農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三重失靈困境

毛綿逵,徐 科

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098)

農(nóng)業(yè)水費(fèi)收費(fèi)難是目前制約農(nóng)田水利建設(shè)的重要因素之一,同時(shí)也是農(nóng)田水利建設(shè)及管理諸多問(wèn)題的集中外在表現(xiàn)之一。據(jù)《百家大中型水管單位水價(jià)調(diào)研報(bào)告》[1]數(shù)據(jù),早在1999—2001年間,所調(diào)查的一百家水利工程管理單位(以下簡(jiǎn)稱(chēng)水管單位)農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率達(dá)到75%以上的僅占50%,實(shí)收率在50%～75%之間的僅占30%,有20%的單位實(shí)收率低于50%,平均實(shí)收率約為71%,低于工業(yè)水費(fèi)和自來(lái)水水費(fèi)的收取率。根據(jù)2008年對(duì)江蘇省典型水利工程管理單位水費(fèi)收取情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn),某些水利工程管理單位的水費(fèi)實(shí)收率甚至不到20%[2]。農(nóng)業(yè)水費(fèi)的征收逐步陷入困境,嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)田水利的建設(shè)和發(fā)展。

筆者通過(guò)對(duì)江蘇D縣的調(diào)查研究,結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和文獻(xiàn),從政府、市場(chǎng)和社會(huì)3個(gè)角度分析農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收的問(wèn)題。D縣位于江蘇北部,地勢(shì)西高東低,年均降雨量為893.4 mm,但地處江淮流域腹地,境內(nèi)有14條河流,71座水庫(kù),水資源豐富。目前,D縣的水費(fèi)征收主要是水利工程水費(fèi),由各灌區(qū)、水庫(kù)等部門(mén)在“村兩委”的協(xié)助下直接收取,沒(méi)有承擔(dān)水費(fèi)收取功能的用水者協(xié)會(huì)。

1 政府失靈:上下利益沖突與失調(diào)

政府失靈原指公共部門(mén)提供的公共物品一方面無(wú)法滿(mǎn)足公眾的需求,另一方面又趨于浪費(fèi)或?yàn)E用資源,致使公共支出規(guī)模過(guò)大或效率降低,政府缺位與越位問(wèn)題突出[3]。從20世紀(jì)80年代我國(guó)水管單位的企業(yè)化和市場(chǎng)化改革后,本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的農(nóng)業(yè)水價(jià)在國(guó)家綜合考慮各種因素和多方妥協(xié)下實(shí)行政府行政指導(dǎo)價(jià),遠(yuǎn)低于水管單位供水服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格。這導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中諸多矛盾和悖論的出現(xiàn),從供水單位來(lái)說(shuō),其無(wú)法擁有真正的市場(chǎng)主體地位,收取的農(nóng)業(yè)水費(fèi)無(wú)法抵消農(nóng)田灌溉供水服務(wù)的設(shè)施損耗、運(yùn)行維護(hù)及管理成本、基本的水資源費(fèi)成本等,從而無(wú)利可圖,更無(wú)積極性提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)田灌溉供水服務(wù)。從目前農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取的情況來(lái)看,農(nóng)業(yè)水費(fèi)平均是0.1元/m3左右,農(nóng)業(yè)供水成本基本上在0.2元/m3左右,農(nóng)業(yè)水費(fèi)只占成本的一半,同時(shí)因?yàn)槭杖〔坏轿?收取率只有50%左右,水費(fèi)偏低、收取不到位導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施沒(méi)有足額的維修、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi),所以老化失修的問(wèn)題日益突出[4]。

