水電行業(yè)非自愿移民政策
——國際經(jīng)驗與老撾實踐

于浩淼,唐 歡,鄭 勇

(中國水電顧問集團昆明勘測設(shè)計研究院，云南 昆明 650051)

近年隨著老撾社會經(jīng)濟的逐步發(fā)展,能源開發(fā)的速度加快,中國企業(yè)在老撾投資開發(fā)水電項目的案例也越來越多。據(jù)統(tǒng)計,2000—2010年10年間中國企業(yè)在老撾投資、研究開發(fā)水電項目超過20個,裝機容量超過老撾1970—2000年30年水電開發(fā)總量之和。

針對不斷增加的水電項目以及由此產(chǎn)生的非自愿移民、發(fā)展與利益分配等問題,老撾政府意識到有必要建立一套符合本國實際的、可持續(xù)的社會安全政策,控制水電項目的社會負面影響。21世紀(jì)初,老撾計劃投資委員會和國家能源委員會以老撾電力公司投資項目Nam Theun II(簡稱NT II)為契機,制定了水電行業(yè)環(huán)境與社會可持續(xù)的國家政策,以作為老撾水電行業(yè)規(guī)劃設(shè)計過程中的環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)的總規(guī);不久,又相繼出臺了《開發(fā)項目移民安置補償法令》(簡稱Decree或第192號令)、《開發(fā)項目移民安置補償執(zhí)行條例》(簡稱Regulations或第2432號文)、《開發(fā)項目移民安置補償技術(shù)導(dǎo)則》(簡稱Guidelines)等專業(yè)門類規(guī)范,用以規(guī)范開發(fā)項目過程中移民安置行動計劃以及少數(shù)民族發(fā)展計劃等相關(guān)咨詢工作。

老撾政府較完善地構(gòu)建了非自愿移民政策體系,然而,在老撾開發(fā)水電的中國企業(yè)往往面臨政策解讀問題,甚至將老撾政策與亞行、中國的移民政策相混淆,在具體操作過程中又面臨不適應(yīng)。筆者將對亞行、中國和老撾的非自愿移民政策進行分析比較,總結(jié)異同點,為在老撾的中國企業(yè)執(zhí)行老撾非自愿移民政策提出建議。

1 亞洲開發(fā)銀行與中國的經(jīng)驗

1.1 亞洲開發(fā)銀行經(jīng)驗

作為國際金融機構(gòu)，亞洲開發(fā)銀行(以下簡稱亞行)較早地關(guān)注開發(fā)項目產(chǎn)生的非自愿移民及一系列其他社會影響。1991年6月亞行制定了《開發(fā)項目社會分析導(dǎo)則》用以指導(dǎo)解決項目實施過程中存在的非自愿移民問題，1995年8月正式頒布執(zhí)行“非自愿移民”政策，其基本原則是：①盡可能避免非自愿移民；②如果無法避免移民搬遷，應(yīng)通過多種可行的方案減少移民數(shù)量；③為移民提供賠償和幫助，使其未來的經(jīng)濟和社會生活與“無項目”狀態(tài)一致；④在對移民進行安置和賠償時，為其提供充分的信息，并同其協(xié)商；⑤沒有正式(合法)土地權(quán)的移民也可得到安置；⑥向弱勢家庭、土著居民和少數(shù)民族提供特殊的照顧和幫助以提高其地位；⑦強調(diào)利益相關(guān)者的參與，保障移民申訴機制順暢等[1]。

為了對移民規(guī)劃進行指導(dǎo)，亞行1998年出版了《移民手冊》，詳細表述了以下內(nèi)容：①移民規(guī)劃被納入項目周期中，提出開展移民工作的方式和條件；②研究方法包括人口調(diào)查、私有財產(chǎn)調(diào)查、參與式快速評價，強調(diào)社會整合、社會適應(yīng)和融合的分析；③房屋及社區(qū)重建規(guī)劃；④移民收入恢復(fù)策略；⑤移民機構(gòu)框架；⑥內(nèi)部和外部的多種監(jiān)測評估形式等[2]。

