)急預(yù)案的制定者自行決定預(yù)案的具體內(nèi)容，EPA僅通過制定應(yīng)急原則向他們提供指導(dǎo)以及一些技術(shù)性幫助?？梢?，專門的突發(fā)性水污染事故協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)是美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制能夠發(fā)揮預(yù)期效果的關(guān)鍵所在。

1.3 多元化的損害救濟(jì)模式

美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處置措施方面也具有特色。突發(fā)性污染事故應(yīng)急處理分為3個環(huán)節(jié):準(zhǔn)備、反應(yīng)與復(fù)原。其中對于“復(fù)原”環(huán)節(jié)的設(shè)置，美國除了注重水環(huán)境的恢復(fù)、事故責(zé)任追究，還關(guān)注環(huán)境損害補(bǔ)償社會化分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建，通過建立基金、環(huán)境污染責(zé)任保險等制度來實現(xiàn)環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)纳鐣謸?dān)目標(biāo)。這樣，不僅為突發(fā)性水污染事故的事后處理提供了充足的資金，還使突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制獲得長遠(yuǎn)的物質(zhì)支持，這符合工業(yè)化進(jìn)程中風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制所體現(xiàn)的環(huán)境正義要求?？梢姡@種多元化污染損害補(bǔ)償救濟(jì)模式是美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的第三個顯著特點。

從應(yīng)急法制空白導(dǎo)致面對突發(fā)性水污染事故時措手不及到如今突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理工作有條不紊地進(jìn)行，美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制已經(jīng)趨于完備和成熟。實際上，每個國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是不一樣的，突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合本國國情，照搬別國經(jīng)驗是不可行的。但法制完善、機(jī)構(gòu)建設(shè)和損害救濟(jì)在應(yīng)急處理機(jī)制中的核心地位不容置疑。因此，立足我國現(xiàn)實，借鑒美國先進(jìn)經(jīng)驗來完善我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制是很有必要的。

2 我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的檢討

行政法治原則是法治原則在行政法領(lǐng)域里的具體演化，分為行政合法性原則、行政合理性原則以及行政應(yīng)急性原則。當(dāng)前，我國實行由行政應(yīng)急性原則所支撐的框架下“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，屬地管理，以應(yīng)急預(yù)案為核心”的突發(fā)性水污染應(yīng)急處理機(jī)制。這一處理機(jī)制的優(yōu)點在于能夠利用國家和全社會的資源與力量來應(yīng)對突發(fā)性水污染事故，機(jī)制建設(shè)的成本較低。但是，隨著工業(yè)化進(jìn)程的深入發(fā)展，突發(fā)性水污染事故的預(yù)防、監(jiān)測預(yù)警、處置、善后處理與工業(yè)生產(chǎn)之間的沖突逐漸激化，現(xiàn)有的突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的缺陷日益明顯。

2.1 應(yīng)對突發(fā)性水污染事故應(yīng)急法律規(guī)范

我國在1995年的“全國突發(fā)性環(huán)境污染事故應(yīng)急監(jiān)測‘九五’規(guī)劃”會議上第一次將突發(fā)性水污染事故應(yīng)急決策納入研究范圍。之后涉及突發(fā)性水污染事故處理以及水資源保護(hù)的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等。而上述法律并沒有對突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制作出針對性的規(guī)定?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性法律，第31條、第32條對突發(fā)性環(huán)境事故應(yīng)急處理作出專門規(guī)定，為突發(fā)性水污染應(yīng)急處理提供了法律依據(jù)。但是，第31條只是對肇事單位應(yīng)就突發(fā)性污染事件進(jìn)行報告和采取措施作出規(guī)定。而第32條則規(guī)定，地方環(huán)保部門就突發(fā)性污染事件向政府報告，并由政府采取措施。這兩條規(guī)定不僅粗疏，而且還停留在“報告制度”上，難以對突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理發(fā)揮實效?！吨腥A人民共和國水法》作為水資源的基礎(chǔ)法律，其只是側(cè)重于開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源以及防治水害方面的完善，對突發(fā)性水污染事故幾乎沒有涉及。2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》也并非突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理的專門性法律，該法要求國家和地方政府應(yīng)對各種危機(jī)時要采取一些緊急措施和善后處理措施，而突發(fā)性水污染事故只是其中的一種危機(jī)?！吨腥A人民共和國水污染防治法》的最新修訂是在近幾年頻繁發(fā)生重大突發(fā)性水污染事故導(dǎo)致飲用水危機(jī)背景下進(jìn)行的，所以這部法具有明顯的應(yīng)對痕跡［4］。但是該法關(guān)注水體污染的監(jiān)測、防治等方面的問題，其對突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理只是規(guī)定了“依法做好水污染事故應(yīng)急處置工作”、“企事業(yè)單位防止污染事故發(fā)生的措施”、“水污染事故報告程序”這些內(nèi)容，因為缺乏翔實且有針對性的操作，因此對突發(fā)性水污染事故的處理作用不大?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》只是規(guī)定了近海水域污染采取的應(yīng)急機(jī)制，而對于其他水域的突發(fā)水污染事故就顯得無能為力了?？傊?，我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于應(yīng)對突發(fā)性水污染事故的現(xiàn)實需求。