面對(duì)如此困局,各水管單位為了獲得足夠的運(yùn)行經(jīng)費(fèi),往往利用地方政府財(cái)政收支上一定的自主權(quán),與地方政府合作,設(shè)立各種行政事業(yè)性收費(fèi)和罰款,并盡量提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和范圍,客觀上導(dǎo)致不同程度亂收費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn),D縣每位用水農(nóng)戶(hù)并非按照省定標(biāo)準(zhǔn)繳納水費(fèi)(0.02～0.03元/m3或180元/hm2),而是按照國(guó)家農(nóng)田實(shí)驗(yàn)中每公頃需水12 000 m3(每畝需水800 m3)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)來(lái)納入費(fèi)用的計(jì)算中,這樣每位農(nóng)戶(hù)交水費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)180元/hm2變?yōu)?40～360元/hm2。經(jīng)過(guò)地方政府和水管單位對(duì)政策的解讀和運(yùn)作,水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比原先政策中規(guī)定的費(fèi)用提高了60～180元/hm2。水費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)被地方管理部門(mén)私自提高,地方?jīng)Q策者權(quán)力的擴(kuò)張給用水戶(hù)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)壓力和利益損失。

綜合考慮,農(nóng)業(yè)灌溉用水管理中的政府失靈,尤其是在水費(fèi)管理中的政府失靈,一方面表現(xiàn)在由于政府行政干預(yù)過(guò)度而導(dǎo)致市場(chǎng)化改革不徹底,另一方面也突出表現(xiàn)為在這種過(guò)渡型的管理體制中,中央政府、地方政府、水管機(jī)構(gòu)以及農(nóng)民四者之間的利益沖突和失調(diào),而在這種沖突和失調(diào)中，政府行政的進(jìn)一步干預(yù),使得這種沖突和失調(diào)在行政主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪中成為常態(tài)。

2 市場(chǎng)失靈:行政命令下的市場(chǎng)運(yùn)作

我國(guó)的農(nóng)田水利建設(shè)與管理在先后經(jīng)歷了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取向”和“農(nóng)民負(fù)擔(dān)取向”的不同模式之后,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中正逐漸向“市場(chǎng)化和自治化取向”的模式轉(zhuǎn)型[5]。市場(chǎng)化和自治化取向體現(xiàn)在市場(chǎng)手段作用下的農(nóng)田供水服務(wù)的水價(jià)管理模式,但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)田水費(fèi)難收的現(xiàn)實(shí),在客觀上表明以水價(jià)管理模式為代表的市場(chǎng)手段的失靈。

農(nóng)業(yè)供水服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作需要一系列基本條件,如清晰的水權(quán)界定、清晰的市場(chǎng)交易和運(yùn)作規(guī)則的界定、可操作化的組織管理結(jié)構(gòu)、明確的監(jiān)督懲罰機(jī)制、明確的公眾參與機(jī)制等[6]。但我國(guó)水市場(chǎng)化改革的過(guò)程中,農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)模糊、政府行政過(guò)度干預(yù)和用水戶(hù)的搭便車(chē)行為等問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)業(yè)供水服務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈,阻礙了農(nóng)業(yè)供水服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展和完善。

a.農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)模糊,用水農(nóng)戶(hù)的“搭便車(chē)”行為導(dǎo)致交易成本過(guò)高。在人民公社時(shí)期,農(nóng)村的農(nóng)田水利管理模式是建立在土地集體化的基礎(chǔ)上,隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制的變革和農(nóng)村土地制度的變遷,家庭承包成為主要的土地經(jīng)營(yíng)模式,集體模式失去了經(jīng)濟(jì)實(shí)體的依托,缺乏明確的組織形式,建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的水利設(shè)施管理導(dǎo)致農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)模糊,集體水利設(shè)施的責(zé)、權(quán)、利不清，已不再適應(yīng)當(dāng)前的土地政策和經(jīng)營(yíng)模式。