但是，《移民手冊》只是1995年移民政策的補充，并非亞行的政策操作文件。為此，2006年9月25日亞行頒布了《非自愿移民操作手冊》(OM/F02)，成為亞行政策操作手冊系列中的一個，對咨詢專家和項目貸款國工作人員的技術(shù)工作產(chǎn)生規(guī)范作用。該手冊正式界定了“非自愿移民(Involuntary Resettlement)”的概念，對非自愿移民的權(quán)益予以解釋；通過量化的方式對非自愿移民的嚴(yán)重性進行了劃分，共分為3個等級；對移民規(guī)劃文件、受影響人群參與和公示的程序等提出明確要求；最后，提出移民安置的啟動、執(zhí)行、監(jiān)測和評價的程序及要求，規(guī)定了開發(fā)商責(zé)任[3]。

2009年亞行結(jié)合社會發(fā)展發(fā)布了最新一期《保障政策說明》，為了進一步落實并推行移民政策，提供詳細的技術(shù)指導(dǎo)和良好經(jīng)驗，2011年亞行發(fā)布了《非自愿移民保護措施：規(guī)劃與實施的良好實踐(原始資料)》，該文件整合了社會影響評價、移民安置規(guī)劃、信息發(fā)布咨詢參與及抱怨處理、移民計劃實施、收入恢復(fù)及提高、機構(gòu)安排及能力發(fā)展、移民監(jiān)理評估及報告等各項工作內(nèi)容，更加詳細并且分門別類地進行了介紹和指導(dǎo)，包括不同借款項目非自愿移民安全保障工具、移民計劃編制大綱、移民工作架構(gòu)大綱、亞行項目周期中的非自愿移民、環(huán)境社會管理制度大綱、移民計劃實施中外部專家檢查監(jiān)督信息工作大綱案例等。

此外，亞行還專門針對其關(guān)注的議題發(fā)布了一系列政策或文件，譬如《社會分析手冊》(2007年)、《私營項目的社會分析》(2009)、《性別與發(fā)展》(2003年)、《減貧(OM/C1)》、《土著居民政策》(1998年)，以及《在亞太地區(qū)加強反貧困：亞洲開發(fā)銀行的減貧戰(zhàn)略》(2004年)等。這表明，亞行將非自愿移民群體進行了更細致的分類，依據(jù)群體特點制定出相應(yīng)的政策。

總體來看，亞行移民政策“以人為本”，重視移民權(quán)益保護和全程參與訴求，強調(diào)項目區(qū)的社區(qū)整合、人群適應(yīng)及社會融合。但是，作為國際金融機構(gòu)，亞行的非自愿移民政策顯然是原則性、概括性的：首先，其政策或規(guī)范沒有針對水電項目特點的規(guī)定，存在政策盲點；其次，從政策效力上看，亞行的移民工作是在其移民政策、規(guī)劃理念基礎(chǔ)上，具體按照當(dāng)?shù)丶夹g(shù)規(guī)范操作的。

1.2 中國經(jīng)驗

中國開發(fā)項目建設(shè)歷史悠久,移民政策制定可追溯至1953年12月施行的《國家建設(shè)征用土地辦法》,而水電行業(yè)非自愿移民政策制定始于20世紀(jì)90年代。傅秀堂[4]于1989年在《人民長江》發(fā)表名為《泰國的水電建設(shè)和移民安置》的文章,介紹了泰國的水庫移民工程,從泰國移民機構(gòu)、移民指導(dǎo)思想、移民安置規(guī)劃、移民政策等方面詳盡解析了泰國非自愿移民工作經(jīng)驗,為我國的移民工作和政策制定提供了一定參考。

1991年2月15日國務(wù)院頒布了我國第一個水利水電行業(yè)非自愿移民法規(guī),即《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》。該條例是對我國多年大中型水利水電工程非自愿移民工作經(jīng)驗的總結(jié),對工程建設(shè)征地補償補助標(biāo)準(zhǔn)、范圍進行了闡述。此后,2002年11月原國家計委印發(fā)的《水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理辦法》(計基礎(chǔ)[2002]2623號)對建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計工作的單位資質(zhì)要求、實施管理、移民監(jiān)理和后期扶持作了進一步解釋和規(guī)定。