2.2 缺少統(tǒng)一、權(quán)威的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

環(huán)境要素固有的物理特性表明，環(huán)境要素按照自然屬性形成了突破區(qū)域界限的系統(tǒng)。所以，面對突發(fā)的環(huán)境污染事件，從預(yù)防到處理事故完畢，都需要各區(qū)域、各部門統(tǒng)一協(xié)作，共同對抗突發(fā)事故。但是，《中華人民共和國水法》第12條規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”而《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》則規(guī)定了國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。加上缺乏對各主管部門之間關(guān)系的明確規(guī)定，這就形成了各個行政區(qū)域、各部門各自為政的局面，在突發(fā)性水污染事故發(fā)生后，缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)的組織形式。另外，依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，由政府設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)在我國還只是臨時性的管理機(jī)構(gòu)。這就存在2個問題:一是削弱了環(huán)境保護(hù)行政部門的職能，對突發(fā)性環(huán)境污染事故采取應(yīng)對措施本該屬于環(huán)境保護(hù)行政部門的職能，但是卻由臨時機(jī)構(gòu)代行，就使其不能充分發(fā)揮自身功效;二是該臨時機(jī)構(gòu)在人員組成、應(yīng)急方案啟動標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急措施等方面都具有一定的隨機(jī)性和緊迫性，與其他參與應(yīng)急處理的有關(guān)部門之間缺乏及時和有效的溝通，這就使得該機(jī)構(gòu)在應(yīng)對危機(jī)時難以將科學(xué)和高效的要求落到實處，從而影響突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的有效運作。

2.3 配套機(jī)制不健全

突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理是一個動態(tài)的過程，可分為預(yù)防及監(jiān)測、應(yīng)對處置、善后處理3個過程，每個過程都有相應(yīng)的機(jī)制來對應(yīng)。但是從目前已發(fā)生的多起突發(fā)性水污染事故來看，預(yù)警與監(jiān)測系統(tǒng)、信息發(fā)布制度不完善導(dǎo)致了突發(fā)性水污染事故影響擴(kuò)大，而善后處理涉及的責(zé)任追究、環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制的缺失就使事故造成的社會危機(jī)和矛盾更難以緩和。顯而易見，配套機(jī)制不健全使我國應(yīng)對突發(fā)性水污染事故時難免出現(xiàn)束手無策的情況。

3 美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制對我國的啟示

任何機(jī)制的建設(shè)都需要長期投入人力、物力與財力。美國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制至今已有深厚的理論積淀并經(jīng)過長期的實踐檢驗，其強(qiáng)大的綜合國力也支持這種漸進(jìn)式的改革方式。但我國不能對美國突發(fā)性水污染應(yīng)急處理機(jī)制進(jìn)行簡單的移植，而是要結(jié)合我國環(huán)境行政管理領(lǐng)域里“雙重管理”、“交叉管理”等體制的特點，借鑒美國先進(jìn)經(jīng)驗來著重解決“法制完善、機(jī)構(gòu)建設(shè)、損害救濟(jì)”等首要問題，從而實現(xiàn)我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的跨越式發(fā)展。