由于是集體投資,存在集體產(chǎn)權(quán)界定不清、對(duì)水利設(shè)施管理維護(hù)責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，同時(shí)缺乏嚴(yán)格的用水規(guī)章制度,對(duì)農(nóng)戶(hù)實(shí)行無(wú)償或低償供水,導(dǎo)致用水戶(hù)多采用漫灌方式,降低了農(nóng)業(yè)用水的利用率,水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。“搭便車(chē)”也是不良影響之一,個(gè)人一方面努力從集體水利設(shè)施中獲得自我利益,同時(shí)又不愿承擔(dān)使用成本和維護(hù)費(fèi)用，而使用成本和維護(hù)費(fèi)用由集體成員共同承擔(dān),在這種互動(dòng)過(guò)程中,每個(gè)人都相互效仿努力地從農(nóng)田水利中獲得自身利益最大化而不愿意承擔(dān)責(zé)任,農(nóng)業(yè)供水市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)雙方達(dá)成平等交易的成本不斷增加,水費(fèi)征收日益困難,使水資源交易市場(chǎng)化發(fā)展緩慢。

b.農(nóng)業(yè)水價(jià)制定中行政干預(yù)過(guò)度,導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制被架空,交易雙方積極性降低。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,合理的水價(jià)可以充分發(fā)揮價(jià)格杠桿作用,調(diào)節(jié)水資源供求關(guān)系,優(yōu)化水資源管理。我國(guó)農(nóng)業(yè)用水從免費(fèi)供應(yīng)到實(shí)行水價(jià)制度過(guò)程中,市場(chǎng)供求對(duì)水價(jià)格的調(diào)節(jié)并未發(fā)揮作用,水利市場(chǎng)化并未得到進(jìn)一步改革。而地方水費(fèi)政策的制定過(guò)程中,地方政府根據(jù)上級(jí)的方針政策或根據(jù)自己的需要,結(jié)合本地區(qū)和組織的實(shí)際狀況和利益而制定了一套靈活、可變、可操作的社會(huì)資源再控制與再分配準(zhǔn)則[7],對(duì)農(nóng)業(yè)用水的價(jià)格進(jìn)行行政干預(yù)和規(guī)定,忽視市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律作用,以行政命令代替市場(chǎng),使水資源交易一方的利益受到侵害。D縣政府出于本位主義和自利行為,把收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從180元/hm2上調(diào)到240～360元/hm2,使賣(mài)方(水管單位)的經(jīng)費(fèi)缺口得以減小,而買(mǎi)方(用水戶(hù))的利益卻遭受損失,繳費(fèi)積極性降低,影響了水費(fèi)征收率和水資源交易市場(chǎng)化的正常發(fā)展。

傳統(tǒng)的市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為,壟斷、公共物品、外部性和信息不完全或不對(duì)稱(chēng)的存在使市場(chǎng)難以解決資源配置的效率問(wèn)題,市場(chǎng)作為配置資源的一種手段,不能實(shí)現(xiàn)資源配置效率的最大化,這時(shí)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈[8]。在水資源交易市場(chǎng)化過(guò)程中,政府對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行行政規(guī)定,利用行政手段破壞了市場(chǎng)交易的原則和監(jiān)督機(jī)制,造成水資源市場(chǎng)中一系列不合理的現(xiàn)象,如“搭便車(chē)”、尋租和腐敗,種種負(fù)面效應(yīng)使用水戶(hù)對(duì)政府和水管單位不信任,用水戶(hù)對(duì)繳納農(nóng)業(yè)用水費(fèi)用有著較大的抵觸心理,水費(fèi)征收難問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

3 社會(huì)失靈:村落社會(huì)資本的流失與農(nóng)民的原子化

社會(huì)失靈本身是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念,指的是經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)有效運(yùn)行除了仰賴(lài)市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)之外,更需要基于社會(huì)公共領(lǐng)域的基本共識(shí)，如誠(chéng)信和社會(huì)組織,以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所仰賴(lài)的社會(huì)基本機(jī)構(gòu)性特征[9]。而在公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的有效供給中,提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)機(jī)制,公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)群體所在社會(huì)的結(jié)構(gòu)及特征,就成為影響公共產(chǎn)品和服務(wù)有效供給的重要基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)作為村莊公共物品供給需要通過(guò)用水戶(hù)之間合作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn),其中協(xié)調(diào)好組織收益與組織成本之間的關(guān)系至關(guān)重要。一項(xiàng)成功的合作實(shí)踐必然是組織合作的收益大于其組織合作的成本。就農(nóng)村水利合作而言,其要想獲得充分供給與良性運(yùn)行,必須解決各個(gè)主體之間協(xié)調(diào)的組織成本(協(xié)調(diào)費(fèi)用)問(wèn)題。