隨著10多年的社會經(jīng)濟發(fā)展,原有條例暴露出補償補助標(biāo)準(zhǔn)偏低、范圍偏小和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。按照中央在“三農(nóng)”問題上“多予、少取、放活”的基本方針,2006年9月1日國務(wù)院頒布實施了新的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(即國務(wù)院第471號令)。新條例對移民安置規(guī)劃、征地補償、移民安置、后期扶持、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等方面做了新的解釋,一定程度上解決了原有條例存在的問題,提高并統(tǒng)一征收耕地補償補助標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)擴大對移民財產(chǎn)的補償補助范圍,規(guī)范補償補助資金的發(fā)放。同時,新條例強化了移民安置規(guī)劃的嚴(yán)肅性以及其法律地位,提高了移民對安置工作的參與程度。譬如,新條例規(guī)定,大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的,土地補償費和安置補助費之和為該地征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍(原有條例為7倍),如按此仍無法保持移民原生活水平的,經(jīng)項目核準(zhǔn)或?qū)徟块T同意,可以進一步提高標(biāo)準(zhǔn)。

此外,由于多年的水電開發(fā)移民政策滯后,移民生產(chǎn)生活條件普遍較差,2006年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號),進一步解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題。而為了更好地執(zhí)行上述兩項政策,有關(guān)部門出臺了建設(shè)用地審批、庫區(qū)基金使用等方面的管理辦法;各地政府在國務(wù)院第471號令和國發(fā)[2006]17號文件的基礎(chǔ)上,又制定了適合本地實情的具體政策和辦法,譬如云南省政府頒發(fā)了《云南省大中型水利水電工程建設(shè)移民安置管理辦法》(云政發(fā)[2005]81號)、《關(guān)于印發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償補助意見的通知》(云政辦發(fā)[2007]159號)等。

為了指導(dǎo)移民工作的實施,國家發(fā)改委于2007年發(fā)布了電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計共7項規(guī)范,這組規(guī)范也是對DL/T 5064-1996《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》的修訂,全面貫徹了國務(wù)院第471號令的規(guī)定,對相關(guān)移民安置規(guī)劃設(shè)計工作提出了詳細要求。

通過移民政策法規(guī)的設(shè)立,移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范的實施,中國水電工程非自愿移民工作更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化,且具有系統(tǒng)性。但是,在以上政策內(nèi)容當(dāng)中雖有明確的建設(shè)征地處理范圍,卻沒有明確政策的客體(移民)概念,移民的界定工作往往在移民規(guī)劃階段由設(shè)計人員完成;移民政策規(guī)定,移民安置規(guī)劃的目標(biāo)是生活水平超過原有水平,但是并沒有對社區(qū)的整合性、人群的適應(yīng)性、社會群體的融合作出要求。由此看來,中國水電工程非自愿移民政策的特點是具有操作剛性,而對社會層面的因素關(guān)注不足。

2 老撾的實踐

老撾水電開發(fā)始于1970年,但是國家水電行業(yè)環(huán)境與社會安全政策,以及相關(guān)職能部門的建設(shè)則是從NT II水電項目開始的。NT II電站建設(shè)期間,老撾“科學(xué)技術(shù)環(huán)境署”成立,《環(huán)境保護法》、《環(huán)境評估條例》、移民法規(guī)等一系列政策法規(guī)頒布實施。

老撾政策的制定很大程度上受西方國家或國際金融機構(gòu)的影響,非自愿移民政策尤其如此。與亞行《移民手冊》體例類似,老撾國務(wù)院第192號令(Decree)首先界定了“受影響群體”的概念、“獲償資格”以及“項目開發(fā)商的責(zé)任”,確定了“脆弱群體”作為政策關(guān)注的重點,并承諾對于無正式或合法土地證而依據(jù)慣例、傳統(tǒng)進行務(wù)農(nóng)的人群的權(quán)益保護。此外,針對補償安置、過渡期援助、安置點開發(fā)、公眾參與和協(xié)商、申訴機制、移民費用計算、提交報告、移民監(jiān)測等都提出了相應(yīng)要求[5]。