3.1 盡快出臺《中華人民共和國突發(fā)性水污染事故應(yīng)對法》

政府作為環(huán)境應(yīng)急機(jī)制的主體，在應(yīng)急處理機(jī)制運行過程中必須遵循法治要求，政府和官員必須尊重法律的權(quán)威，按照法律規(guī)定的職權(quán)、范圍和程序執(zhí)政。既不能不履行法律規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，又不能超出法律權(quán)限，任意濫用職權(quán)［5］。環(huán)境保護(hù)行政部門作為水污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的實施主體，要對包括突發(fā)性水污染事故在內(nèi)的環(huán)境事故依法執(zhí)政。這樣才有助于實現(xiàn)突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的法治化目標(biāo)。當(dāng)然，該目標(biāo)的實現(xiàn)也離不開環(huán)境行政應(yīng)急法制的完善。美國完備的應(yīng)急法制使其能有效應(yīng)對突發(fā)性水污染事故，我國可借鑒美國的做法，先行完善應(yīng)急法制，而制定《中華人民共和國突發(fā)性水污染事故應(yīng)對法》或者涵蓋突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制的《中華人民共和國突發(fā)性污染事故應(yīng)對法》是首要任務(wù)。結(jié)合我國立法特色，建議通過以下兩種途徑來推進(jìn)突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制法制化:一是修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國水污染防治法》，專章設(shè)定“突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理”;二是先由國務(wù)院對突發(fā)性水污染事故應(yīng)急管理制定專門條例，待時機(jī)成熟再專門制定《中華人民共和國突發(fā)性水污染事故應(yīng)對法》或《中華人民共和國突發(fā)性污染事故應(yīng)對法》。無論哪一種途徑都應(yīng)綜合運用社會危機(jī)管理和水污染防治的相關(guān)理論，也應(yīng)包含以下內(nèi)容［6］:①確立“響應(yīng)迅速、決策科學(xué)、處置高效”的突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理原則;明確應(yīng)對突發(fā)性水污染事故的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其法定職責(zé)，避免事發(fā)時因權(quán)責(zé)不明而貽誤時機(jī)。②確定信息公開制度，即將突發(fā)性水污染事故和水污染狀況信息統(tǒng)一面向社會公眾發(fā)布。及時、迅速地公開權(quán)威信息有助于消除人們的疑慮和恐慌，避免謠言的傳播。③明確事故涉及相關(guān)人員的法律責(zé)任及行政管理相對人的應(yīng)急行政法律義務(wù)和法律責(zé)任。④明確突發(fā)性水污染事故的環(huán)境損害評估原則和指標(biāo)體系。

以上是完善應(yīng)急法制不可或缺的基本內(nèi)容，為了保持突發(fā)性水污染事故應(yīng)急法制的針對性和可操作性，立法完成后還需要根據(jù)社會發(fā)展與變化來適時調(diào)整法律規(guī)范。

3.2 建立流域性指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

美國建立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署作為國家級應(yīng)急指揮中心來應(yīng)對突發(fā)性公共安全事故，而在突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理領(lǐng)域中，則實行以環(huán)境行政部門(EPA)為核心的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。我國要建立完整、系統(tǒng)的公共安全應(yīng)急管理體系是必然的，但是這需要長期的努力以及大量人力、物力的投入。因此，結(jié)合當(dāng)前國情，建立具有流域性、專業(yè)性、穩(wěn)定性特征的突發(fā)性水污染應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更具有現(xiàn)實意義。這一機(jī)構(gòu)除了滿足我國應(yīng)對突發(fā)性水污染事故的現(xiàn)實需求外，還要結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點來實現(xiàn)低成本改革的目標(biāo)。因此，應(yīng)該對我國流域性環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行制度內(nèi)的調(diào)整。當(dāng)前，我國流域水資源保護(hù)局是在各大流域水利委員會下設(shè)立的行使水資源保護(hù)行政管理職能的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)受中華人民共和國水利部和中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，主要履行擬定流域水環(huán)境監(jiān)測規(guī)程和省界水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)流域內(nèi)水資源質(zhì)量監(jiān)測與調(diào)查、參與重大水污染事故的調(diào)查處理等基本水環(huán)境保護(hù)職能，這就具備了突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)的流域性和專業(yè)性特點。盡管如此，由于受到溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、技術(shù)人員配置等因素限制，流域水資源保護(hù)局在應(yīng)對突發(fā)性水污染事故時并不能充分發(fā)揮其相應(yīng)職能。以松花江苯污染事故為例，松遼水利委員會是水利部于1982年在東北設(shè)立的直屬派出機(jī)構(gòu)。1984年，為了加強(qiáng)松花江和遼河流域的環(huán)境保護(hù)工作，該委員會設(shè)立了松遼流域水資源保護(hù)局。但是，突發(fā)水污染事故時，該機(jī)構(gòu)與其他部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，未能將分散的政府職能部門有機(jī)結(jié)合起來，出現(xiàn)了各自為政的局面，而環(huán)境保護(hù)部門在應(yīng)急處理機(jī)制中核心地位被弱化是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因。