人民公社時(shí)期,國(guó)家通過(guò)建立農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將組織規(guī)模擴(kuò)大化,內(nèi)化提供公共產(chǎn)品的交易成本,從而減少了農(nóng)戶(hù)之間的談判成本,不同村莊之間的利益也可以在公社范圍內(nèi)得到協(xié)調(diào),農(nóng)田水利供給處于良性發(fā)展階段[10]。國(guó)家稅費(fèi)改革之前,共同生產(chǎn)費(fèi)是農(nóng)戶(hù)必須向村集體組織繳納的費(fèi)用,其中包含了農(nóng)業(yè)水費(fèi),村組織收取該費(fèi)用進(jìn)行農(nóng)田水利的建設(shè)與維護(hù),保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。在任務(wù)考核和體制壓力下,完成稅費(fèi)的征收是村委會(huì)和村組的首要任務(wù),共同生產(chǎn)費(fèi)的征收得到了行政力量強(qiáng)有力的保障,鄉(xiāng)村兩級(jí)組織成為水管部門(mén)和用水農(nóng)戶(hù)間的中介力量,負(fù)責(zé)把水資源分配和農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收兩者銜接。國(guó)家稅費(fèi)改革之后,農(nóng)村基層組織的權(quán)力開(kāi)始弱化,它們逐漸從農(nóng)田水利建設(shè)和管理的主導(dǎo)地位中淡出,造成了一定時(shí)期內(nèi)的權(quán)力真空,水管部門(mén)和用水農(nóng)戶(hù)之間中介力量的退出使角色格局從“水管部門(mén)—農(nóng)村基層組織—農(nóng)戶(hù)”轉(zhuǎn)換為“水管部門(mén)—農(nóng)戶(hù)”的格局形態(tài),水管部門(mén)直接面對(duì)大量的以家庭為基本單位的分散化經(jīng)濟(jì)實(shí)體,在農(nóng)業(yè)水費(fèi)失去了行政強(qiáng)制力、從行政收費(fèi)轉(zhuǎn)換成經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)后,水費(fèi)征收舉步維艱。

改革開(kāi)放后,農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,打破集體經(jīng)濟(jì),建立以家庭為單位的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),積極推行市場(chǎng)化。這一系列的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)集體意識(shí)和利益的淡化,市場(chǎng)化前所建構(gòu)起來(lái)的集體主義意識(shí)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中利益主義所撕裂,自己所擁有的土地經(jīng)營(yíng)狀況成為農(nóng)民最關(guān)心的事,他們的集體意識(shí)和組織觀念開(kāi)始渙散。在缺乏銜接交易雙方的中介者和村民“原子化”的情況下,市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)雙方的脫節(jié),無(wú)法形成穩(wěn)定的水資源交易市場(chǎng)化制度和市場(chǎng)收費(fèi)制度,加劇了農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)征收的難度,農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收出現(xiàn)了社會(huì)失靈現(xiàn)象。