作為配套政策,科學(xué)技術(shù)環(huán)境署發(fā)布的移民條例(Regulation)對第192號令進行了更詳細地解釋和說明。①確定每個設(shè)計階段的移民工作內(nèi)容;②確定需要編制的項目文件以及需要開展的現(xiàn)場工作;③針對獲償資格及獲償對象進行了細致劃分;④要求項目業(yè)主承擔(dān)公眾咨詢、參與和公示的組織工作,并且負責(zé)解決受影響群體的申訴及抱怨,強調(diào)脆弱群體的參與;⑤規(guī)定監(jiān)督與評估工作,以及第三方外部監(jiān)督的必要性;⑥明確項目涉及機構(gòu)的功能及職責(zé)[6]。

為了對移民工作直接指導(dǎo),科學(xué)技術(shù)環(huán)境署在2005年11月出臺了《開發(fā)項目移民安置補償技術(shù)導(dǎo)則》(Guideline),它是對老撾非自愿移民政策的一次全面解釋。從結(jié)構(gòu)上看,Guideline整合了Decree和Regulation的內(nèi)容,主要解釋了移民規(guī)劃中的項目文件(初步社會評價、社會評價、移民計劃、少數(shù)民族發(fā)展計劃等)準(zhǔn)備、現(xiàn)場組織和調(diào)查、移民權(quán)益和補償評估辦法、生計恢復(fù),強調(diào)了個人、社區(qū)、公共機構(gòu)在項目中的權(quán)益,對公眾參與和咨詢、抱怨解決機制、監(jiān)測與評價進行了詳細的程序設(shè)定。此外,Guideline特別對移民安置的執(zhí)行做出詳細規(guī)定,要求將移民安置執(zhí)行分為兩個階段,分別是預(yù)備期和實施期。在預(yù)備期,要求完成組織機構(gòu)的成立(包括社會環(huán)境部門、移民部門、抱怨解決部門等),加強移民和移民部門能力的培訓(xùn)、資料管理,設(shè)定移民執(zhí)行程序,外委獨立監(jiān)測機構(gòu);在實施期,規(guī)定移民監(jiān)督和管理,控制移民資金流向等。

老撾與亞行的移民政策相似點甚多,都關(guān)注受影響群體參與權(quán)及可持續(xù)生計發(fā)展,關(guān)注受影響群體在社區(qū)生活、生計、文化等多方面的需求。但是不同之處也很明顯,亞行是國際金融機構(gòu),執(zhí)行移民工作的具體做法一定程度上考慮貸款國的實際,政策執(zhí)行較為靈活;老撾在移民安置過程中依據(jù)本國技術(shù)要求,規(guī)范體系構(gòu)建相對縝密且具有針對性。譬如,亞行將“以地置地”作為移民生計恢復(fù)發(fā)展的可選項;而老撾因其豐富的土地資源而在導(dǎo)則中將“以地置地”視為最可行的生計恢復(fù)方式。

3 亞行、中國與老撾的比較

為了便于中國的研究人員理解,筆者以水庫移民為例,從以下9個方面對三方移民政策進行比較:①建設(shè)占地處理范圍的界定;②移民的確定;③組織及工作程序;④移民工作內(nèi)容;⑤工作主體和研究方法;⑥公眾參與、咨詢及公示;⑦生計恢復(fù);⑧搬遷安置;⑨移民工作后期安排。詳見表1。

4 老撾實踐的成功經(jīng)驗與不足

通過對亞行、中國和老撾非自愿移民政策的分析比較,總結(jié)老撾近年來的移民實踐,既有成功經(jīng)驗也有不足之處。

4.1 成功經(jīng)驗

老撾移民實踐的成功經(jīng)驗主要體現(xiàn)在人文關(guān)懷、健全的移民管理和實施機構(gòu)、公眾參與、社會支持系統(tǒng)建設(shè)等方面。