綜上所述，我國應(yīng)在各流域水資源保護(hù)局中增設(shè)“流域性水污染應(yīng)急處理指揮中心”這一專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，對流域內(nèi)突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理進(jìn)行統(tǒng)一指揮與調(diào)度。這一機(jī)構(gòu)的主要職能應(yīng)包含以下內(nèi)容:①根據(jù)流域內(nèi)水文特征、工業(yè)布局和人口分布特點編制包含現(xiàn)場反應(yīng)處理方案、安全供水應(yīng)急方案在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案。②加強(qiáng)對流域內(nèi)重點工業(yè)企業(yè)特別是高?；て髽I(yè)的風(fēng)險評估，進(jìn)行危險源登記并隨機(jī)檢查。③與流域內(nèi)各級政府和有關(guān)部門建立信息共享和交流平臺，保持聯(lián)動機(jī)制暢通。④負(fù)責(zé)應(yīng)急資源的保障、應(yīng)急處理設(shè)備的日常養(yǎng)護(hù)以及組織相關(guān)培訓(xùn)工作。⑤突發(fā)水污染事故時進(jìn)行應(yīng)急決策，并對流域內(nèi)參與應(yīng)急處置的消防、衛(wèi)生、醫(yī)療等支援和保障部門進(jìn)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。⑥將流域內(nèi)突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理過程的信息匯總構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，為將來應(yīng)急管理和決策提供參考依據(jù)。

3.3 構(gòu)建多元化的污染損害救濟(jì)制度

環(huán)境侵權(quán)具有一定的隱蔽性，在侵權(quán)的早期往往不易被發(fā)現(xiàn)，待人們有所察覺時，其財產(chǎn)、健康甚至生命已遭受嚴(yán)重?fù)p害。所以，賠償損失就成為環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任中廣泛適用的一種責(zé)任方式，也是最基本的一種責(zé)任方式［7］。而在突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制中，損害賠償更具有現(xiàn)實意義:一方面，賠償對事故受害方的及時救濟(jì)體現(xiàn)了環(huán)境正義理念，有助于緩和污染事故帶來的社會深層次矛盾，從而維持社會穩(wěn)定;另一方面，讓事故責(zé)任方對污染事故承擔(dān)損害賠償責(zé)任，有助于該企業(yè)在生產(chǎn)中重視環(huán)境成本考量。

目前，我國主要通過民事救濟(jì)和行政救濟(jì)兩種形式來實現(xiàn)突發(fā)性環(huán)境污染損害救濟(jì)。然而，突發(fā)性水污染事故往往會造成較大的經(jīng)濟(jì)損失，污染損害還具有復(fù)雜性、潛伏性和持續(xù)性的特點，如果按照傳統(tǒng)“污染者賠償”的救濟(jì)機(jī)制，由責(zé)任者獨自負(fù)擔(dān)賠償確實會超出大部分企業(yè)的承受能力，履行賠償之日往往也是企業(yè)破產(chǎn)之時，這明顯不利于我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，突發(fā)性環(huán)境污染事故損害賠償采用社會化救濟(jì)方式［8］。