4 結(jié)論與討論

1949年以后,我國(guó)采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式,社會(huì)資源由國(guó)家統(tǒng)一分配,國(guó)家權(quán)力全面滲透社會(huì)生活,對(duì)社會(huì)形成“全能政治”的強(qiáng)大控制[11]。這種發(fā)展模式在一定時(shí)期內(nèi)促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,但同時(shí)也現(xiàn)出了弊端,即經(jīng)濟(jì)效率低下、腐敗滋生等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。為了解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中出現(xiàn)的問(wèn)題和缺陷,在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)改革,引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,以市場(chǎng)為基礎(chǔ)調(diào)節(jié)和分配社會(huì)資源,雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已基本確立,但在制度、機(jī)制、法規(guī)等方面并未健全,市場(chǎng)尚未與政府形成良性互動(dòng)。由于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中“理性人”的角色,一些地方政府往往借助于行政權(quán)力來(lái)干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)行,謀取自身利益,出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象，對(duì)市場(chǎng)過(guò)度干預(yù)造成市場(chǎng)失靈。水資源交易市場(chǎng)化改革中也突顯出政府失靈和市場(chǎng)失靈的問(wèn)題,直接導(dǎo)致市場(chǎng)化改革步伐的緩慢。與此同時(shí),國(guó)家在水利市場(chǎng)化改革政策制定和執(zhí)行過(guò)程中,也忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在特質(zhì)和變化,使農(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)難以順利建立起來(lái)。因此,政府如何轉(zhuǎn)變角色,協(xié)調(diào)好國(guó)家和地方的利益關(guān)系,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度的把握和對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)變遷的充分認(rèn)識(shí)將是解決農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收困境的關(guān)鍵所在。建議從以下3個(gè)方面去施行:

a.增加對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的資金投入,合理分配各級(jí)政府財(cái)政比例。2011年中央1號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》把當(dāng)前我國(guó)的水利事業(yè)建設(shè)擺在了國(guó)家發(fā)展首要位置,文件對(duì)新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位進(jìn)行了詳盡的分析,突出強(qiáng)調(diào)了農(nóng)田水利建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。文件明確指出,“要健全我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制,中央和省級(jí)財(cái)政要大幅度增加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金,市、縣兩級(jí)政府也要切實(shí)增加農(nóng)田水利建設(shè)的投入,引導(dǎo)農(nóng)民資源投工投勞”。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照中央1號(hào)文件的精神要求,積極調(diào)整政府財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入,建立合理的投資分擔(dān)機(jī)制和不同級(jí)次政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)配比機(jī)制,以緩解地方財(cái)政困難,在保持其他投入不減少的基礎(chǔ)上,逐步增加農(nóng)田水利建設(shè)資金投入,在小型農(nóng)田水利投入上形成以中央財(cái)政為主體、各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)、各部門(mén)共同參與的格局。

b.改革產(chǎn)權(quán)制度,明晰小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)。小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)等。產(chǎn)權(quán)明晰是水資源市場(chǎng)交易機(jī)制運(yùn)行的前提,它能夠確保市場(chǎng)運(yùn)作的可預(yù)測(cè)性、穩(wěn)定性和可靠性,同時(shí)產(chǎn)權(quán)明晰能夠明確界定政府、買(mǎi)方和賣(mài)方之間的關(guān)系。原有集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度缺乏效率,在原有的制度條件下,責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清,農(nóng)戶(hù)“搭便車(chē)”的心理動(dòng)機(jī)強(qiáng),對(duì)集體的水利設(shè)施只想用而不想管,從而導(dǎo)致了農(nóng)田水利設(shè)施年久失修,無(wú)法適應(yīng)水利市場(chǎng)化的發(fā)展,因此明晰產(chǎn)權(quán)的改革勢(shì)在必行。

c.建立用水戶(hù)協(xié)會(huì),發(fā)揮群眾管水積極性。用水戶(hù)協(xié)會(huì)是村民管水、用水的自治組織。村民參與供水管理,可以提高他們的積極性,可以讓用水戶(hù)最大限度發(fā)表意見(jiàn),行使決策權(quán)和最大限度滿(mǎn)足知情權(quán)。在灌溉服務(wù)方面,形成“水庫(kù)—協(xié)會(huì)—農(nóng)戶(hù)”有效銜接模式,明確供水管護(hù)責(zé)任,使農(nóng)戶(hù)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一,真正成為管水、用水的主體,改變過(guò)去有人用水、無(wú)人管水的局面,由用水戶(hù)協(xié)會(huì)預(yù)收水費(fèi)、分配水方、綜合平衡終端水價(jià)。用水協(xié)調(diào)和水事糾紛都由用水戶(hù)協(xié)會(huì)解決,灌溉效果好,農(nóng)民繳款積極,做到農(nóng)戶(hù)、協(xié)會(huì)、水庫(kù)三滿(mǎn)意。

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