表1 亞行、中國及老撾非自愿移民政策比較

a.人文關(guān)懷。與中國水電項目移民政策的目標(biāo)群體不一樣,老撾政策的目標(biāo)群體更加廣泛且劃分細致,其出發(fā)點就是考慮到各種受影響群體的特點,在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上提供適合其自身特點的援助,體現(xiàn)了人文關(guān)懷。譬如,老撾移民政策認為,受影響人群除了那些耕地、房屋直接受到影響的人群之外,還包括非木質(zhì)林產(chǎn)品(NTFP)搜集者、漁民、獵戶等,他們也被納入到移民生計恢復(fù)計劃,享有生計扶持的待遇。此外,老撾政策還將非自愿移民按照性別、民族、健康情況、貧困程度等進行細分,針對脆弱群體提供特殊援助。

b.健全的移民管理和實施機構(gòu)。老撾移民機構(gòu)的建設(shè)十分迅速,一方面,在中央、省、縣三級建立了移民主管部門,主要負責(zé)在移民規(guī)劃過程中監(jiān)督管理移民工作,提供相關(guān)咨詢;另一方面,移民實施部門的設(shè)置避開了政府和項目業(yè)主,由項目業(yè)主委托給第三方獨立機構(gòu)開展,從而使移民實施工作更加客觀、公正。健全的移民管理和實施機構(gòu),保障了移民安置活動有序、有效的進行。

c.公眾參與。老撾非自愿移民工作中的公眾參與是貫穿于整個移民過程的,從現(xiàn)場調(diào)查、安置方案確定、補償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商、移民安置點選擇到移民報告的咨詢等,利益相關(guān)者都參與其中。此外,為了解決利益沖突而設(shè)置的申訴及抱怨程序,是公眾參與的一種形式,也是維護項目區(qū)社區(qū)穩(wěn)定的重要安全機制。

d.社會支持系統(tǒng)建設(shè)。除了生計恢復(fù)和移民搬遷安置之外,針對具體的社會影響,老撾政策規(guī)定要求提供社會支持系統(tǒng)。譬如,為了緩解項目建設(shè)對當(dāng)?shù)匾泼竦慕】涤绊?向移民村提供健康促進計劃;為了幫助受影響者的生計可持續(xù),向其提供技術(shù)培訓(xùn);為了幫助移民村在移民搬遷過渡期間的有效管理,保障秩序,向移民村提供村莊管理訓(xùn)練等等。社會支持系統(tǒng)的建設(shè)是生計恢復(fù)和移民搬遷安置的有效補充,作為配套措施,是移民工作的重要組成部分。

4.2 不足之處

老撾實踐的不足之處,主要體現(xiàn)在缺乏工程知識依據(jù)、重原則而輕標(biāo)準(zhǔn)、重慣例而輕規(guī)范等方面。

a.缺乏工程知識依據(jù)。水電項目移民工作的特點是工程知識和社會人文知識交叉,缺一不可。老撾水電項目移民工作充分運用了社會學(xué)、人類學(xué)知識開展現(xiàn)場工作,但是缺乏工程知識作為支撐。譬如,在建設(shè)占地范圍界定中雖考慮到水庫淹沒之外的影響范圍,但是視角是項目建設(shè)對社會經(jīng)濟活動的直接影響,而沒有考慮水庫蓄水對庫岸穩(wěn)定性產(chǎn)生的影響及其范圍。

b.重原則而輕標(biāo)準(zhǔn)。在老撾非自愿移民實踐中,諸多規(guī)定都是原則性的,缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。譬如,政策要求非自愿移民的安置點設(shè)計需考慮水源、衛(wèi)生設(shè)施、給排水等,但是對于水源點等設(shè)施的設(shè)計規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)卻沒有明確的規(guī)定。

c.重慣例而輕規(guī)范。由于近年來老撾水電開發(fā)速度加快,項目之間的相互借鑒難以避免,久之就形成了工作慣例。移民安置方式、安置標(biāo)準(zhǔn)參照慣例的現(xiàn)象也很常見,譬如在生計恢復(fù)當(dāng)中,配置土地的標(biāo)準(zhǔn)往往參照NT II電站的標(biāo)準(zhǔn),即1戶家庭1 hm2土地,并非規(guī)范要求的“不低于原水平”。