國際上主要通行環(huán)境污染責(zé)任保險和污染損害賠償基金制度兩種社會化救濟(jì)方式。環(huán)境污染責(zé)任保險是將責(zé)任風(fēng)險社會化的一種商業(yè)保險。我國已經(jīng)在江蘇、湖南等多個省市開展環(huán)境污染責(zé)任險的試點工作，2008年9月湖南首例環(huán)境責(zé)任保險理賠事件圓滿完成標(biāo)志著我國突發(fā)性水污染損害賠償?shù)纳鐣葷?jì)改革邁出了重要一步。因此，應(yīng)從以下幾方面來繼續(xù)完善環(huán)境責(zé)任保險制度:首先，國家應(yīng)盡早制定出具有可操作性的突發(fā)性水污染事故賠償標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的評估機(jī)構(gòu)來對水污染造成的損害進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的定性評估和判斷。其次，實行“自愿為主，強(qiáng)制為輔”的投保方式。對化工、石油等涉及危險品生產(chǎn)的企業(yè)實行強(qiáng)制保險，其他企業(yè)則實行自愿保險，對自愿投保者應(yīng)予鼓勵。國際上通行以突發(fā)性水污染事故的發(fā)生概率和污染記錄確定企業(yè)投保方式的做法，這體現(xiàn)了分散風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，值得我國借鑒。再次，應(yīng)該對突發(fā)實質(zhì)性損害和累積性潛在危害的索賠時效進(jìn)行區(qū)分，這不僅保證了賠付效率，還有助于賠付糾紛的解決。最后，國家應(yīng)從政策上加強(qiáng)對環(huán)境責(zé)任險的支持力度。環(huán)境責(zé)任險的賠付金額很高，許多企業(yè)對險種認(rèn)識不足，加上環(huán)境責(zé)任險的保費高于其他險種，投保積極性往往不高，這就增加了承保單位的運營成本。因此，現(xiàn)階段國家的政策向環(huán)境責(zé)任險傾斜是十分必要的。

污染損害賠償基金是通過社會捐助、國家撥款以及稅費征收等途徑建立的專門資金，被用于補(bǔ)償污染事故受害方，與環(huán)境責(zé)任險的救濟(jì)功能相似，也都體現(xiàn)了風(fēng)險分擔(dān)的原則。而污染損害賠償基金由一個事先設(shè)立并持續(xù)運營的基金組織來管理，如美國的超級基金(Superfund)。超級基金的初始資金分別來自聯(lián)邦撥款(占初始基金總額的13.8%)和對生產(chǎn)、進(jìn)口有害物質(zhì)的石油、化工行業(yè)征收的專門稅(占初始基金總額的86.2%)［9］。在我國，由于缺乏相關(guān)的制度支持和理論積淀，污染損害賠償基金還處于摸索階段，僅僅在中國石化、中國石油等幾個大型國有企業(yè)內(nèi)部試行。污染損害賠償基金制度不僅契合了環(huán)境風(fēng)險負(fù)擔(dān)原則，也符合經(jīng)濟(jì)視角下的環(huán)境公平觀念。因此，我國應(yīng)借鑒美國的先進(jìn)經(jīng)驗，通過征收環(huán)境稅與排污稅、社會捐贈和政府撥款等途徑來獲得資金，并構(gòu)建相應(yīng)的基金管理體系，以此來建立污染損害賠償基金制度，為建設(shè)有中國特色的突發(fā)性水污染事故損害賠償救濟(jì)方式提供多元化的選擇。

4 結(jié)語

隨著我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，突發(fā)性水污染事故頻發(fā)的態(tài)勢仍將存在。突發(fā)性水污染事故嚴(yán)重威脅了人民的身體健康、社會安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，借鑒美國的成功經(jīng)驗，從完善應(yīng)急法制、建立流域性指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及構(gòu)建多元化的污染損害救濟(jì)制度3個方面來健全我國突發(fā)性水污染事故應(yīng)急處理機(jī)制具有重大意義。

［1］中國環(huán)境監(jiān)測總站.2011年中國環(huán)境狀況公報［EB/OL］.［2012－08－18］.http://www.cnemc.cn/publish/totalWebSite/news/news_28785.html.

［2］董德.水利部:鎮(zhèn)江水污染事件正在調(diào)查因外輪非法操作［EB/OL］.［2012－07－30］.http://www.china.com.cn/news/2012－02/16/content_24651963.htm.

［3］王羲，胡苑.美國國家應(yīng)急計劃概述［J］.環(huán)境保護(hù)，2007(Z1):82－85.

［4］張美紅.我國流域水污染防治的法律缺陷及法律完善［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2010，28(5):21－25.

［5］李新生，郭春明.我國緊急狀態(tài)法的立法宗旨和原則［J］.法學(xué)，2004(8):11－13.

［6］幸紅.流域突發(fā)性水污染應(yīng)急措施法律機(jī)制研究［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2009(1):6－9.

［7］張梓太.環(huán)境法律責(zé)任研究［M］.北京:商務(wù)印書館，2004.

［8］李長健，史東偉.淺談基因污染侵權(quán)社會化救濟(jì)［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011(4):6－9.

［9］李妍輝.環(huán)境污染損害社會化救濟(jì):參考美國環(huán)境污染損害賠償基金［J］.法制與社會，2008(6):294.