參照慣例的不利后果是由于項目地區(qū)實際的差異導(dǎo)致安置方式和標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)本地,從而產(chǎn)生社會分歧甚至是矛盾。

5 建 議

隨著中國能源戰(zhàn)略的發(fā)展,中國企業(yè)越來越多地走出國門參與國外自然資源的開發(fā)利用,學(xué)習(xí)、執(zhí)行國外政策對于樹立國家和企業(yè)形象十分重要。針對中國企業(yè)在老撾進行水電開發(fā),執(zhí)行老撾非自愿移民政策,有以下幾點建議。

a.改變傳統(tǒng)思維,適應(yīng)老撾政策。中國企業(yè)要迅速適應(yīng)老撾的政策理念和要求。老撾的自然資源豐富,人口稀少,其移民政策更加“以人為本”,關(guān)注社區(qū)、人群在生計、生活、宗教文化、資源利用等多方面的可持續(xù)發(fā)展,尤其重視對脆弱群體的特殊扶持;另外,老撾的社會經(jīng)濟發(fā)展相對落后,政策規(guī)范的設(shè)計難以與移民規(guī)劃工作相匹配,這就要求中國企業(yè)更加靈活地開展咨詢、借鑒其他項目的成功經(jīng)驗,在老撾政策的框架下推進工程項目建設(shè)。

b.學(xué)習(xí)公眾參與,尊重其他利益相關(guān)者。公眾參與制度是緩解社會矛盾、平衡利益的制度,同時也是吸納社會關(guān)注、謀求地區(qū)發(fā)展的有效機制。中國企業(yè)在老撾開展移民工作,應(yīng)認識到公眾參與在老撾政策中的重要性,并且學(xué)習(xí)掌握公眾參與的工作方法,在公眾參與的平臺上與其他利益相關(guān)者開展協(xié)商、合作。

c.建立配套的移民服務(wù)部門。按照老撾的政策,項目業(yè)主必須建立移民服務(wù)部門,開展一系列服務(wù)工作,如現(xiàn)場調(diào)查、補償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商、安置方案咨詢、外委移民實施機構(gòu)、解決移民糾紛等。中國企業(yè)在老撾開展移民工作要擺脫“業(yè)主心態(tài)”,建立真正的移民服務(wù)部門,與其他利益相關(guān)者開展協(xié)商與合作,解決移民申訴問題;要監(jiān)督移民實施機構(gòu)開展的工作;要向環(huán)境咨詢部門匯報工作情況,接受監(jiān)督。

[1] Asian Development Bank.Involuntary Resettlement [R].Manila: ADB,1995.

[2] Asian Development Bank.Handbook on Resettlement：A Guide to Good Practice [R].Manila: ADB,1998.

[3] Asian Development Bank.Operations Manual (Involuntary Resettlement, OM/F02) [R].Manila: ADB,2006.

[4] 傅秀堂.泰國的水電建設(shè)和移民安置[J].人民長江,1989(4):46-49.

[5] Prime minister’s Office of Lao PDR.Decree on the Compensation and Resettlement of the Development Project (No 192/PM) [R].Vientiane: Lao PDR, 2005.

[6] Science Technology and Environment Agency of Lao PDR.Regulations for Implementing Decree No.192/PM on Compensation and Resettlement of People Affected by Development Projects [R].Vientiane: Lao PDR, 2005.

[7] 陳紹軍, 于浩淼, 吳革立.生態(tài)脆弱區(qū)非自愿移民安置政策分析[J].水電能源科學(xué), 2010(5):105-108.